10.5. Фінансова дисципліна

Регулювання бюджетного процесу за новими нормами, встановленими БКУ, реформування правового регулювання бюджетних відносин (зокрема перехід на формування Державного бюджету України за програмно-цільовим методом, втілення засад нових міжбюджетних відносин, введення казначейського обслуговування бюджетів, прийняття нового порядку кошторисно-бюджетного фінансування) створюють підстави для висновку щодо поступового реформування бюджетної системи країни, в т. ч. із питання забезпечення всебічного фінансового контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних ресурсів.

У ст. 7 БКУ серед принципів, що характеризують бюджетну систему України, закріплений і принцип відповідальності учасників бюджетного процесу, згідно з яким кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Дію цього принципу може бути екстрапольовано і на відносини, пов'язані зі здійсненням бюджетного, в т. ч. кошторисно-бюджетного, фінансування.

Так, до повноважень Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, в т. ч. за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до закону про державний бюджет, ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України (ст. 110 БКУ).

Серед контрольних повноважень, якими наділено Державне казначейство — здійснення контролю за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням (ст. 111 БКУ).

Органи Державної контрольно-ревізійної служби України забезпечують контроль за цільовим та ефективним використанням коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів і мають щомісяця надавати Верховній Раді України та Міністерству фінансів України узагальнені результати звітів про проведені перевірки.

У Бюджетному кодексі України є поняття бюджетного правопорушення (ст. 116), під яким визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого чинним законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Зрозуміло, що з боку розпорядників бюджетних коштів порушення бюджетної дисципліни можуть допускатися на стадії як виконання бюджету, так і складання проекту бюджету (зокрема, шляхом відображення неправомірних даних у бюджетних запитах).

У межах встановлених повноважень Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів АРК, місцеві фінансові органи щороку протягом трьох місяців після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складення і затвердження кошторисів і планів асигнувань. Скорочення завищених асигнувань, виявлених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Міністерством фінансів України, Міністерством фінансів АРК, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.

У країні є негативна тенденція щодо використання бюджетних коштів, яку виявляють результати ревізій та перевірок контрольних фінансових органів. Так, Рахункова палата України у звіті за 2004 р. констатувала, що значним за обсягами був такий вид порушення, як наявність завищених асигнувань та зайво одержаних бюджетних коштів у зв'язку з необґрунтованим складанням кошторисних призначень (200,6 млн грн, що становить 40,5 % від загальної суми нецільового використання). Системного характеру набуло протягом останніх років формування головними розпорядниками коштів непередбачених законодавством резервів за рахунок коштів Державного бюджету України.

Ревізорами фінансових органів були виявлені також факти використання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, зокрема внаслідок фінансування договорів, тематика яких не була передбачена державними програмами, або укладених на підставі національних програм, які не мали подальшого продовження у державних програмах. Згідно зі ст. 119 БКУ нецільове використання бюджетних коштів (тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет), виділених бюджетним асигнуванням чи кошторисом, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, витрачених не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.

У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному КМУ. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.

Чинне законодавство містить підстави, за якими може бути призупинено бюджетні асигнування. Зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:

1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;

3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

5) нецільового використання бюджетних коштів.

У разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні органи у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:

1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону;

2) зупинення операцій із бюджетними коштами.

При цьому використовується загально-правовий принцип юридичної відповідальності, згідно з яким накладення на особу заходу утримання за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодування заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в порядку, встановленому законом.

Призупинення операцій з бюджетними коштами полягає у призупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства і може здійснюватися на строк до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом. Механізм призупинення операцій із бюджетними коштами визначає КМУ. Порядок призупинення бюджетних асигнувань регламентується наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 р. № 319.

Таке призупинення має на меті припинити на конкретно визначений час повноваження на взяття бюджетного зобов'язання за загальним фондом бюджету в межах бюджетного періоду і може застосовуватися у випадках, передбачених ст. 117 БКУ.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає міністр фінансів України, міністр фінансів АРК, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської, міста районного значення, селищної та сільської рад на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань оформляється у вигляді розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань.

Бюджетні асигнування призупиняються з першого числа місяця, наступного за датою прийняття розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань. Наказом конкретизується, що бюджетні асигнування призупиняються на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду в обсязі 50 % асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджетних коштів за скороченою економічною класифікацією видатків бюджету на цей період, за винятком асигнувань на оплату праці, нарахування на заробітну плату та трансфертів населенню.

У разі виявлення бюджетного правопорушення та наявності підстав для призупинення бюджетних асигнувань протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії із пропозиціями щодо призупинення бюджетних асигнувань необхідно подати до фінансового органу, наділеного відповідною компетенцією.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань складається у п'яти примірниках — один оригінал і чотири копії. Оригінал розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань залишається органові, який прийняв рішення, для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету. Одна копія розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань передається до Державного казначейства України із довідкою про внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету; друга копія передається розпорядникові або одержувачу бюджетних коштів, яким учинено бюджетне правопорушення; третя — головному розпорядникові бюджетних коштів, до сфери управління якого належить розпорядник чи одержувач бюджетних коштів; четверта — протягом п'яти робочих днів надсилається органові, за поданням якого його прийнято.

Розпорядник або одержувач бюджетних коштів, якому призупинені бюджетні асигнування, в установлені у розпорядженні про призупинення бюджетних асигнувань строки подає інформацію відповідному органові про усунення бюджетного правопорушення та копії документів, що її підтверджують. За результатами аналізу отриманої інформації про усунення бюджетного правопорушення та підтверджувальних документів компетентні органи, що прийняли рішення про призупинення бюджетних асигнувань, приймають рішення про відновлення дії бюджетних асигнувань. Розпорядження про відновлення дії бюджетних асигнувань є підставою для внесення з першого числа місяця, наступного за датою прийняття цього розпорядження, змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) та наступного взяття зобов'язань.

У ст. 121 БКУ визначено правові засади відповідальності за бюджетні правопорушення, зокрема встановлено, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України.

Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб залежно від характеру вчинених ними дій.

Посадові особи органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відповідальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених БКУ утримання на розпорядника або одержувача бюджетних коштів.

Водночас бюджетне законодавство закріплює конституційні принципи, зокрема на судовий захист, передбачивши право на оскарження рішення про накладення утримання за бюджетне правопорушення.

Таке рішення оскаржується в адміністративному або судовому порядку протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. Факт оскарження рішення про накладення утримання за бюджетне правопорушення не зупиняє виконання цього рішення.

У разі визнання судом рішення про накладення утримання за бюджетне правопорушення повністю чи в частині незаконним особі, щодо якої воно було винесене, перераховуються недоотримані бюджетні кошти та поновлюються інші обмежені таким рішенням її права.