Глава 9. Общие принципы институциональной системы

правовых предписаний и следование нормам европейского права. Учредительные договоры одной из главных целей интеграции и деятельности ее институтов провозглашают необходимость уп­рочения правового достояния Союза, которое охватывается (единой) общей формулой асцшБ соттипаи1а!ге. Опора на это правовое достояние должна служить обеспечению «эффектив­ности механизмов и институтов Сообществ» (ст. 2 Договора о ЕС).

Вторым важнейшим принципом построения механизма ЕС яв­ляется единство и целостность институтов ЕС. Проблема един­ства институтов возникла еще в 50-е гг. XX в., когда на основе учредительных договоров создавались самостоятельные инсти­туциональные системы в рамках каждого из Сообществ. После­дующее объединение институтов, осуществленное на основе Договора 1965 г., привело к их слиянию и утверждению органи­зационно единой системы для всех трех Сообществ. Однако при номинально единых институтах их правовые основания и ком­петенция оставались различными в зависимости от того, выпол­няли ли они функции ЕОУС или Европейских Сообществ. В еще большей степени проблему осложнило создание Союза. Договор о ЕС наделял институты Сообществ статусом институ­тов Союза. Однако и в этом случае правовые основы их деятель­ности, а соответственно полномочия и компетенция весьма су­щественно различались в зависимости от того, действовали ли они в рамках Сообществ или ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяли статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компе­тенцию, порядок формирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Союза, обладали иным ста­тусом, иным объемом полномочий. Их решения принимались и реализовались в ином порядке. Таким образом, предусмотрен­ные договорами институты, имеющие одинаковое наименова­ние, различались по своему статусу и роли в системе в зависи­мости от того, являлись ли они институтами Сообществ или институтами Союза. Проблема возможных коллизий решалась в основном на политическом уровне. Это находило выражение в том, что основные ориентиры деятельности всех институтов определял Европейский совет. И хотя акты этого органа не яв­ляются юридически обязательными, на практике директивы, указания и рекомендации Европейского совета становятся тем

143

142

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

I лава 9. Общие принципы институциональной системы

основным политическим стержнем, который позволяет объеди­нить и направить в единое русло деятельность институтов. По­этому при изучении конкретных институтов, их статуса, поряд­ка деятельности и принятия решений необходимо различать, в каком именно качестве действовал тот или иной институт. Ли­квидация существующих правовых различий и достижение ре­ального единства связаны прежде всего с ликвидацией разли­чий в правовом режиме составных частей Союза. Лиссабонский договор ликвидировал систему трех опор, наделил Союз стату­сом юридического лица, полномочия которого будет осуществ­лять единая система институтов Союза.

Третий важнейший принцип конструирования механизма ЕС — обеспечение сбалансированности институтов и органов межнационального (межгосударственного) и наднационального характера. К числу органов межнационального сотрудничества относятся Европейский совет и Совет ЕС. Они состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей природе ор­ганы и институты обеспечивают, с одной стороны, согласова­ние национальных интересов в ходе европейского строитель­ства, с другой — принятие и реализацию таких нормативных предписаний, которые, отвечая интересам европейской инте­грации, не ущемляли бы интересы отдельных государств-чле­нов. Характерно, что чем более чувствительные сферы нацио­нальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональных органов. Достаточно показательна в этом отношении деятельность, осуществляемая в рамках ОВПБ и ОПБО. Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Со­вета ЕС.

Наднациональными по своей юридической природе являют­ся такие институты, как ЕК, Европейский парламент, Суд ЕС и ЕЦБ. Все названные институты формально независимы от госу­дарств-членов. Даже в тех случаях, когда национальные го­сударства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независимость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Даже партийные группы в Европарламенте формируются на политической, а не на нацио­нальной основе. В своей деятельности все эти органы обязаны

руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воз­держиваться от дачи указаний и направления инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Регламентар-ные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Ко­нечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возможность по­вторного занятия должности судьи или члена Комиссии в боль­шой степени зависит от решения национальных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуще­ствления им своих полномочий должны способствовать утверж­дению принципа сбалансированности институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вно­сится Комиссией, которая обеспечивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между те­ми или иными институтами, создавая подобие системы сдер-жек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничест­во между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов ЕС, — это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосред­ственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарно­сти, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г. Показательно, что этот Протокол в редакции 2007 г. прилага­ется также и к тексту ДР. Принцип пропорциональности имеет два существенно важных аспекта. Во-первых, согласно этому принципу ЕС должен осуществлять свои полномочия для до­стижения тех целей и задач, которые перед ним стоят и кото­рые закреплены в учредительных договорах. Второй важней­ший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, оп­ределяемой учредительными актами и нормами вторичного