4. Контрольные задания и задачи для самопроверки

1. Дайте определение понятий «объект», « субъект» социальной политики.

2. Назовите основные характеристики субъектов социальной политики.

3. Определите четыре уровня социальной политики и их особенности.

4. Какими факторами определяется целостность социальной политики.

5. Основные виды деятельности по реализации социальной политики государством.

6. Социальное право, как основа регулирования деятельности субъектов социальной политики.

7. Дайте характеристики государственным и негосударственным субъектам социальной политики.

5. Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993 г.

2. Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в Рос сии в 90-х годах. СПб., 1998 г.

3 Дурова Л.И. Институционализация региональной социальной политики. М., 2000 г.

4. Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения. Со. ст. М-, 1996г.

5. Социальная политика и проблемы подготовки кадров. М., 1999 г.

6. Социальная политика России: история и современность Новочеркасск, 1999 г.

Т.Социальное законодательство в России и Великобритании. Сб. ст. М., 2000 г.

8. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. М., 1998 г.

9. Социальные льготы граждан. М., 2000 г.

10. Шарков Ф.И. Социальная политика в субъектах Российской Федерации. Чебоксары, 1998 г.

11. Шаталин С.С. Социальные ресурсы и социальная политика. М., 1990

12. Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2000 г.

13. Якушев Л.П. Социальная защита. М., 1998 г.

Глава 1.6. Роль государства в социальной политике. Особенности государства как субъекта социальной политики и его конституционные обязанности в этой сфере

План:

1. Государственность и государство. Роль государственности и государства в социальной политике

2. Социальные перспективы, социальные цели, социальные возможности, социальные риски и государство как ресурс их обеспечения, мобилизации или предотвращения (минимизации)

3. Государственная социальная политика

4 Конституционные обязанности государства в области социальной политики. Международные обязательства государства в области социального развития

5. Особенности государственной социальной политики в современной России

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

7. Литература

1. Государственность и государство. Роль государственности и государства в социальной политике

Государственность — это тип политической организованности общества, суть которого в том, что реально достигается и надёжно воспроизводится (т.е. является устойчивым в процессе исторического развития) системное единство (целостность) факторов, взаимосвязей и взаимодействий, тенденций, форм и сфер жизнедеятельности людей и их общностей. Государственность есть достигнутая в ходе исторического развития такая ступень культуры (цивилизованности) политических отношений, которая обеспечивает жизнеспособность (т.е. политическую, экономическую, социальную, культурную, нравственную эффективность) таких крупных социальных общностей, какими являются народы и многонациональные народы.

Государство — конкретная историческая форма осуществления государственности в жизни того или иного народа.

В форме государства обеспечивается та часть власти, которая называется государственной.

К сожалению, россияне из поколения в поколение сталкиваются с такими формами государства, которые не относятся к благоприятным для большинства населения. Отсюда массовая недооценка той роли, которую могло бы при определённых обстоятельствах сыграть государство в становлении гуманистической и демократической социальной политики

Демократия — не есть нечто противостоящее развитой государственности и эффективному государству. Напротив, демократия — это как раз форма развитой, высококультурной, цивилизованной государственности Не диктатурные виды государства, а его демократические виды продемонстрировали в истории наибольший социальный эффект. Россия ныне нацелена на выход из тоталитаризма в демократию. Этот курс — прогрессивный. Однако, реальное развитие происходит со столь значительными деформациями, что наше современное государство всё ещё не стало реально демократическим.

Деформации (существенные искажения, отступления от качественно непременного) напрямую связаны с задержкой формирования в России гражданского многосубъектного общества. Демократия предполагает не только действия в интересах большинства народа, но обязательно действия самого этого большинства. А как действует большинство народа⁹ Не только как избиратели, а в разнообразных формах повседневного общественного действия. Для этого требуется организованность большинства населения в партии, движения, ассоциации, комитеты, советы, самоуправленческие структуры и т п. Эта-то организованность (а лучше сказать, самоорганизованность) большинства, готовность проявить гражданскую активность и фактическое непрерывное проявление активности в самых разных по масштабу общественно полезных делах — вот это все в России возникает крайне медленно, с огромным отставанием от потребностей и возможностей демократизации.

Из-за такого отставания создалась и длится ситуация, не характерная для демократического общества' государство и его органы не имеют возможности опереться на влиятельных негосударственных субъектов общественной жизни, в силу этого они оказались вне контролирующих общественных воздействий, а потом могут безнаказанно чинить произвол, коверкать исполнение закона, даже больше — парализовать правоприменение, вводить мораторий на правопорядок и т.п. В результате население вновь испытывает отчуждение к государству, не надеется на него, уклоняется от законопослушания. Вместо демократии получается приглушённое и индивидуально осуществляемое гражданское неповиновение.

Ненормальность сложившейся ситуации в том, что большинство граждан да же не пытается использовать государство для улучшения своей жизни, для реальной демократизации общей обстановки в стране, а оставляем государство в полном распоряжении меньшинства. В стране складывается два лагеря: меньшинство, «приватизировавшее» российское государство, и большинство, решающее проблемы жизни без государства, нередко в борьбе с государством. На до понять, что если даже правящее государством меньшинство будет руководствоваться интересами облегчения народной участи, то и в этом случае задачи социального развития не будут должным образом решены. Только деятельное участие большинства граждан в решении социальных задач может дать ощутимый эффект. Но для этого большинству надо, во-первых, внутренне организоваться, во-вторых, иначе отнестись к государству и полнее воспользоваться государством в общих интересах, в интересах страны и каждой из социальных групп, составляющих большинство народа.

В чём предназначение (главная функция) государства? В организации единства нации (народа как исторической общности). В этом, пожалуй, нет серьёзных рас хождений. Расхождения существуют по вопросу о том, как, какими способами, какими методами достигается единство, организованность нации. Первый идейный и практический водораздел здесь такой:

• одни исходят из того, что государство существует и действует как бы от дельно от народа, оно обособляется от народа (пусть даже путём демократических выборов), принимает на себя ответственность за обеспечение порядка и условий жизни народа, руководит народом, проводит социальную политику, экономическую политику. Активность народа государству либо вовсе ни к чему, либо эта активность выражается в деятельности (самодеятельности) неправительственных, негосударственных организаций. При таких представлениях развитое и благополучное демократическое общество состоит из государства и так называемого гражданского общества (негосударственных форм общественной самодеятельности граждан);

• другие полагают, что организация единства нации есть дело самой нации, и она может поручить это дело властным государственным структурам, но никогда не должна целиком передоверять этим структурам своих изначальных прав. Конституция Российской Федерации так решает этот вопрос:

«Статья 3.

1) Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ.

2) Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3) Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4) Никто не может присваивать власть в Российской Федерации...»

При таком подходе государство не противопоставляется народу, а является формой осуществления власти, которая по Конституции не может принадлежать никому кроме самого народа. Конструкция «Общество есть государство плюс гражданское общество» таким подходом упраздняется. Под гражданским обществом понимается демократическое реально многосубъектное общество, одним из субъектов которого является государство При всей громадности и весомости такого субъекта, как государство, он всё же перед лицом народа как единственного источника власти в стране равноправен с любым иным субъектом общества. Государству приданы народом полномочия и ресурсы для их осуществления, но государству не даны основания возвышаться над какими-либо иными субъектами, будь то даже отдельный гражданин. В недопущении исключительности государства и его органов состоит суть демократического конституционного строя.

В этой связи рассмотрим вопрос о роли государственности и государства в социальной политике. Понятно, что два только что отмеченных подхода существен но по-разному и ставят, и решают этот вопрос.

Те, кто противопоставляют государство и народ (из них особенно много же лающих подчеркнуть, что они так называемые «государственники»), видят в государстве организатора социальной политики, задающего порядок и регламенты взаимоотношений социальных групп, определяющего место каждой из групп в обществе. Зачастую такие представления выливаются в тягу заменить само понятие «социальная политика» на понятие «социальное развитие» и ещё того желательнее — «управление социальным развитием». Социальная политика при этом утрачивает свойства процесса взаимодействия социальных групп как субъектов социальной политики. Она всё больше вырождается в совокупность государственных мер по переменам общественных условий жизни и параметров социального положения конкретных социальных групп («категорий населения»).

Другой подход к роли государства и государственности в социальной политике не просто отрицает командную роль государства в социальной политике или верховенствующую роль в ней государственных органов и исполнительного аппарата власти. Одновременно с таким отрицанием раскрывается ничем не могущая быть заменённой роль государственности и государства в социальной политике. Их роль состоит в следующем:

1) Государственность любого типа обеспечивает включённость человека в общество, социализированность его жизнедеятельности в целом и каждой из важнейших сфер жизнедеятельности (трудовая, семейно-бытовая, досуговая, общественно-политическая). Благодаря социализированное™ возникает обще национальное (пусть и классово-дифференцированное) представление о нормальных условиях жизни в обществе. Неблагоприятные отклонения от нормы (не властью утверждённой, а обществом осознаваемой нормы) воспринимаются как социальное неблагополучие и требуют общественного и государственного действия для нормализации.

2) Демократическое государство обеспечивает наилучшие из возможных в классовом обществе условия для развёртывания социальной активности граждан, общественных групп и общностей. При демократической государственности никто из граждан не только не исключён из общества, но не допускается дискриминация по свойствам неклассового происхождения (раса, пол, возраст, национальность, вероисповедание) и сегрегация какой-либо части населения.

3) Демократическое государство не отнимает у граждан и социальных групп их общественной субъектности, а потому не культивирует патерналистские формы государственной социальной политики. Зато демократическое государство не ставит ни для одной социальной группы преград для улучшения её социального положения. Единственное ограничение — полная законность методов такого улучшения.

4) Тем самым демократическое государство создаёт пространство общественных возможностей, защищённых от произвола частной силы, от разрушающего влияния ситуативного перевеса сил на взаимоотношения социальных групп с противоположными интересами и устремлениями.

Государственность и государство (особенно демократическое государство) гарантируют возможность взаимодействия социальных групп и других устойчивых элементов социальной структуры как общественно упорядоченного, общественно признаваемого и общественно защищаемого системного процесса, т.е. как социальной политики в масштабах страны. Социальная политика как механизм общественных взаимодействий невозможна в цивилизованных формах без государственности и государства как гарантах сохранения подходящего для социальной политики единого общественно-организованного пространства. И при такой своей гарантирующей роли государство (правда, не в своём целостном виде, а в виде государственных органов) является еще и равноправным субъектом социальной политики.

Совмещённость в государстве функций гаранта реальных возможностей для регулярного протекания социальной политики и функций одного из субъектов социальной политики — то самое тонкое место, которое рвётся, если государство действует не в реально многосубъектном (гражданском) обществе, а практически бесконтрольно и без серьёзной общественной поддержки. Государство постоянно сталкивается с соблазном присваивать власть, если единственный законный её собственник — народ — не блокирует попытки такого присвоения методом активного участия большинства в социальной политике и в политике в целом.

2. Социальные перспективы, социальные цели,

социальные возможности, социальные риски

и государство как ресурс их обеспечения,

мобилизации или предотвращения (минимизации)

Государство своей деятельностью гарантирует возможность цивилизованной социальной политики в национальных масштабах (а тем самым создаёт и определённые предпосылки, и цивилизованные социальные отношения в международной сфере).

Гарантия — это обеспечивающее условие, система обеспечивающих условий. Необходимые и достаточные гарантии возможностей цивилизованной социальной политики возникают состоят не в том, что государство надёжно огородило пространство жизни народа (нации) от неблагоприятных внешних факторов и тем самым даёт полную возможность всем народным социальным силам взаимодействовать, будучи защищёнными от неблагоприятных и разрушительных внешних воздействий. Это, конечно, существенно и необходимо, но далеко недостаточно. Система достаточных условий, обеспечивающих цивилизованную социальную политику, т.е. система гарантий, возникает и существует, если государство и его деятельность становится ресурсом (источником возможностей, влиятельным факто ром) социальных взаимодействий.

Можно ведь рассуждать и повести дело так: сами социальные группы, взаимодействуя, не могут добиться без эффективных действий государства того, чего добиваются при эффективном осуществлении государством его функций; потому государство должно приниматься за социальные проблемы и решать их. В этом пункте — принципиальная развилка: либо государство станет пособлять субъектам социальной политики в их взаимодействиях, не подменяя их действия своими, либо оно начнёт подменять субъектов социальной политики и решать социальные проблемы вместо них, надеясь решить эти проблемы и лучше, и справедливее, и эффективнее.

Стать ресурсом цивилизованной социальной политики и «взять на себя» решение проблем, решаемых в процессе социальной политики, — не одно и то же. Демократическое государство становится ресурсом. Недемократическое — «берёт на себя».

В чём существо этого важного государственного дела — быть ресурсом эффективной социальной политики?

Общество как форма жизни целого народа сталкивается с проблемами, если можно так выразиться, целообщественными. Т.е. существуют проблемы, которые касаются общества в целом. Их может решить только народ в целом. Но он структурно расслоен и редко действует, будучи сосредоточенным на одну задачу как единое целое. По его поручению действует, как правило, государство. Ставя и решая целообщественные проблемы, государство и выполняет свою роль ресурса социальной политики.

Какие это проблемы? Назовём четыре:

1) Проблема социальных перспектив.

2) Проблема социальных целей.

3) Проблема социальных возможностей.

4) Проблема социальных рисков.

Проблема социальных перспектив и проблема социальных целей проистекают из того, что будущее реально вариантно. В истории не существует и не может существовать таких ситуаций, когда бы из одного и того же достигнутого состояния однозначно следовало бы единственно возможное продолжение. Продолжений всегда несколько, и притом не придуманно-сказочных, а вполне реальных, достижимых при определённых условиях и общественных действиях. Перспектива общества не однозначна, не фатально предначертана. Её требуется выбрать, т.е. на чно распознать (сориентироваться в возможном будущем), осознать как общественную цель и организовать деятельность целого народа для её достижения. Это делает прежде всего государство, не без народа, конечно, и не вместо на рода, если оно демократическое.

Играя ведущую роль в определении перспектив, формируя стратегические цели развития общества, реалистически оценивая возможности с учётом времени, государство делает свой вклад в создание общих предпосылок для деятельности всех субъектов.

Конкретнее рассмотрим одну из целообщественных проблем — проблему социальных рисков. Она, как и остальные, всегда актуальна для социальной политики.

Социальные риски — это риски социального происхождения; вероятные опасности, угрозы нарушения нормального (для данного общества) социального положения, вызываемые неустранимыми для данного общества причинами, коренящимися в самом его конкретно-историческом устройстве.

Социально значимым нарушением можно считать существенное отклонение от социальной нормы какого-либо (или нескольких) важнейших параметров социального положения той или иной социальной группы.

Риски нарушения нормального социального положения имеют разную природу, т.е. возникают и могут воспроизводиться по разным причинам (стихийные бедствия, военные действия, эпидемии, революции, государственные перевороты, де ографические взрывы и провалы и т.п.). Социальные риски выделяются в системе рисков тем, что они возникают и существуют не в чрезвычайных, а в обычных (нормальных) условиях развития общества, закономерно (а не случайно) сопровождают нормальное функционирование общества, и более того, имеют своими при чинами именно базовые общественные отношения, нормальные (повседневные, регулярные) общественные порядки.

Пример. Частная капиталистическая собственность является общественной фор мой (предопределяет общественное устройство) капиталистического воспроизводства. На рынке труда частные предприниматели вправе нанимать не больше работни ков, чем им требуется для экономически эффективного хозяйствования. Общество и государство не в праве навязать им приоритет критериев социальной эффективности (например, приоритет не прибыльности, а полной занятости). В связи с этим всегда существует вероятность, что суммарный спрос на рынке труда окажется меньше суммарного предложения. Постоянная вероятность излишка предложения равнозначна постоянной опасности для части работников оказаться без работы. Риск безработицы вытекает, следовательно, из главенства частной капиталистической собственности в организации общественного производства, из подчинения развития хозяйства всего общества частным интересам капитала. Риск безработицы — типичный риск социального происхождения. Примеры других социальных рисков — риски бездомности, безземельности, бедности, стандартизации потребления («массовая культура»), социальной дезинтеграции (опускания на «социальное дно», люмпенизации). В форме всех этих социальных рисков проявляются их глубинные причины — социально-классовые антагонизмы, отношения эксплуатации.

Понимая, что данное общественное устройство само из себя постоянно порождает социальные риски, общество порождает и развивает систему защиты от социальных рисков — социальную защиту. Делает это в решающей мере государство. Ни один из других субъектов социальной политики с подобной целообщественной задачей не справится.

Конкретный состав социальных рисков меняется в ходе общественного развития и постепенно (в фазах эволюции) и скачкообразно (в фазах революций и революционных реформ). В России скачкообразное изменение системы социальных рисков произошло в ходе четвёртой русской революции и революционных реформ 1990-х годов. Вопрос о том, как в таких условиях государство выполняло свою роль гаранта и ресурса социальной политики рассматривается ниже.