Сравнительный федерализм

...Понятие “федерализм” имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правитель­ственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправле­ния и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если использовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его. как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) - федерация (federation) - представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединен­ных Штатов в Конституции 1787 г. Федерация предполагает учре­ждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы полу­чают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой -на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политию единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К класси­ческим современным федерациям можно отнести США,Швейца­рию и Канаду..

Второй подвид - конфедерация (confederation) - был общепри­знанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значи­тельной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный кон­троль над центральным правительством, которое может достичь

уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не тре­буется согласия остальных - подобное право фиксируется при за­ключении изначального конституционного соглашения. Классиче­ские образцы конфедерации - Ахейский союз¹ и Республика Со­единенных провинций². Лучшим примером современной конфеде­рации может служить Европейский Союз...

Помимо уже названных, существуют и другие... формы (феде­рализма). Каждая из... конкретных их вариаций предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире. но все они призваны найти пути, позво­ляющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы спо­собствовать демократическому самоуправлению всего государства либо его составляющих. В XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской революцией в России) некоторые то­талитарные режимы, стремясь укрепить свою власть, воспользо­вались тем, что они называли федерализмом, предоставив мини­мально необходимый уровень культурной автономии проживаю­щим на их территории этническим группам. В последующие годы между исследователями федерализма развернулись дискуссии о том. есть ли действительные основания рассматривать подобные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути фе­дерализм - это средство укрепления демократического республи­канизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие раз­деления властей в какой бы то ни было форме, не могут быть под­линно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подоб­ных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, да­же если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенно­го рода институционально-конституционную силу местным этниче-ско-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя

бы в ограниченном виде. Как показало дальнейшее развитие со­бытий, правы были и те, и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, расколо­лись, и по меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол по­влек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств проис­ходило в рамках установленных ранее федеральных границ и пре­подносилось как обретение каждой из входивших в состав феде­рации этнических единиц суверенитета и независимости. Несо­мненно также, что для установления и/или поддержания мира - по крайней мере в двух случаях из трех названных - потребуются ка­кие-то альтернативные федералистские решения.

...По существу, в основе федеративной матрицы лежит терри­ториальный принцип. Федерализм может быть расширен или уси­лен путем официального признания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказы­вается весьма недолговечным...

Чтобы федеративная система могла успешно функциониро­вать, вся территория данной политии должна быть федерализиро-вана. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкрет­ными меньшинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), а контроль над другими полностью остается в руках цен­трального правительства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительст­во должно осуществлять как центральную, так и местную власть. оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего за­кончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной ав-тономизации, как правило, используются для сглаживания этниче­ских противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опас­ных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политиче­ского сообщества, не обязательно должны быть полностью рав­ными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обшир-

ной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впе­чатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже выпол­няли функции общегерманских. [-..]

Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое об­щественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе “комплексной сделки” путем взаимных уступок, именуемой “конституцией”. Раз возникнув, большинство федеративных сис­тем могут, используя какие-то специально установленные консти­туционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях “старого образца”, образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации “нового типа” создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая - путем заключения новой консти­туционной “сделки” - свое конфедеративное устройство на осно­ве сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель - сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная сис­тема должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конку­ренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочета­ние раздельных структур с отношениями функционального сотруд­ничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторгов­ли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать,

что требуется определенная доля как двухуровневого федерализ­ма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правитель­ствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать “нет”, данное “сотрудничество” окажется лишь прикрытием наси­лия со стороны центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юриди-ческо-административной системы в Австрии; аккумуляция цент­ральным правительством громадных полномочий в сфере налого­обложения в ущерб правам штатов и манипулирование этими пол­номочиями через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии - вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было бы привести.

При обсуждении федеративных образований в центре внима­ния нередко оказываются различия между системами, основанны­ми на разделении властей, и парламентскими системами, особен­но вестминстерского образца. В системах, основанных на разде­лении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправительственное административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенден­ция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то другими должно­стными лицами, в неформальный, но важнейший механизм приня­тия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при од­ной, так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над зако­нодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне сомнения, в со­стоянии выступать от имени последней; и потому при такой систе­ме коллегиальные органы на деле способны говорить за свои по­литий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, иду­щее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде), При системе, основанной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэто­му такие системы менее пригодны для использования коллегиаль­ных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны

поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены представители феде-рированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей сте­пени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парла­ментские системы эволюционируют в том же направлении) Кон­ституционные документы федеративных образований англоязыч­ных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные до­кументы сформулированы более четко и менее поддаются нефор­мальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длин­нее, чем конституции англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил. Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стре­мятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, исповедующие якобинский, тоталитарный и технократический под­ходы. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные фор­мы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и лишь самые незначительные - до­пустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со стороны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию - технократизм, которая в целом направле­на против федералистской децентрализации и разделения власт­ных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унита-ристские тенденции в обществе,

Среди второй категории сил наиболее опасным для федера­лизма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным сред­ством решения проблем, связанных с межэтническими конфликта­ми. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех,

которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразуме­ваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что го­раздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтниче-ских государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации - лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать этнический национализм является на сегодняшний день не только самым рас­пространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма-

Этнический национализм - наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему кон-ституционализированного соучастия во власти. Теория федера­лизма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п. На деле успешно функциони­рующими являются, как правило, те полиэтнические федератив­ные системы, в которых границы федерированных единиц не пол­ностью совпадают с границами этнических образований. С феде­рализмом согласуется лишь тот тип национализма, который фор­мулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных докумен­тах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам - с другой,

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому свободному правительству собственную бескомпромиссность. Федерализм - это демократи­ческая “золотая середина”, предполагающая переговоры и ком­промиссы. Любые проявления бескомпромиссности в жизнедея­тельности общества делают его осуществление более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федератив­ных принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллю­зорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись столь широко и успешно, как в настоящее время.

Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны - па­нацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика феде­рализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению сил демо­кратии и мира на планете.

Политические исследования. 1995. Ns 5. С. 106—115.