§ 2. Банк России как юридическое лицо

Проблема определения правовой природы Банка России стала предметом острой дискуссии в юридической литературе. Прежде всего обсуждается вопрос о том, является ли Банк России коммерческой или некоммерческой организацией, либо его правовая природа несопоставима ни с одной известной ГК РФ конструкцией юридического лица.

В соответствии со ст. ст. 50, 120 и 296 ГК РФ учреждение как разновидность некоммерческих организаций обладает следующими признаками:

1) не преследует цель извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности;

2) не распределяет полученную прибыль между участниками;

3) может быть создано для осуществления управленческих функций;

4) обладает имуществом на праве оперативного управления;

5) бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, которое закреплено за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретено автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

В соответствии со ст. ст. 50, 113 ГК РФ унитарное предприятие - это коммерческая организация:

1) которая преследует цель извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности;

2) имущество которой находится в государственной или муниципальной собственности и является неделимым, т.е. не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;

3) органом управления которой является руководитель, который назначается собственником;

4) которая отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом;

5) которая не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Унитарные предприятия первого вида обязаны обладать минимальным уставным фондом; имеют право создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие); собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. По долгам унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, субсидиарную ответственность несет собственник.

В соответствии со ст. 294 ГК РФ право хозяйственного ведения - это право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. В отношении такого имущества собственник-учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. 1 ст. 295 ГК РФ и ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях". Он вправе создать предприятие, включая назначение директора, утверждение устава и определение объема правоспособности, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие имущества предприятия без согласия последнего), осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ из правомочия распоряжения изъята возможность самостоятельно, без предварительного согласия собственника распоряжаться недвижимостью. Продажа, сдача в аренду или в залог, внесение в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом не допускаются.

В соответствии со ст. 296 ГК РФ право оперативного управления - это право владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за учреждением имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник вправе изъять у субъекта права оперативного управления излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, и распоряжаться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Казенное предприятие не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им продукции. Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием. Это отличает правомочия собственника от аналогичных правомочий по отношению к обычному унитарному предприятию, где он вправе получить лишь часть прибыли от своего имущества. Что касается бюджетного учреждения, то оно вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения закрепленным за ним имуществом или имуществом, полученным по смете, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в соответствии с их целевым назначением. Таким образом, бюджетное учреждение даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Теперь посмотрим, имеются ли у ЦБ РФ признаки учреждения или предприятия, или же его правовое положение серьезно отличается от стандартных конструкций ГК РФ. В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ. Казалось бы, в правовой природе ЦБ РФ найден основной признак некоммерческой организации. Однако это не так. В Законе о Банке России имеется внутреннее противоречие между приведенной выше нормой и нормой ч. 3 ст. 2, где на ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Следовательно, Банк России не сможет полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования и все возложенные на него управленческие задачи окажутся нерешенными. Поэтому придется признать, что Банк России поневоле вынужден зарабатывать средства к существованию, а редакция ст. 3 Закона о Банке России является в лучшем случае неточной. Более того, нельзя не учитывать, что в соответствии со ст. 26 Закона о Банке России 50% прибыли ЦБ РФ должны ежегодно перечисляться в государственный бюджет, т.е. собственник систематически изымает часть прибыли Банка России <1>. Итак, мы установили, что часть прибыли Банка России изымается собственником. Следовательно, основной признак некоммерческой организации отсутствует.

--------------------------------

<1> На 2005 г. этот процент установлен еще выше. В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год" на ЦБ РФ возложена обязанность перечислить в 2005 г. в федеральный бюджет 80% прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ. В 2007 г. Банк России обязан перечислить в Федеральный бюджет часть своей прибыли в размере 34400 млн. руб. в соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год". Действие ч. 1 ст. 26 Закона о Банке России в настоящее время приостановлено до 1 января 2013 г. Федеральным законом от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ в части размера перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ. При этом установлено, что 75% прибыли, фактически полученной Банком России по итогам 2009, 2010 и 2011 гг., остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ, после утверждения годовой финансовой отчетности Советом директоров перечисляется Банком России в федеральный бюджет.

Банк России действительно создан для управления денежно-кредитной системой Российской Федерации. Это характерно для учреждения. Банк России создан государством, которое является его собственником. Оно же, в лице Государственной Думы, назначает председателя этого Банка. Банк России подотчетен Государственной Думе.

В отношении закрепленного за ним имущества по действующему законодательству Банк России обладает следующими правомочиями. Во-первых, он может осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России. Таким образом, ЦБ РФ обладает специальной, а не общей правоспособностью, что характерно как для унитарных предприятий, так и для учреждений. Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Закона о Банке России изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. В-третьих, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Эти правомочия не характерны для права оперативного управления. На первый взгляд они более соответствуют праву хозяйственного ведения. Однако следует признать, что правомочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения. Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их имуществом (ст. ст. 8, 9, 18 Закона о Банке России) без согласия собственника. Аналогично ст. 18, п. 3 ст. 49 Закона о Банке России предоставляют ЦБ РФ право без согласия собственника осуществлять операции с недвижимостью для обеспечения деятельности Банка России и его организаций. Закон о Банке России не раскрывает все без исключения полномочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества. Например, остается неясным вопрос, вправе ли ЦБ РФ самостоятельно, т.е. без согласия собственника, передавать в аренду находящиеся на его балансе здания. На наш взгляд, в этих случаях следует по аналогии применять общие нормы ГК РФ о праве хозяйственного ведения.

В связи с неопределенностью правовой природы Банка России согласно законодательству рассмотрим, как она определяется в юридической литературе и какие предложения используются в законопроектной работе для устранения рассмотренных противоречий.

Все точки зрения на правовую природу Банка России можно условно разделить на следующие группы.