5.2. Высшие органы государственной власти, их функции и взаимосвязь. Принцип разделения государственной власти по горизонтали и вертикали

Государство как политическая организация, будучи рассмотренной в горизонтальном разрезе, включает в себя четыре вида высших органов высшей государственной власти:

1. Глава государства (может быть единоличным или коллегиальным органом), основные функции которого (как минимум) состоят в том, чтобы: а) символизировать единство народов (народа), живущих в данной стране; б) осуществлять представительские и церемониальные функции в сношениях с руководителями других государств; в) обеспечивать взаимодействие иных высших органов государственной власти, их согласованное функционирование и разрешение конфликтов между ними.

2. Парламент (от латинского слова «parlare» - говорить), основными функциями которого как правило являются: а) представительство интересов тех социальных групп, из которых состоит данное общество и нахождение консенсуса между ними; б) законотворческая деятельность; в) рассмотрение и утверждение бюджета государства и осуществление контроля над его исполнением правительством; г) открытое обсуждение важнейших вопросов жизни страны; д) установление налогов и других общеобязательных платежей.

3. Правительство, основными функциями которого являются: а) исполнение принятых парламентом законов и иных нормативно-правовых актов; б) осуществление текущей работы по управлению социальными процессами и оперативное реагирование на вновь возникающие потребности различных социальных групп и экстраординарные ситуации; в) разработка государственного бюджета и внесение его на рассмотрение парламента; г) исполнение, принятого парламентом бюджета.

4. Судебная система, основными функциями которой являются: а) разрешение конфликтов, споров и т.п. между физическими лицами, юридическими лицами, теми и другими; б) восстановление нарушенных прав; в) определение меры ответственности для нарушителей законов, посредством осуществления конституционного, гражданского, уголовного и т.д. судопроизводства.

С Дж. Локка (1632-1704) и Ш.-Л. Монтескье (1689-1755) сначала теоретически разрабатывается, а затем все более и более полно внедряется и в практику государственного строительства и функционирования государства принцип разделения властей, сущность которого состоит в том, что функции государства разделяются между различными органами государства («ветвями государственной власти»), которые формируются и (или) функционируют автономно друг от друга, контролируют друг друга и сдерживают стремление друг друга к обладанию всей полнотой государственной власти.

Принцип разделения властей включает в себя так же совокупность правовых ограничений, налагаемых на функционирование каждой ветви власти.

В частности правовые ограничения, налагаемые на законодательную ветвь власти, состоят в том, что: а) существует строгая, многоступенчатая, скрупулезно соблюдаемая процедура законодательного процесса, который начинается с выдвижения законодательной инициативы и завершается подписанием закона главой государства; б) существует отлагательное вето главы государства на принятые парламентом законы; в) в праве конституционного суда приостановить действие подписанного главой государства закона как противоречащего конституции той или иной страны, если она вообще имеется.

Правовые ограничения, налагаемые на исполнительную ветвь власти, состоят в том, что: а) ее деятельность осуществляется на основе принятых парламентом законов и направлена на их реализацию; б) приказы, распоряжения и иные, издаваемы ею, нормативные правовые акты не могут противоречить конституции и законам, принятым парламентом; в) парламент осуществляет контроль над деятельностью правительства и может выразить ему недоверие.

Правовые ограничения, налагаемые на судебную ветвь власти, состоят в том, что: а) судебная власть осуществляет правосудие на основе принятых парламентом законов; б) судебный процесс осуществляется на основе состязательности сторон; в) судопроизводство осуществляется на основе гласности, коллегиальности и соблюдения принципа равенства всех физических и юридических лиц перед законом.

При практическом осуществлении этого принципа важное значение приобретает успешное решение следующих задач: а) различные функции государства должны быть разделены так, чтобы они не пересекались, поскольку пересечение функций приведет к бесконечным спорам между различными органами государственной власти о том, в чьей компетенции находится та или иная функция, а это парализует всю государственную власть; б) они должны быть разделены более или менее равномерно, чтобы исключить перекос в сторону одной из ветвей власти; в) необходимо наладить взаимодействие между различными органами власти, чтобы обеспечить их слаженную, скоординированную работу; г) необходимо выделить один из органов государственной власти как первый среди равных. Таким следует признать парламент как законодательный орган власти, ибо все иные органы, по крайней мере, в правовом государстве, действуют на основе принятых парламентом законов и во имя их исполнения.

Принцип разделения властей и его практическое осуществление имеет как свои достоинства, так и недостатки.

К его достоинствам следует отнести:

1. Осуществление этого принципа является надежной институциональной гарантией против сосредоточения всей полноты государственной власти в руках какой-либо одной из ее ветвей и, соответственно, лиц ее возглавляющих, что чревато превращением государства во всесильную организацию, способную подчинить себе общество, и что может привести к узурпации власти, произволу и злоупотреблению ею, к установлению тоталитарного политического режима.

2. Специализация различных органов государства на осуществлении определенных функций позволяет увеличить их профессионализм и компетентность и на этой основе повысить общую эффективность функционирования государства, государственного управления общественными делами.

3. Реализация этого принципа предполагает поиск консенсуса между интересами различных социальных групп и тем самым способствует установлению гражданского мира и согласия в обществе.

4. За счет привлечения к обсуждению и принятию управленческих решений широкого круга лиц и учреждений реализация этого принципа позволяет минимизировать вероятность принятия ошибочных решений, реализация которых связана со значительными социальными издержками.

5. Он обеспечивает верховенство закона в общественной жизни, а следовательно возможность свободы для граждан и создания правового государства.

Что же касается его недостатков, то к ним можно отнести:

1. Снижение, вследствие увеличения сроков обсуждения тех или иных вопросов в различных инстанциях, оперативности в принятии управленческих решений, а в общественной жизни нередко возникают проблемы, требующие быстрого принятия решений. Поэтому осуществление этого принципа вряд ли возможно в экстремальных условиях, связанных с экологическими катастрофами, террористическими атаками, военными действиями и т.п.

2. В реальной политической жизни между законодательной и исполнительной властями нередко возникают конфликты, которые ослабляют государство. (О возможности такого развития событий предупреждал в свое время Г. Гегель, критикуя эту концепцию).

3. Когда возникает необходимость принятия непопулярных, ущемляющих интересы широких слоев населения решений, различные органы государства стремятся переложить ответственность за это друг на друга, вследствие чего их принятие откладывается и затягивается.

4. На еще один недостаток этой концепции указывал французский политолог М. Депре, по мнению которого при соблюдении этого принципа чрезмерно возрастает роль в политической жизни страны одной, обладающей парламентским большинством партии, которая формирует правительство и, таким образом, сосредоточивает в своих руках как законодательную, так и исполнительную власть (что имеет место при парламентской монархии и парламентской республике).

Однако соотношение достоинств и недостатков этого принципа таково, что достоинства перевешивают недостатки, в чем следует видеть причину того, что во второй половине ХХ века он прочно утвердился в политической жизни, по крайней мере наиболее развитых стран, являющихся лидерами на современном этапе развития человечества.

Что касается воплощения принципа разделения государственной власти в Конституции России (1993 г.), то можно указать на несколько моментов, наличие которых позволяет говорить о том, что он реализован в ней недостаточно последовательно:

- процедура импичмента Президента настолько усложнена, что практически не реализуема;

- Совет Федерации состоит в значительной своей части из зависимых от Президента людей, что позволяет ему заблокировать принятие неугодных ему законов еще на этапе их прохождения через эту инстанцию;

- парламент не имеет реальных полномочий по контролю над деятельностью Администрации Президента;

- объем полномочий Президента вместе с полномочиями Правительства настолько большой, что в сумме они намного превосходят полномочия Федерального Собрания.

Необходимо также иметь в виду, что принцип разделения государственной власти включает в себя не только ее разделение по горизонтали, но и по вертикали. Однако об этом его аспекте мы будем говорить, когда перейдем к рассмотрению форм государственного устройства.