2.4. Вдосконалення законодавства України про вибори як передумова демократизації участі

Вільні вибори є центральним елементом політичного проце­су та визначальною характеристикою участі громадян у полі­тичному житті демократичних країн. По суті вони є «візитовою карткою» демократії. Однак, навіть за умови бездоганної організації, виборчий процес може бути спотворений, якщо він не має належного правового забезпечення. Досвід проведення виборів в Україні показав, що всі вітчизняні виборчі закони на певних етапах мали досить суттєві недоліки і потребували по­дальшого вдосконалення. Ці чинники й зумовили необхідність розробки та прийняття нових законів про вибори. За роки незалежності в Україні сформувалася традиція коригувати виборче законодавство напередодні і навіть в ході чергової виборчої кампанії (президентські вибори 2004 року).

Одним із факторів, що суттєво впливав на становлення національного виборчого законодавства, була його «адаптація під ті чи інші вимоги політичної кон’юнктури, яка панувала в державі у відповідний період» [21, 4]. По суті справи, ті полі­тичні сили, що мали вирішальний вплив на прийняття норматив­них актів про вибори, явно або приховано запроваджували свої «правила гри» у виборчому процесі. Природно, що це ставило в нерівні умови учасників виборчих перегонів, надавало можли­вість зловживань, сприяло прямим фальсифікаціям волевиявлен­ня громадян.

У березні 1990 року відбулися вибори до Верховної Ради України. Радянський принцип резервування місць для офіційно визнаних політичних об’єднань був вилучений із Закону про вибори. Була скасована також конституційно закріплена моно­полія однієї партії на формування всіх представницьких органів. Згідно зі змінами і доповненнями, внесеними до Конституції України 24 жовтня 1990 року, вперше було введено багатопар­тійність і встановлено, що політичні партії «через своїх пред­ставників, обраних до Рад народних депутатів, та іншими способами беруть участь у розробці та здійсненні політики республіки, а також в управлінні державними й громадськими справами на основі їх програм і статутів, відповідно до Конституції Української РСР та чинних законів» [66]. Невдовзі в Україні було запроваджено інститут президентства [67].

2.4.1. Динаміка та характер змін виборчого законодавства на виборах до Верховної Ради Україні 1994−2006 років

Партійний склад Верховної Ради 1994 року. Закон України «Про вибори народних депутатів України» (1993). Конституційне закріп­лення виборчих прав українських громадян. Закон України «Про вибори народних депутатів України» (1997). Плюси та мінуси пропорційно-мажоритарної системи виборів. Закон України «Про вибори народних депутатів України» (2001). Запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради України (2005).

Характерною ознакою парламентських виборів 1994, 1998, 2002 і 2006 років стало те, що кожного разу виборчий процес проходив на іншій законодавчій основі. Три скликання україн­ського парламенту обиралися за виборчим законом, що при­ймався буквально напередодні виборів.

Напередодні парламентських виборів 1994 року роль полі­тичних партій у суспільстві залишалася незначною, а до їхнього складу входила мізерна кількість українських громадян. Безпар­тійними були близько трьох чвертей депутатів Верховної Ради. Члени Народного руху України і Партії демократичного відрод­ження України становили по 8 % депутатів, Демократичної пар­тії України й Української республіканської партії – по 4 %, СПУ і КПУ – по 1 % [173, 37].

За таких умов закріплення Верховною Радою в Законі Украї­ни «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року традиційної мажоритарної системи стало логічним і обґрунтованим рішенням. Проте, на відміну від виборчої систе­ми, що існувала у радянські часи, українським виборцям дове­лось обирати своїх представників у вищий законодавчий орган країни за мажоритарною системою абсолютної, а не відносної більшості. На зауваження експертів, використання такої системи на дострокових виборах до Верховної Ради України не було кра­щим варіантом, адже після кількаразового голосування виборці в окремих округах так і не могли обрати собі представника в парламент. Це спричинило внесення до закону ряду змін вже у 1994 році [47, 20].

Новий закон, як і попередній, відповідав міжнародним стан­дартам проведення демократичних виборів. Багато положень носило яскраво виражений демократичний характер. Закон надавав право обирати всім громадянам, що досягли 18 років. Депутатом міг бути обраний громадянин України, який мав право голосу, не молодший 25 років на день виборів, який постійно проживав на території України не менше двох останніх років [61]. Це право не залежало від соціального та майнового статусу громадян, раси, національності, статі, освіти, віроспові­дання та фаху (ст. 2). Закон обумовлював принцип «один вибо­рець – один голос» (ст. 3). Закон забезпечував виборцям таєм­ність голосування та неприпустимість контролю чи обмеження їхньої волі, виявленої шляхом голосування (ст. 5).

У 1994 році претендент на кандидата в депутати, висунутий виборцями, партією (виборчим блоком), трудовим колективом, міг бути зареєстрованим, якщо його підтримували своїми підпи­сами не менше 300 виборців виборчого округу, в якому він балотувався. При реєстрації вносилася застава в розмірі п’яти мінімальних заробітних плат (ст. 23).

За умов відсутності розвинутих демократичних традицій та недостатнього рівня політичної та правової культури, що існу­вала в Україні, участь представників громадськості розглядалася як необхідна умова прозорості та публічності виборчого про­цесу, що, безумовно, позначилося і на достовірності результатів виборів. У законі була законодавчо закріплена гласність та від­критість процесу їх підготовки та проведення. Демократичним був і механізм утворення виборчих комісій. У 1994 році виборчі комісії утворювалися місцевими органами самоврядування чи органами виконавчої влади за поданням голови відповідної ради з урахуванням пропозицій політичних партій, інших об’єднань громадян, трудових колективів, груп виборців. Партії, їх виборчі блоки, кандидати яких зареєстровані в даному виборчому окру­зі, мали право призначати по одному представнику при виборчій комісії «з правом слова» (ст. 16). Ще однією демократичною нормою закону було право представників кандидатів та громад­ських спостерігачів бути присутніми на всіх стадіях виборчого процесу, включаючи підрахунок голосів, повідомлення підсум­ків, реєстрацію кандидатів та збори виборчих комісій (ст. 6). Таке ж право надавалося засобам масової інформації у націо­нальному масштабі (ст. 6). Згідно із частиною 4 статті 17 цього Закону, виборча комісія мала право «прийняти рішення про позбавлення права участі у засіданні осіб, зазначених в частині 3 статті 6, якщо вони перешкоджають його проведенню». Тобто представники політичних партій, виборчих блоків не були повноправними членами виборчих комісій, а в останніх був шанс на прийняття суб’єктивних рішень стосовно трактування вказаної норми закону.

Згідно із цим законом, на території України нараховувалося 450 виборчих округів, у кожному з яких обирався один депутат. Чинність виборів у кожному окремому окрузі визначалася за подвійною схемою. Вибори вважалися не дійсними, якщо: а) у них не взяла участі абсолютна більшість виборців округу; б) за одного з кандидатів не проголосувала абсолютна більшість виборців, що взяли участь у голосуванні (ст. 43).

У будь-якому із цих випадків місце у парламенті лишалося вакантним до проведення додаткових виборів. Як показав досвід проведення виборів, ця норма виявилася недосконалою, тому що її впровадження призвело до того, що парламентські вибори в багатьох округах були безрезультатними.

Для певної категорії громадян закон обмежував реалізацію активного виборчого права. Так, згідно із частиною 4 статті 2, права голосу позбавлялися громадяни, які за вироком суду перебували у місцях позбавлення волі, а також особи, які за рішенням суду знаходилися у місцях примусового лікування.

У зв’язку із прийняттям у червні 1996 року Конституції України настав якісно новий етап законодавчого оформлення виборчої системи. Конституція визначила вільні вибори як фундаментальний принцип організації державної влади, а носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні – народ (ст. 5). Народне волевиявлення, згідно із Основним Законом держави, здійснюється «через вибори, референдуми та інші фор­ми безпосередньої демократії» (ст. 69). Активне виборче право (право обирати) громадяни України набувають у 18-річному віці (ст. 70); пасивне виборче право (право бути обраним) – у 21‑річному віці (ст. 76), коли вони можуть бути обраними до Верховної Ради України і у 35-річному віці – Президентом України (ст. 103). Конституція України закріплювала право громадян на участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах; вони також мали право «вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» (ст. 38). Таким чином, у Конституції був закріплений політичний і правовий статус громадянина України як суб’єкта виборчого процесу.

Закріплювалася конституційно у виборчому процесі і роль політичних партій, які «сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах» (ст. 36).

Одним із головних практичних результатів виборчих кампа­ній 1990 і 1994 років стало виникнення і правове оформлення партій, громадсько-політичних рухів та їх виборчих об’єднань, що не могло не позначитися на характері виборчого законодав­ства. Перші парламентські перегони в незалежній Україні про­демонстрували підвищення ролі політичних партій; розпочався процес партійної структуризації парламенту, і тому все частіше лунали пропозиції щодо введення пропорційної системи вибо­рів.

Основними плюсами її застосування в Україні слугували стабільна політична структуризація законодавчого органу, створення більш сприятливих умов для формування партійного (коаліційного) уряду, розвиток партійної системи, утвердження загальнонаціональних інтересів, зменшення впливу «адміністра­тивного» ресурсу на результати виборів. Пропорційна система виборів була на користь впливових парламентських партій, які без перешкод могли б подолати виборчий бар’єр.

Захисники мажоритарної системи виступали за її збережен­ня, аргументуючи тим, що ця система проста та знайома нашим громадянам. Вони вважали, що українське суспільство не готове до сприйняття пропорційної системи через низьку партійну структурованість. Голосування за партійними списками, на їх думку, є хибним через низький рівень довіри виборців до полі­тичних партій, слабкість останніх, домінування «вузькопартій­них» інтересів над загальнонаціональними. Крім цих публічних аргументів, виступали ще й приховані, серед яких можна назва­ти можливість використання впливу «адміністративного ресур­су» на перебіг виборчої кампанії [11, 5]. Тому затвердження парламентаріями змішаної, пропорційно-мажоритарної, системи у новому Законі України «Про вибори народних депутатів України» стало компромісним рішенням.

Вибори до Верховної Ради України, що відбулися у березні 1998 року, проводилися за новим Законом «Про вибори народ­них депутатів України» від 24 вересня 1997 року [59]. Слід зазначити, що до розгляду та прийняття Закону України «Про вибори народних депутатів України» Верховна Рада протягом весни – осені 1997 року поверталася 13 разів, а в остаточній редакції, після врахування пропозицій і зауважень Президента України, він був прийнятий 14 жовтня 1997 року. Проте в про­цесі реалізації цей Закон виявився далеко не досконалим через неконституційність понад 20 його положень. Підтвердженням цьому стало рішення Конституційного Суду від 26 лютого 1998 року, згідно з яким частина положень Закону «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року зі зміна­ми і доповненнями, внесеними Законами України від 11, 25 та 30 грудня 1997 року, визнана неконституційними [155].

Принциповою новелою Закону стало те, що народні депута­ти обиралися громадянами України за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою. Це був крок вперед на шляху форму­вання багатопартійної системи у нашій країні. Закон містив багато нових положень і значно розширював можливості не лише кандидатів у народні депутати, а й виборців.

Громадяни України обирали не тільки між окремими канди­датами у депутати, а й між політичними партіями. З 450 депу­татів парламенту 225 обиралося в одномандатних виборчих округах по мажоритарній системі відносної більшості, а 225 – за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних пар­тій та виборчих блоків у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва (ст. 1).

За спостереженням аналітиків, введення такої системи при­звело до того, що розміри одномандатних округів збільшилися вдвічі. Зрозуміло, що в таких великих утвореннях на перемогу могли розраховувати головним чином ті кандидати, які або спиралися на добре організовані партії, або мали у власному розпорядженні значний адміністративний чи фінансовий ресурс. Сприяло крупним партіям і рішення про проведення голосуван­ня за списком по єдиному виборчому округу, який за площею збігався з територією країни. Встановлення 4-відсоткового виборчого бар’єру, звісно, робило проблематичним входження малих партій у Верховну Раду [148, 92].

Пасивне виборче право для кандидатів у народні депутати України, відповідно до вимог Конституції України, було змен­шене з 25 до 21 року (ст. 3), що об’єктивно розширило коло претендентів на ці виборні посади, створивши більш сприятливі правові умови для залучення широких верств молоді до активної політичної діяльності.

Відповідно до нових виборчих реалій, у 1997 році було вдо­сконалено і процедуру формування виборчих комісій. Вона за­кріплювала більш вищий статус у виборчому процесі політич­них партій і блоків. Зокрема, до складу окружних виборчих комісій обов’язково включалися по одному представнику від політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів яких були зареєстровані для участі у виборах в багатомандат­ному загальнодержавному виборчому окрузі. Причому голова, заступник голови та секретар окружної виборчої комісії не мог­ли бути членами однієї політичної партії або виборчого блоку партій (ст. 10). У такий спосіб був зроблений крок до запобіган­ня монополії однієї політичної сили у виборчому окрузі.

На відміну від закону про вибори народних депутатів Украї­ни 1993 року, новий закон передбачав участь у засіданнях виборчих комісій не лише представників від політичних партій і блоків, але й самих кандидатів у депутати, що, безумовно, сприяло гласності і прозорості виборів (ст. 14).

Політична партія, виборчий блок партій висували кандида­тів у народні депутати України єдиним списком для участі у виборах у багатомандатному загальльнодержавному виборчому окрузі. Кількість кандидатів від політичної партії, виборчого блоку партій, внесених до єдиного списку кандидатів, не мала перевищувати половини конституційного складу Верховної Ради України, встановленого Конституцією України (ст. 21).

Для реєстрації кандидатом в депутати в одномандатних виборчих округах претенденту потрібно було зібрати не менше 1500 підписів виборців на свою підтримку (ст. 25). Натомість партіям довелося збирати не менше 200 тис. підписів виборців, у тому числі не менше ніж по 10 тис. у кожній з будь-яких чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиниць Украї­ни, та вносити грошову заставу у розмірі однієї тисячі неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 24). Ця норма слугу­вала на користь партіям, що мали міцні організації та розгалу­жену систему власного представництва.

Уперше в законі було передбачено так зване «позитивне» голосування: у бюлетені виборець не викреслював інших канди­датів, щоб залишити одного (якого він підтримував), а робив позначку «плюс» чи іншу, що засвідчувало його волевиявлення, у квадраті проти прізвища кандидата у депутати або назви політичної партії чи блоку, за яких він голосував (ст. 40).

Згідно із новим законом, серед тих, хто балотувався в даному виборчому окрузі, обраним вважався кандидат у депутати, що одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні (ст. 43).

В ході реалізації Закон України «Про вибори народних депу­татів України» в редакції 1997 року виявився далеким від доско­налості, що, безперечно, перешкоджало можливості здійснюва­ти вибори 2002 року на високому організаційному і правовому рівні. Саме практика організації підготовки та проведення вибо­рів народних депутатів України у 1998 році, повторних виборів і виборів замість депутатів, які вибули, у 1998−2000 роках висвіт­лили низку проблем правового регулювання виборчих відносин та реалізації законодавства про вибори народних депутатів України [21, 4]. Таким чином, постала нагальна потреба подаль­шого вдосконалення парламентського виборчого закону.

Вибори 2002 року спричинили загострення протистояння між парламентом та президентом із питання щодо типу виборчої системи. Більшість парламентарів виступала за цілком пропор­ційну систему, натомість глава держави з їх думкою не погод­жувався. З 18 січня по 18 жовтня 2001 року Верховна Рада п’ять разів приймала Закон «Про вибори народних депутатів Украї­ни», а президент чотири рази накладав на нього вето і підписав лише останній варіант. Основні принципові моменти, навколо яких точилася політична боротьба, крім типу виборчої системи, за якою повинні проводитися вибори до парламенту,– це трива­лість виборчої кампанії, порядок формування виборчих комісій тощо. Компромісний варіант, як і в 1997 році, був знайдений у прийнятті закону, що закріпив змішану систему проведення виборів [105, 6]. Не зупиняючись на всіх тонкощах процедурних питань, зауважимо лише, що до парламенту надійшло кілька проектів законів, підготовлених законодавцями, в тому числі і законопроект, що його підготувала Центральна виборча комісія. Про це докладніше: [21, 4−11].

Насамперед, слід відмітити те, що у новому Законі України «Про вибори народних депутатів України», порівняно із Зако­ном у редакції 1997 року, суттєво збільшився обсяг правової регламентації усіх виборчих процедур як за рахунок усунення прогалин у правовому регулюванні виборчих відносин, так і завдяки змістовнішому наповненню класичних інститутів ви­борчого права [58].

Згідно з новим Законом України «Про вибори народних де­путатів України» 2001 року залишилася змішана мажоритарно-пропорційна виборча система 50/50. У результаті прийняття пропозицій Президента України, на відміну від закону 1997 року, тривалість виборчого процесу було скорочено майже вдвічі – зі 170 до 90 днів (ч. 2 ст. 15). До принципових новел Закону можна віднести внесення грошової застави замість зби­рання підписів на підтримку політичної партії (блоку), (15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) чи кандидата у депутати (60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

Одним із найцікавіших, із технологічного погляду, етапів виборчих перегонів є процес висування кандидатів у народні депутати. У 1994 та 1997 роках право висування кандидатів у депутати отримали громадяни України, які мали право голосу. Це право вони реалізовували як безпосередньо, так і через політичні партії та їх виборчі блоки, зареєстровані відповідно до законодавства, а також трудові колективи. Новелою закону від 18 жовтня 2001 року стало закріплення норми, за якою від права висувати кандидатів у народні депутати були усунуті трудові колективи. На думку законодавців, це мало посприяти мінімі­зації впливу так званого «адміністративного ресурсу». Разом із тим, якщо у 1998 році кандидат міг балотуватися одночасно у багатомандатному та одномандатному виборчих округах, то у 2002 році закон такої норми не передбачав.

Однією з важливих складових частин забезпечення гласності та прозорості виборчого процесу було встановлення необхідних гарантій діяльності у виборчому процесі для політичних партій, виборчих блоків політичних партій. Зокрема введено інститут представників політичних партій, виборчих блоків політичних партій у Центральну виборчу комісію з правом дорадчого голо­су, який виправдав себе на президентських виборах. Напере­додні парламентських виборів 2002 року законодавці практично одноголосно сходилися у тому, що формування виборчих комі­сій має відбуватися за найактивнішої участі політичних партій. Але ввести усіх їхніх представників до складу комісій, коли налічувалося понад 100 партій, звичайно, було неможливо. Тому був запропонований, відмінний від закону 1997 року, порядок внесення подань щодо кандидатур до складу окружних та дільничних виборчих комісій, а саме: право участі у формуванні окружних виборчих комісій, надане всім політичним партіям за деяких умов.

Так, за законом, окружна виборча комісія утворювалася Центральною виборчою комісією у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менше дванадцяти і не більше двадцяти осіб за поданнями (не більш як на одну особу) центральних керівних органів політичних партій (виборчих блоків політичних партій), за умови, що партії (які входять до виборчого блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають (хоча б одна із партій, що входить до блоку) легалізовані в установленому законом порядку органі­зації у регіоні, на території якого утворено відповідний одно­мандатний виборчий округ. При цьому законом було перед­бачено, що до складу окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які подолали чотирьохвідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які у поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків), якщо ці партії відповідають зазначеним вище умовам. Представники інших політичних партій, виборчих блоків політичних партій включалися до складу окружних ви­борчих комісій шляхом жеребкування, що проводилися Цен­тральною виборчою комісією (ст. 20).

Що стосується дільничних виборчих комісій, то вони, відпо­відно до Закону, утворювалися окружними виборчими комі­сіями у кількості не менше восьми осіб за поданнями місцевих осередків політичних партій, які є суб’єктами виборчого проце­су, а також кандидатів у народні депутати України, зареєстро­ваних у відповідному одномандатному виборчому окрузі. Для забезпечення представництва у дільничній виборчій комісії зазначених суб’єктів виборчого процесу верхня межа кількості членів дільничної виборчої комісії законом не встановлювалася. При цьому кожна політична партія, виборчий блок політичних партій, кандидат у народні депутати України, зареєстрований у відповідному одномандатному виборчому окрузі, мали право на пропорційну частку керівних посад у дільничних виборчих комісіях (ст. 21).

Саме такий підхід до формування виборчих комісій мав, на думку законодавця, унеможливити втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у діяльність вибор­чих комісій, а також забезпечити їх прозорість, неупередженість до політичних партій, виборчих блоків політичних партій, кандидатів у народні депутати України.

Однак передбачене законом виключне право участі у форму­ванні окружних та дільничних виборчих комісій політичних партій, виборчих блоків політичних партій, кандидатів у народні депутати України, зареєстрованих в одномандатних виборчих округах, призвело до значних проблем як в організації роботи самих виборчих комісій, так і у здійсненні ними необхідних повноважень щодо організації підготовки та проведення виборів народних депутатів України. Як справедливо зауважував досвід­чений голова Центральної виборчої комісії Микола Рябець, виборчі комісії, всупереч своїй правовій природі, перетворю­валися на міні-парламенти, які відмовлялися виконувати свої безпосередні функції, перебираючи на себе функції політичних органів. Завдяки нормі цього закону, в Україні «склалася уні­кальна ситуація, якої немає ніде у світі, за якої політичні партії, виборчі блоки політичних партій, кандидати у народні депутати України в одномандатних виборчих округах мали виняткове право бути одночасно суб’єктами, організаторами та спостері­гачами за проведенням виборів». Хоча в той же час вони брали на себе всю відповідальність щодо організації і проведення в Україні чесних і відкритих виборів народних депутатів Украї­ни [21, 10].

Законом передбачалося також висунення кандидатів у народні депутати України політичною партією, зареєстрованою в установленому законом порядку не пізніш як за рік до дня виборів, та виборчим блоком політичних партій за умови, що до його складу входять партії, зареєстровані не пізніш як за рік до дня виборів (ст. 38). Тим самим перевага надавалася сталим політичним силам, а не новоствореним політико-технологічним проектам.

Серед основних новел закону була й відмова від інституту збору підписів виборців та запровадження, як обов’язкової підстави для реєстрації кандидатів у народні депутати України, грошової застави.

Грошова застава для політичних партій, виборчих блоків полі­тичних партій була встановлена у розмірі п’ятнадцяти тисяч неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян (17×15 000=255 000 грн), а для кандидатів у народні депутати України, висунутих в одномандатному виборчому окрузі,– у розмірі шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто 1020 гривень. Грошова застава поверталася політичним партіям, ви­борчим блокам політичних партій, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів, та народним депутатам України, обра­ним в одномандатних виборчих округах (ст. 43).

Запровадження інституту грошової застави пояснювалося, з одного боку, скороченням терміну виборчого процесу до 90 днів, а з іншого – тим, що інститут збору підписів виборців дискредитував себе під час попередніх виборчих кампаній. Збір підписів часто перетворювався на масштабну фальсифікацію через неможливість реально перевірити достовірність підписів у стислі терміни. Крім цього, на вказану процедуру витрачалися великі кошти, облік яких також залишався поза об’єктивним контролем.

Зазнав змін і порядок проведення передвиборної агітації, який став визначатися саме законом, а не встановлювався Цен­тральною виборчою комісією, як це було передбачено в законі 1997 року, що, безумовно, підвищило його політико-правовий статус. Закон розмежував передвиборну агітацію за рахунок коштів Державного бюджету України, під час проведення якої повинен дотримуватися принцип рівності усіх політичних партій та виборчих блоків політичних партій, усіх кандидатів у народні депутати України, зареєстрованих в одномандатних виборчих округах, та передвиборну агітацію за рахунок вибор­чих фондів політичних партій, виборчих блоків політичних партій, кандидатів у народні депутати України (ст. 51).

У новому законі також вперше було закладено цивілізовані принципи формування виборчих фондів політичних партій, виборчих блоків політичних партій, кандидатів у народні депу­тати України. Зокрема політична партія, виборчий блок політичних партій, кандидатів у народні депутати України, від якої зареєстровано в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, кандидат у народні депутати України, зареєстрований в одномандатному виборчому окрузі, були зобов’язані відкрити рахунок свого виборчого фонду. Порядок відкриття і закриття рахунка виборчого фонду політичної партії, виборчого блоку політичних партій, кандидата у народні депу­тати України встановлювався Національним банком України за погодженням із Центральною виборчою комісією.

Гранична сума витрат виборчого фонду політичної партії, виборчого блоку політичних партій не могла перевищувати ста п’ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів грома­дян (2 млн 550 тис. грн), а кандидата у народні депутати Укра­їни, зареєстрованого в одномандатному виборчому окрузі,– десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (170 тис. грн). Добровільний внесок (внески) фізичної особи до виборчого фонду однієї політичної партії, виборчого блоку полі­тичних партій, одного кандидата у народні депутати України, зареєстрованого в одномандатному виборчому окрузі, не могла перевищувати однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів дохо­дів громадян (17 тис. грн). Згідно із законом заборонялося робити добровільні внески до виборчого фонду: іноземним громадянам та особам без громадянства; фізичним особам – суб’єктам підприємницької діяльності, які мають заборгованість перед бюджетом будь-якого рівня на день перерахування внеску до виборчого фонду; анонімним жертводавцям (ст. 36).

Що стосується рівня правового забезпечення реалізації та­ких засад виборчого процесу, як гласність та відкритість підготовки і проведення виборів народних депутатів України, то за новим законом він був вищий, ніж за законом 1997 року. Значно більше уваги було приділено порядку складання та вне­сення змін до списків виборців. На відміну від раніше діючого законодавства, ця процедура стала складнішою. Разом з тим, вона мала забезпечити достовірність виборчого процесу і водно­час його більшу прозорість. У новому законі передбачалося складання списків виборців у два етапи. Так, до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (до 1 січня 2002 року), виконавчі органи місцевих рад були зобов’язані скласти загальні списки виборців, які проживають на території відповід­ної адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином, зако­ном було передбачено створення своєрідного прообразу Державного реєстру виборців, банку даних про виборців, який у майбутньому можливо використовувати не лише на виборах народних депутатів України, а й під час проведення інших форм масового волевиявлення, зокрема, референдумів.

Наступний етап – це складання списків виборців після утво­рення виборчих дільниць по кожній виборчій дільниці. Слід зазначити, що в законі було встановлено не лише чіткий порядок включення громадян України до списку виборців, а також і, відмінний від діючого за законом 1997 року, механізм уточнення та доповнення списку виборців, що здійснюється дільничними виборчими комісіями виключно за особистими зверненнями громадян, поданнями посадових осіб виконавчих органів відповідних рад та керівників закладів, установ, органі­зацій, відповідальних за складання списків виборців (ст. 30−31).

Проте проблема списків виборців так і залишилася до кінця не вирішеною. Відсутність реєстру виборців під час виборчої кампанії знову призвела до проблеми достовірності цих списків та так званих «мертвих душ». Виборча кампанія 2002 року пере­конливо засвідчила, що без відповідного законодавчого запрова­дження автоматизованої реєстрації громадян вирішити повністю проблему достовірності списків виборців є цілком неможливим.

Закон передбачав запровадження відкріплювального посвід­чення, на підставі якого виборцю надавалася можливість взяти участь у виборах народних депутатів України у разі вибуття його за межі виборчої дільниці.

Законом також було підвищено правовий статус інституту офіційних спостерігачів. Досвід попередніх виборчих кампаній підтвердив його значущість, як фактор демократичності та прозорості виборчого процесу й визнання на міжнародному рівні легітимності результатів виборів. У зв’язку із цим, на відміну від існуючої законодавчої практики, за якою правовий статус спостерігачів регулювався Положенням, затвердженим Центральною виборчою комісією, тепер правовий статус як спо­стерігачів від політичних партій, виборчих блоків політичних партій, кандидатів у народні депутати України, зареєстрованих в одномандатних виборчих округах, так і спостерігачів від інозем­них держав та міжнародних організацій було регламентовано безпосередньо законом (ст. 59−61).

Головною особливістю закону в частині забезпечення глас­ності і відкритості виборчого процесу стало й те, що у ньому встановлено більш упорядкованішу процедуру голосування та кардинально змінено порядок підрахунку голосів виборців і встановлення результатів виборів народних депутатів України як у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, так і в одномандатних виборчих округах, яка дозволяла певною мірою забезпечити чесність та прозорість цієї вирішальної стадії будь-якого виборчого процесу.

Законом також було закріплено механізм, відповідно до якого кожна дія членів виборчої комісії мала бути під пильним наглядом з боку кандидатів у народні депутати України, довіре­них осіб та уповноважених осіб політичних партій, виборчих блоків, політичних партій, офіційних спостерігачів; їм надава­лося право підписувати майже всі виборчі документи, складати акти про виявлені порушення закону, невідкладно отримувати копії протоколів про підрахунок голосів виборців. Таким чином, закон у цій частині нібито повністю усував можливості для будь-яких фальсифікацій та зловживань з боку виборчих комі­сій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.

Ще одним чинником, який мав гарантувати чесність та про­зорість виборчого процесу, стала чітка процедура оскарження порушень виборчих прав громадян як до виборчих комісій вищого рівня, так і до суду. Відповідно до положень статті 55 Конституції України, закон передбачав можливість оскарження в судах загальної юрисдикції не тільки рішень, дії чи бездіяль­ності виборчих комісій, але й рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, а також акти та дії об’єднань грома­дян, крім тих, які, відповідно до закону, статуту (положення), належать до їх внутріорганізаційної діяльності або до їх виключної компетенції, що порушують виборчі права громадян. Раніше такого положення жоден виборчий закон в Україні не містив (ст. 29).

Гарантією проведення в Україні чесних та справедливих виборів до парламенту мало стати і значне розширення в новому законі підстав для притягнення до відповідальності, у тому числі кримінальної та адміністративної, осіб, винних у пору­шенні виборчих прав громадян. Закон передбачає також запро­вадження такої публічно-правової санкції за порушення будь-яких вимог виборчого закону кандидатами у народні депутати України, як попередження, що надавало виборчим комісіям можливість реально впливати на запобігання та припинення порушень закону, адже наслідком повторного попередження за аналогічне правопорушення було скасування рішення про реєстрацію кандидата у народні депутати України (ст. 85).

Уперше в національному виборчому законодавстві був пе­редбачений інститут визнання голосування на виборчій дільниці недійсним. Дільнична виборча комісія отримала право визнати голосування на виборчій дільниці в багатомандатному загально­державному та/або одномандатному виборчих округах недійс­ним у разі встановлення нею порушень вимог закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевияв­лення виборців. Зокрема дільнична виборча комісія отримала право визнати голосування на виборчій дільниці недійсним у разі виявлення виборчих бюлетенів у кількості, що перевищує більше, ніж 10 відсотків від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на виборчій дільниці у відповідному виборчому окрузі (ст. 70).

У свою чергу, у випадку, якщо кількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному виборчому окрузі було визнане недійсним, становить не менше 25 відсотків, Централь­на виборча комісія за власною ініціативою мала право визнати вибори народного депутата України в одномандатному вибор­чому окрузі недійсними.

Крім зазначеного, вибори могли бути визнані Центральною виборчою комісією недійсними за поданням окружної виборчої комісії або на підставі рішення суду в разі, якщо в ході про­ведення виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі або при підрахунку голосів виборців у цьому окрузі були порушення вимог цього закону, які не дозволяють із достовірністю визначити результати волевиявлення виборців (ст. 72). Слід зауважити, що можливість визнання виборів недій­сними Законом була передбачена лише в межах одномандатного виборчого округу.

Новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» 2001 року певною мірою відбивав розстановку полі­тичних сил, а тому був компромісним документом. Він, хоча і містив, на думку фахівців, цілу низку недоліків, однак надавав усім учасникам виборчого процесу достатньо досконалий та дієвий інструмент для проведення чесних і справедливих парламентських виборів 2002 року.

Велика роль при побудові виборчої моделі відводиться за­стережному бар’єру як умові отримання права на участь у розподілі представницьких мандатів. Метою встановлення того чи іншого виборчого бар’єру виступає намагання відсікти від участі в розподілі депутатських місць малі партії і тим самим обмежити фрагментацію політичної системи та убезпечити майбутній парламент від великої кількості депутатських груп, які дестабілізуватимуть його роботу.

Проте запровадження високого виборчого порогу призво­дить до того, що за межами законодавчого органу залишаються не лише наявні аутсайдери, але й досить великі політичні сили, яким не вистачило незначної кількості голосів для подолання встановленого обмеження.

Інститут виборчого бар’єру став частиною виборчого зако­нодавства України лише з 24 вересня 1997 року, коли було прийнято закон, що встановив чотирьохвідсотковий поріг для проходження у Верховну Раду.

Гадаємо, збереження чотирьохвідсоткового бар’єру для ви­борів в Україні у той час було оптимальним варіантом, адже, як засвідчують результати парламентських перегонів 1998 і 2002 років, введення застережного бар’єру призводить до того, що багатьом популярним партіям не вдається отримати законодавче представництво. Відповідно, його збільшення може мати сер­йозні наслідки, якщо разом з цими партіями залишаються не представленими великі електоральні групи.

У 2006 році українським громадянам довелося знову обира­ти своїх представників до законодавчого органу за новими ви­борчими правилами. Головним законодавчим актом, що регла­ментував проведення виборів, був Закон про вибори народних депутатів, ухвалений у березні 2004 року (Закон України «Про вибори народних депутатів України» № 1665-ІV від 25.03.2004), але суттєво переглянутий 7 липня 2005 року (Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» № 2777-ІV). Цей Закон, за винятком кількох положень, набув чинності 1 жовтня 2005 року^ [60].

Закон передбачав чітке, суворе регулювання виборів до Вер­ховної Ради України. Він відображав рекомендації міжнародних організацій та досвід попередніх національних виборів, містив велику кількість положень щодо збільшення прозорості, підви­щення рівня підзвітності та рівності учасників виборчого проце­су. Рівень демократизму нового закону значно зріс. Певною мірою це пояснюється великою увагою до виборчого законо­давства як збоку громадськості України, так і збоку світової спільноти після скандально відомих виборів Президента Украї­ни 2004 року, свідченням процесів публічності та відкритості, що набували силу у суспільстві. Більше того, у проведенні виборів, відповідно до демократичних стандартів, були зацікав­лені майже всі політичні сили – як ті, що знаходилися при владі, так і опозиція. Така унікальна ситуація склалася внаслідок розстановки політичних сил після Помаранчевої революції. Одні мали відповідати іміджу демократів, інші – за умов демократич­ності проведення виборів, отримували реальні шанси для реваншу.

Як зауважив голова Центральної виборчої комісії Ярослав Давидович, при встановленні результатів парламентських виборів 2006 року знову мала продовження традиція «внесення змін до виборчого закону, як кажуть, “на марші”, коли виборчий процес у повному розпалі. У той же час ці зміни і новели виборчого законодавства правового та організаційного харак­теру були вкрай необхідними для повного забезпечення усіх процедур, вони значно допомогли в організації та проведенні цієї непростої виборчої кампанії». Голова ЦВК також наголосив на тому, що за ініціативи Центральної виборчої комісії Верховна Рада внесла зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України», які дали змогу забезпечити реалізацію права голосу членів дільничних виборчих комісій через включення їх до списків виборців на тих виборчих дільницях, у складі яких вони працюють. Було збільшено на три години час для проведення голосування. Встановлено, що всі бюлетені, виявлені у виборчих скриньках на виборчий дільниці, де визнано недійсним голосування, вважаються такими, що не підлягають врахуванню [42, 8].

Серед відчутних змін у виборчому законодавстві було вве­дення цілком пропорційної системи виборів, натомість поперед­ньої змішаної системи виборів, за якої половина членів парла­менту обиралася в одномандатних округах. Виборчий поріг для отримання представництва в парламенті було встановлено на рівні 3 % голосів виборців. Зокрема, коли точилися дебати щодо зменшення виборчого бар’єру з 4 до 3 %, дехто висловлював побоювання, що такий низький відсоток призведе до появи в українському парламенті великої кількості політичних сил і відповідно дестабілізує його роботу. Проте результати виборів продемонстрували, що ці прогнози були помилковими. Визна­чений поріг став критичним і в умовах тогочасної розстановки політичних сил його треба було не збільшувати, а зменшувати. Тут йдеться насамперед про відсутність у Верховній Раді потужних «стабілізаторів» проти розмежування політичних сил по вісі Схід-Захід.

Щодо позитивних змін до виборчого законодавства, то слід відзначити доповнення закону 2005 року новою статтею 34, що визначала перелік осіб, які мали «право бути присутніми на засіданні комісії». Слід згадати також запровадження інституту офіційних спостерігачів від громадських організацій: на засі­данні могли бути присутні «разом не більше трьох осіб від різних громадських організацій» (ст. 34). Водночас, як зауважу­ють експерти Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія), надання цього права багатьом суб’єктам (кандидатам, представникам партій та представникам засобів масової інформації, іноземним та міжнародним спостерігачам), у поєднанні з надзвичайно великим числом членів комісії, «може зробити дуже важким – якщо не неможливим – вико­нання комісією її численних та важливих функцій, що потребує тривалих дискусій та прийняття рішень» [54, 25].

Цікаво, що члени цієї міжнародної комісії виказали сумнів у доцільності та демократичності запровадження під час виборів відео- та фотозйомки, оскільки таким чином, на думку експер­тів, створюється небезпека того, що їх використання «може підірвати таємність голосування та створити атмосферу страху» [54, 35]. Фахівці вказаної установи рекомендували також вилу­чити з бюлетенів графу «Проти всіх». На їх зауваження, така норма «є незвичною для усталених демократій». На їх думку, це «може посилити політичну апатію населення. Це також може створити у виборців ілюзію, що їхнє голосування мало значе­ння, тоді як їхній голос насправді не є таким» [54, 31].

Після президентських виборів 2004 року багато говорилося щодо недосконалості виборчих списків. Це давало підстави стверджувати про системні порушення прав громадян на вільне волевиявлення. Тому законодавець звернув увагу на вдоскона­лення законодавства про вибори саме в цьому напрямі. Багато положень розділу V «Списки виборців» цього закону є новими. Частина перша статті 39 встановлює, що загальні списки вибор­ців мають бути складені до 1 жовтня року, що передує року чергових виборів. Для цього місцеві органи влади повинні створювати спеціальні групи обліку виборців, які складатимуть реєстри виборців за допомогою різних державних органів. Закон містить детальні положення про те, як цей процес має відбу­ватися.

Відповідно до закону 2001 року, партії та блоки, що брали участь у виборах, мали внести грошову заставу в розмірі 15 000 неоподаткованих мінімумів, що, на думку громадськості, було надто великою сумою, щоб її могли внести невеликі партії. Тим самим порушувався принцип рівних можливостей для суб’єктів виборчого процесу. У законі 2005 року суму грошової застави для партій (блоків) було зменшено до 2 000 мінімальних розмірів заробітної плати (ст. 59).

Згідно з новим законом, виборці, не здатні пересуватися самостійно через інвалідність або літній вік, спеціально відміча­ються у загальному списку виборців для використання пере­сувних виборчих скриньок. Це є удосконаленням попереднього порядку, коли хворі виборці, які мають серйозні проблеми із пересуванням, повинні були реєструватися на кожні нові вибори, щоб проголосувати за місцем проживання (ст. 84).

Норма закону, пов’язана із визнанням недійсними резуль­татів виборів на окремих виборчих дільницях (ст. 90), викликала неоднозначну реакцію фахівців. Проблема, полягає в тому, що однією із підстав для прийняття зазначеного рішення є вияв­лення фактів незаконного голосування у кількості, що переви­щує десять відсотків кількості виборців, які отримали бюлетені. Такий довільний «стандарт неприпустимого зловживання», на думку експертів Венеціанської Комісії, не є корисним. У результаті «встановлюється «припустимий рівень» шахрайства, яке взагалі є несумісним з належним проведенням виборів». Принципово, що результати виборів можуть бути визнані недійсними лише тоді, якщо обсяг будь-якого шахрайства або неправомірної поведінки робить неможливим встановлення достовірного результату виборів [54, 32].

Отже, характеризуючи виборче законодавство, за яким відбувалися парламентські вибори 1994, 1998, 2002 і 2006 років, можна стверджувати, що з набуттям Україною незалежності, інститут виборів отримав значний демократичний розвиток. Кожний новий закон був значно якіснішим за попередній, проте мав яскраво виражені риси тимчасового характеру на перехід­ний період. Слід погодитися з Іриною Кресіною та Євгеном Перегудою про зростання ролі держави у регулюванні виборчих процесів за одночасного зменшення ваги і повноважень під час виборчої кампанії органів місцевого самоврядування. Не менш важливим є і їх спостереження щодо зростання ролі політичних партій «як суб’єктів артикуляції інтересів фінансово-політичних еліт, різних соціальних груп, громадян України в цілому» [93, 40].

Разом із тим, ще й нині законодавство про вибори перебуває у стадії становлення. Складність цього процесу полягає у тому, що підготовка, прийняття та реалізація на практиці всього масиву виборчого законодавства відбувається у винятково складних умовах перехідного періоду Української держави за відсутністю консенсусу серед правлячих еліт щодо стратегії суспільного розвитку. У нашій країні триває пошук оптималь­них сучасних демократичних процедур в організації і проведен­ні виборів, які б адекватно відображали розвиток політичного процесу. Багато в чому шляхи вдосконалення виборчого законо­давства залежатимуть від реальної розстановки політичних сил.