73. Прог­рам­мный подход как инструмент государственного управления.

Программа

• Ряд связанных друг с другом проектов, управление которыми координируется для достижения преимуществ и степени управляемости, недоступных при управлении ими по отдельности (институт проектного менеджмента США)

• Комплекс операций (мероприятий), увязанных технологически, ресурсно, организационно и обеспечивающих достижение поставленной цели (Россия)

Основные характеристики программы

• Назначение программы

• Объем работ

• Ресурсы

• Кадры

• Риски

• Сроки выполнения

• Стоимость

Программный подход - Объектом управления является проблема

Проблема – несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием системы и целью (ее целевым, желаемым состоянием). Констатация управленческой проблемы (как объекта управления на основе разработки и реализации программы – программной проблемы) подразумевает формулировку целей. Т.е. управленческая проблема не может быть определена без формулировки целей.

Важной задачей государственного стратегического управления является отбор проблем для их программной разработки и решения.

Проект - решение тактических задач

Программа - решение комплексных проблем

Портфель программ - решение стратегических задач

Программы – инструментальная часть стратегии, посредством которой будет осуществляться сама деятельность министерств.

Преимущества программного подхода

Установление приоритетов

• Бюрократические структуры – вопросы решаются в порядке поступления

• Программный подход – проблемы должны решаться в порядке важности

Основные этапы работы с программой

• Отбор проблем для программной разработки

• Разработка целевой программы

• Экспертиза и оценка целевой программы

• Утверждение программы

• Управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения

Главные проблемы управления программами

• мониторинг хода реализации программы

• финансирование

• проведение независимой экспертизы

Программная работа обычно разбивается на этапы различными способами.

Наиболее традиционным является ее разделение на три крупных этапа: разработка

государственной программы, выполнение программы и оценка программных

результатов.

Все программы в России, как правило, можно подразделить на 3 вида:

- Краткосрочные -- до 3 лет;

- Среднесрочные -- 3-5 лет;

- Долгосрочные -- 5 лет и больше.

Для значительного числа действующих программ характерна размытость целей и задач, некорректность их постановки, что в ряде случаев делает их неверифицируемыми, в других – недостижимыми, отсутствие четких численно определенных целевых индикаторов, обеспечивающих возможность проверки их достижения.

Принципиально значимой для эффективной организации управления ФЦП является возможность проверки (верифицируемость) достижения целей и решения задач, сформулированных в программе. При этом очевидно, что субъект управления должен иметь возможность не только определить сам факт достижения либо недостижения целей программы, но и оценить степень приближения к каждой из них, для чего по каждой из целей должны быть определены соответствующие целевые индикаторы.

Весьма редко наблюдается проектный подход при управлении программой. Чаще программа рассматривается как совокупность разрозненных, не связанных между собой программных мероприятий. Это практически исключает достижение синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга мероприятий.

Содержание госпрограммы

• паспорт программы по установленной форме

• характеристика проблемы, цели и задачи программы

• описание ожидаемых результатов - целевые индикаторы по годам

• перечень и описание программных мероприятий с указанием сроков реализации и необход. ресурсов

• сроки реализации

• описание социальных, экономических и экологических последствий и рисков реализации

• оценка эффективности и методику оценки

• обоснование потребностей в ресурсах

• описание системы управления

Для программного метода характерно то, что он обеспечивает реализацию

одновременно двух типов интеграции экономических и социальных процессов:

пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих

к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда

требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов

процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

широкое и умелое использование программных методов позволяет:

• соотнести имеющиеся ресурсы с наиболее актуальными целями развития на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом,

организационном) в соответствии с иерархией потребностей, сложившейся в результате действия существующего механизма представительства интересов;

• обеспечить скоординированное (в пространстве и во времени) использование ресурсов различной отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения долгосрочных или ресурсоемких комплексных целей, часто подразумевающих структурные изменения объектов программного воздействия;

• оценить эффективность управленческих действий и контроль за ходом их реализации с помощью количественных и качественных показателей, ориентированных на оценку результата выполнения программы, что включает аудит (внешний и внутренний), программный анализ, мониторинг деятельности, бюджетное планирование.

Обычно в качестве условий использования программного подхода называются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и т.п. проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации мероприятий;

• отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между управленческими структурами (ведомственная и территориальная разобщенность);

• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Таким образом:

• Программный подход вновь делает акцент на взаимосвязях внутри правительства как системы, что сближает его с системным подходом..

• Система ответа на ключевой вопрос результативности: где наиболее высока отдача предельного рубля/доллара/фунта …

• Стремление обеспечить постоянную обратную связь на основании регулярных оценок деятельности.

Программный менеджмент позволил найти способы компенсации присущих бюрократии и децентрализации изъянов, предложив и обосновав критерии оценки результатов деятельности государственной службы, определив возможные способы достижения предельной концентрации ресурсов для достижения целей государственного управления в их взаимосвязи на разных уровнях государственной структуры. Кроме того, была обоснована важность стратегии.

Основным недостатком всех федеральных (как и большинства региональных) программ следует также назвать и отсутствие глубокого анализа соотношения целей и результатов, достигнутых в ходе реализации предыдущих программ. Так, ни в одной федеральной программе сколько-нибудь серьезно не оценивалась эффективность аналогичной предыдущей, зачастую даже не перечислялись мероприятия, которые были или не были выполнены при реализации предыдущих программ с близкими целями.

Разрабатываемые в этот период федеральными, региональными и муниципальными органами документы по сути не являлись программами, хотя и использовали соответствующую терминологию, а представляли собой традиционные планы мероприятий, для которых характерными были:

• нечеткость определения конечных целей, делающая невозможным контроль их достижения;

• неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов;

• неопределенность ожидаемых результатов мероприятий;

• нечеткость определения ответственности за реализацию различных мер;

• нескоординированность мер поддержки, осуществляемых по разным направлениям;

• необоснованность сроков реализации мер и несогласованность

логически связанных мер по срокам выполнения;

• нереалистичность заявленных мероприятий из-за их ресурсной

необеспеченности.

Попытки использовать программно-целевой подход в

отечественном планировании имели место еще в 20-30 годы прошлого века (план ГОЭЛРО, создание Урало - Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В конце 50-х – начале 60-х годов была предпринята неудачная попытка перенести народнохозяйственное планирование преимущественно на территориальный уровень в связи с обострением проблемы ведомственной разобщенности.

В середине 60-х годов был произведен резкий поворот к отраслевому принципу управления, что несмотря на ряд положительных изменений, вновь актуализировал вопрос комплексного развития. Все это создало предпосылки к все более широкому использованию программных методов для решения проблем межотраслевого, комплексного характера как дополнение к отраслевому народнохозяйственному планированию.

В 1960-1980-е годы программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно- технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально- промышленных комплексов.

Таким образом, происходило формирование программного элемента государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.

Однако, большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую государственные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены.

Игнорирование основных принципов и требований программного подхода, в частности, “директивный” характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже отмечавшееся понимание программно- целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программного метода в период существования планово- административной системы.

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программный подход служит важнейшим инструментом государственного менеджмента. Он позволяет реализовать существующую потребность в инициировании и поддержке интеграционных процессов в обществе, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем социально-экономического развития, требующих для своего решения согласованных межведомственных действий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциацией экономики, дополняемой в переходных условиях необработанностью договорных механизмов взаимодействия государственной, частной и общественной форм собственности.

Программная работа обычно разбивается на этапы различными способами.

Наиболее традиционным является ее разделение на три крупных этапа: разработка

государственной программы, выполнение программы и оценка программных

результатов.

Все программы в России, как правило, можно подразделить на 3 вида:

- Краткосрочные -- до 3 лет;

- Среднесрочные -- 3-5 лет;

- Долгосрочные -- 5 лет и больше.

Управление государственными программами.

Для обеспечения достижения поставленных целей с минимальными затратами ресурсов при разработке программы должна быть детально проработана система управления ее выполнением. Эта система должна четко определять кто, что и когда должен делать при осуществлении контроля хода выполнения мероприятий программы, координации усилий ее участников и выработке необходимых управленческих решений, предусматривающей корректировку поставленных целей в зависимости от хода выполнения программы.

Программа, как инструмент управления, имеет смысл только тогда, когда создаются специальная интегрированная система управления, объединяющая методические, организационные, ресурсные и иные факторы ее реализации.

Система управления программой призвана контролировать соответствие фактического хода работ по программе запланированному и вырабатывать решения в случае возникновения несоответствия между ними. Без управляющей системы программа по прошествии уже небольшого времени с момента начала ее выполнения превратится в документ, имеющий мало общего с действительностью.

Для своевременного обнаружения необходимости выработки решений должны осуществляться сбор информации о ходе выполнения программы, ее обработка и анализ. Кроме этого, управляющая система должна обеспечивать информирование о состоянии работ по программе ее участников и вышестоящих органов управления.

При проектировании системы управления реализацией программы помимо ее организационной структуры должен быть определен порядок взаимодействия между органами управления и структурой информационных потоков. Наряду с этим должен быть спроектирован механизм выработки оперативных решений в случае возникновения непредвиденных обстоятельств внутри контрольных периодов.

Методологическая системная модель управления программой состоит из трёх блоков:

- субъекты управления;

- объекты управления;

- процесс управления осуществлением программы.

Субъекты управления – это активные участники разработки программы, взаимодействующие при выработке и принятии управленческих решений в процессе его осуществления (стейкхолдеры). К основным субъектам управления программой относятся: инвесторы, государственный заказчик, генподрядчики, исполнители. Объектами управления могут быть:

• программы (подпрограммы);

• контракты (проекты), реализуемые в организациях или на предприятиях;

• фазы жизненного цикла объекта управления: концепция, разработка, реализация, завершение.

Процесс управления осуществлением программы реализуется посредством прямой и обратной связей между субъектами и объектами управления и представляет собой более сложную структуру. Её составляют уровни управления, функции управления, стадии процесса управления и завершение программы и его частей.

В свою очередь, уровни управления включают:

• стратегический уровень охватывает весь жизненный цикл программы и соответствует ее организационно-экономическому уровню;

• годовой уровень управления рассматривает работы программы, выполнение которых запланировано в течение года;

• оперативный уровень управления – работы, выполнение которых запланировано в течение текущего времени.

Функции управления включают:

• управление предметной областью программы;

• управление программой по временным параметрам;

• управление затратами в программе;

• управление качеством в программе;

• управление программными рисками;

• управление персоналом в программе;

• управление коммуникациями в программе;

• управление контрактами в программе;

• управление изменениями в программе.

Стадии процесса управления включают:

• инициализацию – организацию и запуск программы и ее частей;

• планирование работ программы;

• организацию и контроль работ программы;

• анализ и регулирование хода работ программы.

Управление программами – интегрированный процесс. Действия (или их отсутствие) в одном направлении обычно влияют и на остальные направления. Такая взаимосвязь заставляет балансировать между задачами программы – часто улучшения в одной области может быть достигнуто лишь за счет ухудшения в другой.

Можно сказать, что современное профессиональное управление

программами базируется на следующих основных концептуальных принципах:

• Четкое определение целей, результатов и работ программы с учетом

возможных приемлемых рисков.

• Определение центров ответственности за программу в целом и

отдельные u1077 ее части.

• Создание системы комплексного и прогнозирующего планирования

работ и параметров программы.

• Создание системы контроля и регулирования хода выполнения

программы.

• Создание управляющей команды программы с целью объединения и

координации усилий всех исполнителей, вовлеченных в нее.