Глава 11. Государственная корпорация "агентство по страхованию вкладов" как конкурсный управляющий

§ 1. Цели и задачи Агентства по страхованию вкладов

как конкурсного управляющего

Учитывая значительную роль банков в обеспечении стабильности экономики страны, государство постоянно опекает кредитные организации на всех этапах их деятельности. Поэтому государственное вмешательство в банковскую деятельность осуществляется как на стадии создания и деятельности, так и на стадии ликвидации кредитных организаций. Банкротство кредитных организаций является одним из оснований их ликвидации. Являясь естественным результатом процесса очищения банковской системы от нежизнеспособных элементов, банкротство кредитных организаций может не только существенно отразиться на имущественном благосостоянии их клиентуры, но и спровоцировать системный кризис экономики.

С целью обеспечения государственного влияния на процедуру банкротства кредитных организаций, минимизации возможного ущерба кредиторов несостоятельных банков и обеспечения адекватного управления ликвидационными процедурами кредитных организаций с 2004 г. в законодательство о банкротстве кредитных организаций были внесены весьма серьезные изменения. В определенных социально значимых случаях Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" <1> заменил институт конкурсных управляющих - индивидуальных предпринимателей на специализированную организацию <2> - государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов". Деятельность АСВ в качестве конкурсного управляющего кредитных организаций является в настоящее время одной из особенностей процедуры банкротства кредитных организаций.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 4. Ст. 3536.

<2> В литературе довольно часто ее называют "корпоративным" конкурсным управляющим, имея в виду, что деятельностью по управлению ликвидационными процедурами будет заниматься не одно физическое лицо, а целый коллектив, корпорация - Агентство по страхованию вкладов. (см.: Турбанов А.В. Концепция деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего" // Банковское право. 2006. N 1. С. 2). О неудачном характере такого словоупотребления см. § 1 настоящей главы.

АСВ выполняет функции конкурсного управляющего в следующих случаях:

1) при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады (п. 1 ст. 50.20 Закона о банкротстве кредитных организаций);

2) при банкротстве кредитных организаций, не имевших такой лицензии Банка России, если в арбитражный суд не будет представлена для утверждения в установленном порядке кандидатура конкурсного управляющего - физического лица. Аналогичным образом АСВ выполняет функции конкурсного управляющего кредитных организаций, не имевших "сберегательной" лицензии в случае освобождения или отстранения конкурсного управляющего - физического лица от исполнения обязанностей конкурсного управляющего (п. 3 ст. 50.11 Закона о банкротстве кредитных организаций);

3) при признании банкротом отсутствующей кредитной организации, т.е. кредитной организации, которая фактически прекратила свою деятельность, и установить ее место нахождения либо место нахождении ее руководителей не представляется возможным (ст. 52 Закона о банкротстве кредитных организаций).

Причем конкурсным управляющим в перечисленных случаях Агентство является в силу закона, т.е. соответствующие полномочия возникают у него автоматически с момента принятия арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства. Получается, что в определении арбитражного суда этот факт только закрепляется <1>.

--------------------------------

<1> Курбатов А.Я. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) кредитных организаций // Хозяйство и право. 2006. N 4 (приложение).

В соответствии с п. 6 ст. 50.20 Закона о банкротстве кредитных организаций АСВ осуществляет полномочия конкурсного управляющего через назначенного им из числа своих служащих представителя, действующего на основании доверенности. Поскольку не установлено иное, в данном случае должны применяться общие нормы о представительстве на основании доверенности и о порядке оформления доверенностей (ст. ст. 182 - 189 ГК РФ). Внутренние отношения между Агентством и его работником являются трудовыми. При этом назначение работника Агентства его представителем в деле о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации влечет изменение для него выполняемых функций и, как следствие, существенных условий трудового договора <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

По общему правилу Агентство как конкурсный управляющий выступает в правоотношениях от имени кредитной организации. Это касается прежде всего текущих обязательств кредитной организации, которые изначально исполняются за счет средств кредитной организации (ст. 50.27 Закона о банкротстве кредитных организаций). Аналогичным образом Агентство как конкурсный управляющий предъявляет от имени кредитной организации (п. 1 ст. 50.34 Закона о банкротстве кредитных организаций) иски о признании сделки недействительной или применении последствий недействительности ничтожной сделки. Однако в случаях, предусмотренных законом (п. 2 ст. 28 Закона о банкротстве кредитных организаций, а также п. п. 2 - 5 ст. 103 Закона о банкротстве), Агентство по страхованию вкладов предъявляет иски о признании сделок недействительными или применении последствий недействительности ничтожной сделки от своего имени, а не от имени кредитной организации.

В связи с появлением специализированного конкурсного управляющего кредитных организаций в литературе обсуждаются две связанные с этим проблемы: о конфликте интересов, который может возникнуть у АСВ в ходе конкурсного производства, и о целесообразности замены индивидуальных арбитражных управляющих на специализированного конкурсного управляющего.

Как известно, Агентство по страхованию вкладов в настоящее время выполняет несколько социально значимых функций. Например, в соответствии с Законом о страховании вкладов Агентство является страховщиком по обязательному государственному страхованию банковских вкладов. Кроме того, с 2004 г. на АСВ возложены также функции по конкурсному управлению при банкротстве тех кредитных организаций, которые входили в систему страхования вкладов. В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 50.36 Закона о банкротстве кредитных организаций, требования АСВ по договорам банковского вклада и договорам банковского счета, перешедшие к нему в соответствии с Законом о страховании вкладов, подлежат удовлетворению в первую очередь. Таким образом, получается, что АСВ может стать конкурсным кредитором и конкурсным управляющим одновременно, что приведет к так называемому конфликту интересов <1>. Обоснованно предположить, что в указанной ситуации у АСВ может возникнуть намерение воспользоваться своим положением конкурсного управляющего и удовлетворить свои требования в обход существующих правил об очередности удовлетворения требования кредиторов. Между тем из п. 6 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" следует, что арбитражным управляющим не может быть лицо, которое является заинтересованным по отношению к должнику и кредиторам.

--------------------------------

<1> О понятии заинтересованного лица см.: Барчуков В.П. Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1. С. 10.

Представляется, однако, что никакого "конфликта интересов" в действительности не происходит по следующим причинам.

Прежде всего такой конфликт интересов не допустил законодатель. Из ч. 3 ст. 13 Закона о страховании вкладов в делах о банкротстве банков права требования к банку, перешедшие к Агентству в результате выплаты им возмещения по вкладам, представляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 октября 2004 г. N 548 "Об уполномоченных федеральных органах исполнительной власти в области страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" Федеральная налоговая служба является таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Приказом Минфина России от 12 апреля 2005 г. N 56н утверждено Положение о порядке представления Федеральной налоговой службой в делах о банкротстве прав требования к банку, перешедших к государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в результате выплаты указанной корпорацией возмещения по вкладам. В нем указано, что ФНС России исполняет свои обязанности по представлению прав требования Агентства к банку с даты принятия арбитражным судом решения о признании банка банкротом и об открытии в отношении его конкурсного производства и до завершения конкурсного производства. ФНС России действует от имени АСВ и в его интересах без доверенности следующим образом. В течение 10 рабочих дней после получения от АСВ уведомления о наличии требований Агентства к банку ФНС России предъявляет АСВ как конкурсному управляющему требование о включении этих требований в реестр требований кредиторов банка. При обозначении реквизитов счета, на который подлежат зачислению денежные средств, полученные в погашение требований Агентства в ходе конкурсного производства, ФНС России указывает банковские реквизиты счета Агентства, на котором учитываются средства фонда обязательного страхования вкладов. Если требования АСВ уже включены в реестр на основании сведений, имеющихся в банке, то ФНС России представляет интересы Агентства в деле о банкротстве на основании уведомлений об объеме требований Агентства, включенных в реестр. ФНС России осуществляет права конкурсного кредитора по включенным в реестр требованиям Агентства на собрании кредиторов, а также на заседании комитета кредиторов банка через своего представителя. ФНС России учитывает мнение Агентства при участии в собрании (заседании комитета) кредиторов.

Анализ изложенной процедуры деятельности ФНС России позволяет сделать вывод, что налоговая служба действует не в своих интересах, а в интересах Агентства. Однако неясно, от чьего имени действует ФНС России. В литературе был сделан вывод, что Федеральная налоговая служба, по сути, действует в качестве представителя Агентства по страхованию вкладов на основании закона в отношениях, возникших в результате суброгации <1>. Таким образом, согласно приведенной позиции ФНС России действует от имени АСВ как его представитель. Представляется, что такой вывод не вполне точен. В случае представительства конфликт интересов все равно предполагается, поскольку конкурсным кредитором остается АСВ. Чтобы избежать конфликта интересов, необходимо, чтобы ФНС России действовала от своего имени, но в интересах АСВ. В последнем случае ФНС, действительно, не требуется доверенность, что и отражено в нормативных правовых актах.

--------------------------------

<1> Курбатов А.Я. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) кредитных организаций // Хозяйство и право. 2006. N 4 (приложение).

Таким образом, законодатель предусмотрел процедуру, когда конкурсный кредитор и конкурсный управляющий не совпадают в одном лице. Эти функции выполняются организациями, которые не состоят в административном подчинении друг другу. Возложение функции конкурсного кредитора по требованиям АСВ на федеральный орган исполнительный власти является дополнительным аргументом в пользу вывода о публичном характере деятельности АСВ и особой заинтересованности государства в ее успешном осуществлении. Поскольку в отношениях по организации и функционированию системы страхования вкладов АСВ действует не в своих, а в государственных интересах, то его требование по взысканию из конкурсной массы суммы выплаченного страхового возмещения легко может предъявить другой государственный орган, также выражающий государственные интересы. При этом доверенность не требуется, поскольку требование ФНС России фактически предъявляется от имени государства.

Суммы, взысканные с банка-банкрота по требованиям АСВ, подлежат зачислению в фонд обязательного страхования вкладов, который подчинен специальному правовому режиму. Как справедливо указано в литературе, "денежные средства, полученные в результате взыскания с ликвидируемой кредитной организации задолженности перед Агентством, фактически не увеличивают размер имущества Агентства как юридического лица, не отражаются на величине фонда заработной платы его работников и т.д. В этой связи вряд ли правомерно говорить о какой-либо личной (материальной) заинтересованности представителей конкурсного управляющего и других работников Агентства при осуществлении функций конкурсного управляющего в получении денежных средств Агентством как конкурсным кредитором" <1>.

--------------------------------

<1> Барчуков В.П. Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1. С. 12.

Обоснованность замены индивидуальных конкурсных управляющих объясняется в литературе низкой эффективностью их деятельности. По мнению А.В. Турбанова, конкурсный управляющий, являющийся физическим лицом, объективно не мог не испытывать серьезного психологического воздействия со стороны отдельных кредиторов, а также должников и иных заинтересованных лиц. Нередко он попадал в имущественную зависимость от этих лиц, что влекло несправедливое или даже незаконное распределение имущества должника <1>. Статус конкурсного управляющего как индивидуального предпринимателя мотивировал его на ведение дел прежде всего в своих личных интересах, он был заинтересован в максимально продолжительных сроках конкурсного производства и высокой оплате своих услуг. При этом, не обладая организационными, финансовыми и интеллектуальными ресурсами специализированной организации, он зачастую объективно не был способен осуществить быстрое и эффективное проведение конкурсного производства, выявление и возврат активов кредитной организации <2>. Практика показала ограниченность возможностей арбитражных управляющих - индивидуальных предпринимателей, поскольку основная направленность их деятельности (получение прибыли), а также силы и средства, которыми они располагали, не соответствовали публичному характеру, сложности и большому объему работы при банкротстве кредитных организаций <3>.

--------------------------------

<1> Турбанов А.В. Концепция деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего // Банковское право. 2006. N 1. С. 2.

<2> Агапцев Г.Ю. Корпоративный ликвидатор: на смену "частнику" // Банковское дело в Москве. 2005. N 3. С. 24, 25.

<3> Барчуков В.П. Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1. С. 9.

Результаты деятельности индивидуальных конкурсных управляющих кредитных организаций до 2004 г. демонстрируют слабую эффективность их работы. В ряде случаев крупные кредиторы захватывали контроль над конкурсным производством и, будучи включенными в состав комитета кредиторов, нарушали права миноритарных кредиторов, в частности вкладчиков. Сохранялся высокий уровень расходов конкурсной массы на проведение ликвидационных процедур (внеочередные платежи) в ущерб основной задаче - расчетам с кредиторами. При среднем уровне расходов 20,7% от размера конкурсной массы по всем ликвидируемым кредитным организациям в 53% ликвидированных банков расходы на проведение ликвидационных процедур составили свыше 50% конкурсной массы, а в 21,6% ликвидированных банков сформированная конкурсная масса была полностью направлена на расходы по ликвидации должников. В результате общая сумма признанных требований кредиторов кредитных организаций, запись о ликвидации которых внесена в Единый государственный реестр юридических лиц по состоянию на 1 января 2005 г., составила 249,35 млрд. руб., из которых были удовлетворены требования кредиторов на сумму 15,28 млрд. руб., что составляет 6,1% от суммы признанных требований, в том числе:

- признанные требования физических лиц - вкладчиков кредитных организаций в сумме 10,22 млрд. руб. удовлетворены на сумму 5,94 млрд. руб. (58,12%);

- признанные требования работников кредитной организации по заработной плате в сумме 0,20 млрд. руб. удовлетворены на сумму 0,14 млрд. руб. (68,8%);

- признанные требования юридических лиц, заявленные в установленный срок, в сумме 238,3 млрд. рублей удовлетворены на сумму 9,19 млрд. руб. <1>.

--------------------------------

<1> Материалы международного семинара "Международный опыт по применению мер к слабым банкам". Москва, Центральный банк Российской Федерации, 14 - 15 марта 2005 г. С. 8 - 10.

В результате возложения на АСВ функции конкурсного управляющего кредитных организаций была достигнута оптимизация расходов на конкурсное производство за счет разумного режима экономии денежных средств и сокращения сроков конкурсного производства. Такой результат был получен по следующим причинам. Прежде всего Агентство по страхованию вкладов не преследует цель извлечения прибыли в результате осуществляемого им конкурсного производства, поскольку, во-первых, является некоммерческой организацией и, во-вторых, не имеет права получать вознаграждения в силу прямого указания закона (п. 1 ст. 50.20 Закона о банкротстве кредитных организаций). Агентство финансирует расходы по конкурсному процессу за счет собственного имущества и только потом получает возмещение за счет сформированной им конкурсной массы. По указанной причине Агентство совершенно не заинтересовано в затягивании сроков конкурсного производства. Кроме того, Агентство является юридическим лицом со статусом, близким к органам управления банковской системой, создано на федеральном уровне. Поэтому на него "практически невозможно оказать какое-либо влияние со стороны кредиторов, собственников, менеджмента и должников кредитной организации" <1>. Поскольку Агентство является юридическим лицом, то все действия по ведению конкурсного производства в нескольких кредитных организациях фактически выполняет один и тот же определенный коллектив сотрудников АСВ, состоящий из профессионалов, специализирующихся на соответствующих узких участках работы. В результате Агентство имеет возможность перераспределять трудовые ресурсы, повышать эффективность проводимых мероприятий, сокращать сроки конкурсного производства, уменьшать расходы на конкурсное управление и в конечном итоге увеличивать степень удовлетворения требований кредиторов ликвидируемых банков <2>.

--------------------------------

<1> Турбанов А.В. Формирование целостной системы защиты интересов кредиторов банков // Деньги и кредит. 2005. N 1. С. 9.

<2> Там же.

В течение 2007 г. Агентство было утверждено конкурсным управляющим (ликвидатором) в 52 кредитных организациях. При этом было обеспечено завершение конкурсного производства (принудительной ликвидации) по 48 кредитным организациям, в том числе по 14 банкам, которые фактически являлись отсутствующими должниками. Из 48 банков, конкурсное производство (принудительная ликвидация) по которым завершилось в 2007 г., в 10 ликвидационный процесс длился менее одного года, в 23 - от одного до полутора лет, в 11 - от полутора до двух лет, в четырех - превысил два года. Анализ средней длительности конкурсного производства (принудительной ликвидации) банков, ликвидационные процедуры по которым были завершены, показывает, что данный показатель по кредитным организациям, у которых лицензии были отозваны в 2006 г., сократился в 1,5 раза по сравнению с этим же показателем по банкам, лицензии которых отзывались в конце 2004 г. и в 2005 г. В 2008 г. Агентство осуществляло функции конкурсного управляющего (ликвидатора) в 111 кредитных организациях. В течение указанного периода Агентство было назначено конкурсным управляющим (ликвидатором) 21 кредитной организацией. В 46 кредитных организациях конкурсное производство (ликвидация) было завершено. Всего же Агентство с начала своей деятельности в качестве конкурсного управляющего (ликвидатора) осуществляло ликвидационные процедуры в 182 кредитных организациях <1>.

--------------------------------

<1> Отчет государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" за 2008 г. Утвержден советом директоров Агентства 17 марта 2009 года. Протокол N 1. С. 25.

Помимо сокращения сроков конкурсного производство АСВ изыскивает и другие источники экономии средств кредитной организации - банкрота. Например, с целью сокращения расходов на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций в 2007 г. Агентство в основном самостоятельно выступало в качестве организатора торгов <1>. С целью сокращения сроков банкротства (принудительной ликвидации), а также экономии конкурсной (имущественной) массы Агентство осуществляло часть неотложных текущих расходов за свой счет, с последующим возмещением их из конкурсной (имущественной) массы кредитных организаций. В 2007 г. были проавансированы текущие расходы на сумму 45,1 млн. руб. Ликвидируемыми банками возмещено Агентству 37,2 млн. руб. Увеличение объемов авансирования обусловлено ростом количества банков, находившихся в процессе конкурсного производства (принудительной ликвидации). Из суммы авансированных средств списано на убытки Агентства 97 тыс. руб. Данные денежные средства были направлены на финансирование расходов по кредитным организациям, фактически являвшимся отсутствующими должниками <2>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 20.

<2> Годовой отчет государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" за 2007 год. Утвержден советом директоров 17 марта 2007 г. С. 25.

Анализ всей деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) кредитных организаций позволяет поддержать сделанный в литературе вывод, что передача функций по ликвидации несостоятельных банков Агентству по страхованию вкладов представляет собой минимально затратный способ поддержания доверия общества к финансовой системе при банкротстве банков <1>.

--------------------------------

<1> Турбанов А.В. Концепция деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего" // Банковское право. 2006. N 1. С. 2.

Основные направления деятельности Агентства по страхованию вкладов как конкурсного управляющего определены в Концепции деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" по реализации положений Закона о банкротстве кредитных организаций, принятой решением правления государственной корпорации АСВ от 25 ноября 2004 г. и одобренной решением совета директоров государственной корпорации АСВ 9 декабря 2004 г. (далее - Концепция). В этом документе указано, что целями деятельности Агентства как конкурсного управляющего являются эффективное функционирование системы управления процедурами банкротства при строгом соблюдении прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства, повышение доверия к банковской системе.

В соответствии с указанными целями Агентство осуществляет решение следующих основных задач конкурсного производства:

- своевременное установление и урегулирование требований кредиторов; формирование конкурсной массы в максимально возможном размере; обеспечение полной сохранности имущества ликвидируемой кредитной организации; проведение расчетов с кредиторами в минимальные сроки и в наиболее полном размере;

- выявление и оспаривание сделок, заключенных кредитной организацией в ущерб ее имущественным интересам (сомнительные сделки); поиск и истребование от третьих лиц незаконно удерживаемого имущества кредитной организации; обеспечение привлечения к ответственности лиц, виновных в доведении кредитной организации до банкротства;

- оптимизация расходов на конкурсное производство путем разумного сочетания режима экономии денежных средств с необходимостью осуществления затрат в целях решения всего комплекса задач конкурсного управления.

Наряду с задачами конкурсного производства, связанными с ликвидацией конкретных кредитных организаций и осуществлением расчетов с их кредиторами, Агентство решает задачи общего характера, направленные на выявление причин и условий, вызвавших банкротство кредитных организаций, разработку предложений по предупреждению банкротства в банковской системе.