5.5. Государственная власть и феномен бюрократии.

Бюрократия и бюрократизм

Даже при самых демократических политических режимах исполнительная государственная власть - это власть, которая непосредственно осуществляется государственными чиновниками и поэтому она выступает как бюрократия.

Хотя слово «бюрократия» было введено в научный оборот лишь в первой половине ХVIII века (1746г.) французским экономистом Винсентом де Гурнеем (в переводе с французского на русский язык это слово означает «власть канцелярии», столоначальников, столы которых были покрыты зеленым сукном), сама бюрократия появляется вместе с появлением государства, государственного аппарата, т.е. иерархически выстроенной, относительно обособленной от общества, привилегированной группы людей - чиновников, занимающихся управлением общественными делами на постоянной и профессиональной основе в силу сложившегося общественного разделения труда.

Поскольку без бюрократии государственное управление вообще невозможно, в самом наличии бюрократии нет ничего отрицательного. Еще известный германский канцлер Отто Бисмарк говорил, что «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». Вопрос поэтому состоит в том, действуют ли эти люди, осуществляя власть, как уполномоченные на это представители общества во имя достижения общественного блага (или, по крайней мере, блага определенной части общества, реализуя потребности и интересы определенных социальных слоев) или они реализуют свои собственные, корпоративные интересы.

Немецкий социолог и политолог М. Вебер в своей работе «Хозяйство и общество» выделил два различных типа бюрократии: иррациональную (патриархальную, патримониальную) и рациональную.

Основными чертами патримониального типа бюрократии, который был присущ добуржуазным государствам, являются:

- правитель – глава государства - лично назначал чиновников высшего и даже среднего звена;

- чиновничий корпус формировался на основе личной преданности главе государства и всецело зависел от его воли и благосклонности;

- круг полномочий чиновников не был строго определен;

- сроков рассмотрения дел не существовало;

- во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос чиновника;

- чиновники рассматривали свою властную должность как личную привилегию, которую они использовали для своего обогащения.

Рациональной же бюрократии, которая начала формироваться в буржуазном государстве присущи, по-Веберу, следующие черты:

- наличие иерархической организации и должностной субординации, позволяющей вышестоящим чиновникам контролировать деятельность нижестоящих;

- нормативная регламентация их деятельности, которая позволяет уменьшить их своеволие и произвол, а решать дела по установленным правилам;

- специализация отдельных групп чиновников на выполнении определенных управленческих функций, что позволяет повысить их профессионализм и компетентность;

- получение должностных окладов в денежной форме в соответствии с занимаемой должностью;

- должности, занимаемые ими, не являются наследуемыми;

- осуществление всей организационно-технической работы по реализации принимаемых высшим политическим руководством государства решений;

- относительная политическая нейтральность.

От бюрократии необходимо отличать бюрократизм. Понятием «бюрократизм» обозначается совокупность отрицательных последствий, связанных с существованием и деятельностью бюрократии, которые как раз и возникают тогда, когда государственные чиновники вместо того, чтобы заботиться о достижении общественного блага, об удовлетворении общественных потребностей, начинают заботиться прежде всего об удовлетворении своих корпоративных потребностей. К решению всех социальных проблем они начинают подходить с точки зрения того, как то или иное их решение скажется на их собственном положении, приведет ли оно к укреплению или ослаблению их роли в обществе. Из слуг общества (или, по крайней мере, части общества) они превращаются в господ над ним, паразитируя тем самым на отправляемой ими функции социального управления, в чем состоит сущность бюрократизма.

Эта сущность имеет весьма многообразные формы своего проявления, к числу которых относятся:

1. Независимость властно-управленческой деятельности государственных чиновников от подвластных, их неподконтрольность и неподотчетность им.

2. Подмена законов различными подзаконными актами: распоряжениями, инструкциями, приказами и т.д., выхолащивающими и искажающими содержание самих законов.

3. Претензия на особое привилегированное положение в обществе, которая мотивируется особой сложностью и значимостью их труда.

4. Свою деятельность они стремятся окружить ореолом таинственности, загадочности, недоступности для простых людей.

5. Волокита, выражающаяся в преднамеренном усложнении и замедлении процедуры рассмотрения и принятия тех или иных важных для личности, групп людей и общества в целом решений.

6. Кастовость (или клановость), выражающаяся в стремлении не допустить в свои ряды чужаков, осуществлять свое воспроизводство на собственной основе или, по крайней мере, на основе протекционизма.

7. Бумаготворчество, обусловленное тем, что поскольку различные распоряжения, инструкции, циркуляры и т.п. являются единственным осязаемым результатом их деятельности, то они стремятся произвести их как можно больше.

8. Нежелание брать на себя ответственность за решение каких-либо проблем. Стремление переложить ее на вышестоящее начальство, вследствие чего решения даже незначительных по важности вопросов выноситься на самые верхние этажи управленческой пирамиды.

9. Чинопочитание и угодничество перед вышестоящими начальниками, сочетающееся с высокомерием по отношению к тем, кто находится ниже их по должности.

10. Карьеризм, стремление продвинуться как можно выше по ступеням чиновничьей иерархии, используя подсиживание, доносительство, интриганство и прочие аморальные методы.

11. Консерватизм, враждебность к каким-либо социальным новациям, мотивированные тем как бы они не привели к понижению их социального статуса, к ослаблению их роли и влиятельности в обществе.

12. Прямое злоупотребление служебным положением в целях личного обогащения, взяточничество, казнокрадство, означающее наличие коррупции в органах государственной власти.

13. Формализм, педантичное следование инструкциям, сочетающееся с безразличием и бездушием по отношению к существу тех личных или групповых потребностей людей, которые нуждаются в удовлетворении.

14.Постоянное увеличение численности управленческого аппарата.

С понятием «бюрократизм» связаны понятия (и явления) «обюрокрачивание», «бюрократизация», которыми обозначается возникновение и процесс нарастания бюрократизма.

Что касается современной, постсоветской российской государственной бюрократии, то многие исследователи отмечают ухудшение ее качества и, соответственно, повышении степени ее бюрократизма по сравнению с советской бюрократией, выражающееся:

во-первых, в понижении уровня профессионализма в связи с тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу;

во-вторых, в увеличении размеров и масштаба коррупции, ставшей почти нормой их поведения;

в-третьих, в том, что перестал действовать прежний неформальный «кодекс административной морали», сдерживающий разгул бюрократической безнаказанности, вследствие чего возник полный моральный вакуум и «беспредел»;

в-четвертых, возросло стремление отечественной бюрократии к независимости от народа, что нашло свое юридическое оформление в Законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации», принятому в июле 1995 г. Он содержит беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях - категории, группы, разряды: категорий три - «А», «Б» и «В»; групп пять - «высшие», «главные», «ведущие», «старшие» и «младшие» государственные должности; разрядов - пятнадцать. Несмотря на то, что Закон содержит ряд норм действительно способствующих формированию необходимого облика работника современной государственной службы (введение экзаменов, аттестаций, конкурсов на замещение вакантных должностей и т.д.), он оказался не менее, а более громоздким даже по сравнению с аналогичной «Табелью о рангах» Петра I, защищавшей привилегии чиновничьей касты феодального общества.

Бюрократизм вовсе не является каким-то мелким, незначительным, хотя и досадным недоразумением, а представляет собой очень опасную болезнь государства, настоящую «раковую опухоль» в «государственном теле». Понижая способность государства оперативно и адекватно реагировать на происходящие в обществе процессы, он ведет к замедлению темпов общественного развития, что чревато масштабными и глубокими социальными кризисами. Особенно опасным для общества он становится тогда, когда государство является главным и даже единственным собственником средств производства. Тогда бюрократия превращается в политически и экономически господствующий класс, порабощающий все общество, как это имело место при «азиатском способе производства» и как это случилось в странах так называемого «реального социализма». Вот почему с этим социальным злом надо вести бескомпромиссную и систематическую борьбу.

Основные направления этой борьбы состоят в следующем:

1. Уменьшение объема тех социальных задач, которые нуждаются для своего решения во вмешательстве государства.

2. Сокращение управленческого аппарата, поддержание его в объеме «разумной достаточности».

3. Внедрение научных методов организации управленческого труда.

4. Расширение открытости и гласности в деятельности государства, особенно исполнительной ветви государственной власти, в чем большую роль могут сыграть средства массовой информации, которые должны информировать общественность о том, что происходит во властных структурах.

5. Расширение контроля общества над государством, в частности представительной власти над исполнительной властью.

6. Усиление юридической ответственности за бюрократизм.

7. Особая роль в борьбе с бюрократизмом принадлежит искусству, в частности таким жанрам искусства как юмор и сатира. В российской литературе имеется мощная, идущая от гоголевского «Ревизора» традиция, представленная множеством крупнейших имен деятелей искусства.

Однако каких бы успехов не достигало общество в борьбе с этим злом, ими никогда не следует обольщаться. Надо ясно понимать, что самый глубокий корень государственного бюрократизма состоит в том, что труд по управлению социальными процессами является профессией особой группы людей, у которой неизбежно будут свои специфические интересы, состоящие во всемерном укреплении своего господствующего, привилегированного положения. Поэтому до тех пор, пока эта группа будет существовать, полного искоренения бюрократизма произойти не может. Из этого вовсе не следует, что общество должно смириться с бюрократизмом. Но и почвы для «розового» оптимизма тоже быть не должно: бюрократизм многолик, способен к мимикрии, способен возрождаться как птица феникс из пепла. Единственно радикальным средством упразднения государственного бюрократизма было бы упразднение самого государства и переход к общественному самоуправлению, но это, к сожалению, является делом весьма отдаленной исторической перспективы.

В заключение отметим, что выше были рассмотрены лишь государственная бюрократия и государственный бюрократизм. Однако ими не исчерпывается бюрократия и бюрократизм. В широком смысле к бюрократии следует отнести всех людей, профессионально занимающихся управленческой деятельностью: партийных и профсоюзных функционеров, церковных руководителей и работников аппарата религиозных организаций, руководителей государственных предприятий и др. Их деятельность способна порождать аналогичные отрицательные последствия, т.е. бюрократизм. Но государственная бюрократия является наиболее многочисленным и могущественным отрядом бюрократии, и поэтому ее бюрократизация наиболее опасна для общества.