Глава 7 структура и источники европейского права

В главе рассматриваются горизонтальная и вертикальная струк­туры европейского права, а равно система его источников, их природа и особенности

7.1. Структура европейского права

Сочетание элементов и начал межнационального и надна­ционального правотворчества и сложность внутренней структу­ры Союза обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству го­сударств, и нормы, которые формируются автономно его ин­ститутами. Создание этих последних основано на уполномо­чии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза.

Их формированию способствует также осуществление юрис-дикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразде­ляются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимо­сти, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права, нормы третичного (или дополнительного) права.

Европейские Сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченны­ми представителями соответствующих государств, ратифици­рованы каждым из государств-членов на основе процедур, пре­дусмотренных национальным законодательством. Согласно Лиссабонскому договору правовую основу ЕС образуют ДЕС и ДФЕС, причем оба эти договора имеют одинаковую юридиче­скую силу. Главная особенность учредительных договоров, от­личающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанно­сти не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закреп­ленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Союза. Они в своей совокупно­сти получили наименование первичного права. Нормы первич­ного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К ка­тегории первичных правовых актов примыкает и ЕКПЧ. Учре­дительные акты определяют основные параметры европейского интеграционного права, его особенности, условия формирова­ния и порядок применения.

С точки зрения содержательного критерия нормы первично­го права вполне соотносимы с национальными конституцион­но-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями та­кой учредительной власти выступают в данном случае суверен­ные государства, образующие интеграционные образования. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадаю­щими параметрами формально-правового порядка. Нормы пер-

винного права обладают верховенством по отношению к нор­мам вторичного и в значительной мере третичного права¹. Для их изменения и пересмотра установлены особо сложные про­цедуры. Главная из них предусматривает проведение соответст­вующей межправительственной конференции для внесения из­менений и требует единогласной ратификации актов, вносящих изменения, государствами-членами. Материальные и процессу­альные особенности этих актов дали основание как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры в ка­честве конституционной хартии, сравнимой с основным зако­ном государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о созда­нии Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формиру­ются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное . право образуют те правовые нормы, которые издаются в каче­стве юридически обязательных предписаний институтами Сою­за и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отноше­ния между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе пер­вичного, создаются автономно и принимаются институтами Союза. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответст­вии с его целями и принципами и в пределах его компетенции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функ­ционирование интеграционных образований и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности са­мих Сообществ и Союза, результат правотворчества их инсти­тутов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии со ст. 2 ДЕС Союз действует в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые опреде­лены учредительными договорами. Любые действия ЕС, под-

тверждает ДР, не должны идти далее того, что необходимо для достижения его целей.

Вторичное право включает основной массив норм европей­ского права. Главные отличительные особенности их правового режима следующие: верховенство по отношению к националь­ным правовым установлениям, прямое действие, интегрирован-ность в национальное право и обеспеченность юрисдикцион-ной защитой.

Третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»¹) включает правовые нормы, источ­ником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС.

К категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внут­ренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадаю­щие под категорию, определенную в ст. 288 ДФЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источни­ков права при условии, что они порождают юридические по­следствия для третьих лиц или используются Судом при толко­вании правовых норм, поскольку позволяют судить о намере­ниях сторон или институтов Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.

Создание ЕС внесло определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелиру­ются принятием ДР. Сотрудничество в некоторых областях от­части оформляется при посредстве соглашений, имеющих кон­венционную природу.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы верти­кальный срез правовой системы. Первичное занимает главенст­вующее положение, определяя устои, цели и формы интегра­ции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы пер­вичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в ос­новном в сфере, находящейся вне прямого регулирования ин-

От фр. сотр!етеп1а!ге — дополнительное.

¹ Исключение связано с действием договоров, заключенных государствами-членами с третьими странами до образования Европейских Сообществ.

114 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

статутов. Преимущественно это сфера специальных компетен­ции.

Не менее существенное значение имеет установление гори­зонтальной структуры европейского права. Руководствуясь та­кими критериями, как происхождение норм европейского пра­ва, характер, назначение и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право ЕС и, во-вторых, положения Европейской систе­мы защиты прав человека. Последняя включает как положения ЕКПЧ, так и положения Хартии основных прав ЕС, которая образует составную часть Договора о реформе.

Первая составляющая включает всю совокупность норм пра­ва ЕС. Согласно Лиссабонскому договору Европейское Сооб­щество упраздняется и прекращает свое существование. Из но­вых учредительных актов даже сам термин «Сообщества» изы­мается и подлежит замене. Европейский Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу. Соответственно упразд­няется деление интеграционного права на право Сообществ и право Союза. ДР прокламирует образование единого права ЕС, лежащего в основе интеграционного правопорядка. Следует, однако, отметить, что монолитность права ЕС и соответствую­щего правопорядка полностью не исключает различий в право­вом регулировании отдельных областей деятельности ЕС. Осо­бенно отчетливо это прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности и общей политики безопас­ности и обороны. Применительно к этой сфере не подлежат принятию законодательные акты ЕС и на нее не распространя­ется юрисдикция Суда ЕС.

Вторую составляющую европейского права образуют нормы Европейской системы защиты прав человека. Они обладают следующими характеристиками:

1) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как ЕКПЧ. Участниками этой Конвенции являются почти все ев­ропейские страны (47 государств). В их числе Российская Фе­дерация и все государства — члены ЕС. С принятием ДР со­ставную часть первичного права ЕС образует Хартия основных прав ЕС, наделяемая высшей юридической силой. Тем не ме­нее полностью сохраняет свое значение и ЕКПЧ, нормы кото-

115