Monografia_Obsh_teoria

(авторы соответствующего параграфа Ю.Н. Старилов, В.В. Журик, Б.Г. Радченков) в качестве одного из элементов содержания административно-

правовых отношений наряду с правами, обязанностями, запретами, ограничениями субъектов административного права, называется процессуально-

правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты656. Другими словами реальный характер правоотношение приобретает только при наличии своей формы реализации через механизм правового регулирования. На реальный характер правоотношения указывает И.А. Исаев, который пишет «Тайный смысл закона заключается в установлении порядка, но его истинной реализацией является не норма, а правоотношение, норма – словесна, отношение - реально»657.

В контексте рассматриваемого теоретического вопроса интересен анализ терминологии судебных актов. Здесь две тенденции. Одни суды (а точнее конкретные судьи) довольно осторожны в выборе терминологии. Вместо термина «материальные правоотношения» они употребляют обороты типа «…решение суда первой инстанции основаны на нормах материального права, регулирующих спорное правоотношение. Материальный закон, подлежащий применению по данному делу, понят и истолкован судом правильно»658.

Однако, встречается и иной подход. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении своего Пленума от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» в ч. 2 п. 26 указал, что «Завершая подготовку дела к судебному разбирательству, судья объявляет

656 Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. –

Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 7475.

657Исаев И.А. Власть и закон в контексте иррационального . – М.: Юристъ, 2006. С. 460.

658См. напр.: Определение Верховного Суда РФ от 24.01.2007 N 88-Г06-13 «Об оставле-

нии без изменения решения Томского областного суда от 18.09.2006, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании незаконным пункта 1 статьи 7 Закона Томской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан на территории Томской области" // СПС «Консультант плюс». Высшая школа. 2007.

331

лицам, участвующим в деле, какой спор или требование будет рассматриваться в судебном заседании, исходя из определяемого им характера спорного материального правоотношения, и по каким правилам, установленным АПК РФ, они будут рассматриваться»659. Позволим себе пример следующего содержания в этой связи: в арбитражный суд поступает заявление об оспаривании акта местной администрации по поводу обращения юридического в связи с осуществлением последним предпринимательской деятельности. Неужели Высший Арбитражный Суд РФ хотел сказать, что отношения сложившиеся между местной администрацией и юридическим лицом являются материальными? В то же время они не являются сугубо процессуальными. Другими словами, приведѐнная формулировка Постановления пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, мягко говоря, не учитывает специфики публичных правоотношений. Может ли быть такая ситуация в частном праве? Это не вопрос настоящего исследования, мы говорим о правоотношениях публичного характера с присущими им особенностями.

Аналогичные, критикуемым выше, высказывания присущи и Конституционному Суду РФ. В Постановлении от 17 ноября 2005 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами государственного учреждения культуры «Дом культуры им. Октябрьской революции», открытого акционерного общества «Центронефтехимремстрой», гражданина А.А. Лысогора и Администрации Тульской области» в мотивировочной части (ч. 3 п. 4.1.) указывается: «Более того, неурегулированность данного вопроса приводила бы к неопределенности в спорных материальных правоотношениях и возникших в связи с судебным спором процессуальных правоотношениях»660. Раз правоотношения спорные, то они уже неопределѐнные. Спорные правоотношения не могут быть исключительно материальными, раз они уже спорные. Короче говоря, даже высшие судебные инстанции не вносят ясно-

659Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 4.

660Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 5123.

332

сти в рассматриваемую проблему, а лишь запутывают ситуацию своим во многом противоречивым подходом к использованию терминологии.

Перейдѐм к обобщающему анализу признаков комплексных публичных правоотношений.

Прежде всего – это сфера возникновения публичных правоотношений. В

обобщѐнном виде – это сфера взаимоотношения государства или муници-

пального образования с одной стороны, и личности (индивидуально или в объединении с другими людьми) – с другой. В силу многообразия такого ро-

да взаимоотношений принято разделять их с точки зрения видов государ-

ственно-властной деятельности. Хотелось бы в этой связи сделать оговорку относительно местного самоуправления как публичной сферы деятельности,

которая на наш взгляд во многом искусственно отделена от государственно-

властной деятельности. Если рассматривать классические виды государ-

ственно-властной деятельности, то выделим законотворчество661, государ-

ственное управление, правосудие, с определѐнными оговорками прокурор-

ский надзор и деятельность избирательных комиссий.

В рамках каждого из названных видов государственно-властной деятель-

ности могут возникать различные типы публичных правоотношений. Напри-

мер, Н.С. Волкова и Т.Я. Хабриева в рамках законодательной деятельности выделяют парламентские правоотношения662.

Если характеризовать государственной управление, то выясняется отлич-

ная от других видов государственно-властной деятельности многогранность данного явления. Мы не являемся сторонниками сведения государственного управления к деятельности исключительно исполнительной власти и под-

661 Довольно подробная характеристика современной законотворческой деятельности дана в работе: Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федера-

ции в законодательной деятельности. - М.: Норма, 2008. – 224 с.

662 Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. – М.: Норма, 2005. С. 7.

333

держиваем позицию тех авторов663, которые относят к государственно-

управленческим отношениям и отношения, которые складываются внутри аппарата государственных органов, не являющихся органами исполнитель-

ной власти664. При ограничении государственного управления исключитель-

но исполнительной властью «за бортом» остается целый пласт общественных отношений публичного характера, который нельзя отнести ни к одному виду государственной деятельности, иначе, как к государственному управлению.

И уж тем более неверно было бы говорить о том, что раз соответствующая внутриаппаратная деятельность обеспечивает ту или иную ветвь власти, то она составляет соответствующий вид государственной деятельности, не яв-

ляющейся управленческой. Такая же ситуация с органами местного само-

управления при реализации ими отдельных государственных полномочий управленческого характера. Аналогична проблема отраслевой принадлежно-

сти правосудия по административным и иным публичным делам. Правосудие

– это комплексное явление, характеризующее многогранность основной су-

дебной деятельности. Действительно, контроль, как элемент государственно-

го управления, его метод и функция, присутствует и в деятельности судов.

Но как самостоятельное явление он характеризует внутриорганизационную деятельность судов, а как внешневыраженная функция входит в состав ос-

новной судебной деятельности – правосудия. Б.Н. Юрков правильно, как нам кажется, указал на то, что «судебный контроль выступает как самостоятель-

ная функция правосудия, если непосредственной задачей суда будет провер-

ка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных админи-

стративных органов, а не разрешение гражданско-правового спора или уго-

663 См. напр.: Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Админи-

стративное право: теория и практика. укрепление государства и динамика социально-

экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.).

– М.: Изд. ВЗИСП, - 2002. – С. 42.

664 См. напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Изд.

НОРМА, 2000. С. 16-17.; Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Стари-

лова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 41.

334

ловного дела»665. Сравнительный анализ частей 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ позволяет предположить, что правосудие вообще является видом государ-

ственно–властной деятельности. Любая государственно–властная деятель-

ность должна иметь свой источник, в качестве которого, в данном случае,

выступает судебная власть, то есть правосудие выступает основным видом деятельности судебной власти. Следовательно, конституционное, уголовное,

административное, гражданское судопроизводство выступает в качестве од-

ной из составных частей правосудия, его формой и методом (на что указыва-

ет этимологическое значение термина «посредством», то есть при помощи,

используя что-либо). Одной из проблем, связанных с соотношением видов государственно-властной деятельности является, в частности то, что админи-

стративное судопроизводство, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и собственно административной),

объединяет в себе как деятельность по привлечению к административной от-

ветственности, так и деятельность по разрешению административно– правовых споров, которые представляют собой разновидность комплексных административных правоотношений. Разные процессуальные формы осу-

ществления административного судопроизводства приводят значительную часть теоретиков и практиков к обсуждению вопроса об изменении органи-

зационного оформления административного судопроизводства, а также об отнесении судебной процессуальной формы разрешения административно– правовых споров к особой (не к гражданской или арбитражной) форме судо-

производства.

Отдельного внимания при анализе сферы возникновения комплексных публичных правоотношений заслуживает такой вид государственно-властной деятельности, как прокурорский надзор. С выделением из системы отече-

ственной прокуратуры Следственного комитета РФ со всей очевидностью стало ясно, что в целом акценты деятельности собственно прокуратуры сме-

665 См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности деятельности административных

органов. Харьков, 1987. С. 11.

335

стились с традиционных уголовно-процессуальных отношений к иным груп-

пам правоотношений, связанных с осуществлением надзорной деятельности.

Можно сказать, что прокурорский надзор - это деятельность комплексного характера, сочетающая в себе участие прокуроров в различных типах пуб-

личных правоотношений, начиная с уголовно-процессуальных и заканчивая финансовыми.

Деятельность избирательных комиссий по организации и проведению вы-

боров является сугубо публичной, включая в себя и участие в конституцион-

ных, административных, муниципальных, финансовых правоотношениях, а

также в правоотношениях процессуального характера666. С учѐтом того, что избирательные комиссии являются и участниками так называемых спорных публичных производств (конституционного, гражданского, административ-

ного), то их деятельность выходит за рамки исключительно избирательных правоотношений. Впрочем, вполне реалистично толковать избирательные правоотношения как один из ярких примеров комплексных публичных пра-

воотношений, охватывающих несколько видов государственно-властной дея-

тельности.

Со структурной точки зрения комплексное публичное правоотношение в принципе не отличается от общего публичного правоотношения, что было подвергнуто подробному анализу отчѐте за предыдущий период 2010 года.

Вместе с тем, если рассматривать содержание комплексного публичного пра-

воотношения, то оно будет характеризоваться определѐнными особенностя-

ми. Это проявляется в том, что участники комплексного публичного право-

отношения одновременно наделены как материальными, так и процессуаль-

но-процедурными правами и обязанностями публичного характера причѐм относительно объекта и предмета данного публичного правоотношения. Нам кажется обоснованным предположение, что объектом комплексного публич-

ного правоотношения выступают публичные интересы лиц, выраженные в их

666 См.: Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.: ОАО «Изда-

тельский дом «Городец», 2005. 144 с.

336

субъективном праве. Материальному интересу корреспондируются матери-

альные предметы публичного правоотношения, а процессуальному – соот-

ветственно процессуальные. Для комплексного публичного правоотношения как раз должно быть характерно сочетание материальных и процессуальных публичных интересов. Если учитывать, что объект должен противостоять субъекту в его деятельности, то, применительно к проводимому исследова-

нию объектом комплексного публичного правоотношения выступает имею-

щий публичный характер материальный или процессуальный интерес субъ-

ектов, а также действия или бездействия, направленные на реализацию прав,

обязанностей и законных интересов лиц, в связи с реализацией государ-

ственных или муниципальных публичных функций вне зависимости от того,

кто эти функции легально исполняет. Причѐм действия или бездействия можно рассматривать в качестве предмета правоотношения, являющегося,

частью объекта.

Итак отличительными чертами комплексных публичных правоотношений следует считать: наличие обязательного субъекта легально реализующего государственные или муниципальные полномочия публичного характера;

публичную сферу возникновения правоотношения; особенности сочетания публичного интереса, действий и бездействий а объекте и предмете ком-

плексного публичного правоотношения.

Классифицирование комплексных публичных правоотношений прежде за-

ставляет задуматься об их отграничении от сложных правоотношений с пуб-

лично-правовой составляющей. Прежде всего, речь идѐт о правоотношениях межотраслевого характера, где одной из составляющих выступает публично-

правовая. Говорить о комплексном публичном правоотношении в этих слу-

чаях можно лишь тогда, когда соответствующая публичная или частная ма-

териально-правовая норма имеет публично-правовой механизм своей реали-

зации.

В самой теории некоторых отраслей права, на наш взгляд, заложена про-

блема, выраженная в таком признаке публичных правоотношений, как осо-

337

бый характер разрешения споров из них вытекающих. Может сложиться впе-

чатление о том, что наличие внесудебного (административного) или преду-

смотренного соответствующим процессуальным законодательством судебно-

го (неискового) порядка разрешения спора свидетельствует о наличии ком-

плексного публичного правоотношения. В значительной массе случаев так оно и есть. Но ведь и гражданские споры могут разрешаться как частно-

правовым (третейское разбирательство, переговоры, медиация), так и пуб-

лично-правовым путѐм. Следовательно, важна характеристика процессуаль-

ного механизма разрешения спора. Но как различить между собой админи-

стративно-правовой механизм реализации норм, конституционно-правовой,

финансово-правовой или, допустим, уголовно-процессуальный? В этом слу-

чае не остаѐтся ничего иного, как обращаться к характеристике соответству-

ющих признаков отраслевых процессов. Относительно безболезненно можно отделить уголовно-процессуальный механизм, который определяется целями уголовно-процессуальной деятельности и особым источниковым закреплени-

ем. Например, правоотношения, связанные с обжалованием действий следо-

вателя в связи с расследованием уголовного дела, хотя и внешне схожи с ад-

министративными, но реализуются в уголовно-процессуальной форме и, сле-

довательно, не могут быть отнесены к административным.

Сложнее с нормами конституционного и финансового права. Если открыть действующую Конституцию Российской Федерации в части, связанной с ре-

гламентацией органов исполнительной власти, то обнаруживается, что порой практически невозможно разграничить конституционную (государственно-

правовую) и административно-правовую нормы, регламентирующие соот-

ветствующие общественные отношения. Изначально имеется ввиду матери-

альная норма. Налицо дуалистичность соответствующих норм. Однако, ма-

териальная дуалистичность нормы ещѐ не создаѐт комплексного правоотно-

шения административно-правового характера. Для этого необходимо, чтобы процессуальная составляющая такого правоотношения имела администра-

тивно-правовой характер. Специфика процессуальной реализации дуали-

338

стичных «конституционно-административных» норм есть та довольно тонкая грань, которая разделяет конституционно-правовые и административно-

правовые отношения. Аналогичная проблема связана не только с соотноше-

нием типа «конституционное - административное», но и «административное

– финансовое» как это имеет место в налоговых спорах, где материально-

правовая и даже процессуальная составляющие могут носить смешанный административно-финансовый характер. Административно-процессуальная реализация материальных норм предполагает помимо особого субъектного состава и особых правовых (подзаконных) форм реализации норм ещѐ и осо-

бенности собственно административной процедуры отличной от конститу-

ционно-правовой, финансово-правовой и иных юридических процедур (про-

цессов). Но даже и в процессуальном механизме возможна двойственность.

Например, правоотношения связанные с налоговым администрированием, в

своѐм процессуальном механизме имеют как административно-правовые со-

ставляющие (например, нормы, регламентирующие отношения в связи с привлечением к так называемой налоговой ответственности, хотя мы и счи-

таем еѐ разновидностью административно-правовой), так и собственно фи-

нансово-правовые (например, порядок возврата налогов из бюджета)667. Ком-

плексность того, что понимается под юридическим процессом создаѐт основу как для внутреннего разграничения комплексных публичных правоотноше-

ний, так и для их отграничения от сложносоставных частно-публичных пра-

воотношений.

Итак, первая выделяемая группа комплексных публичных правоотноше-

ний в качестве классификационного основания имеет характер материальной нормы, реализуемой через публично-правовой механизм. Наиболее типич-

667 Подробнее о противоречиях законодательства, регламентирующего налоговое админи-

стрирование см.: Титов А.С. Коллизионность законодательства, регулирующего налого-

вое администрирование // Современные проблемы теории налогового права (The Modern Problems of Tax law Theory): материалы международной научной конференции. Воронеж,

4-6 сентября 2007 г. / под ред. М.В. Карасѐвой. – Воронеж: Изд ВГУ, 2007. С. 177-182.

339

ный случай – это конституционные и административные материальные нор-

мы, реализуемые в разных видах конституционного, административно-

юрисдикционного или управленческого процесса. Соответственно, в данном случае не обойтись без деления таких правоотношений ещѐ и по специфике процессуального механизма. Типичными комплексными публичными право-

отношениями юрисдикционного типа можно назвать конституционно-

правовые и административно-правовые споры668. Объединяет их близость предмета споров. В обоих случаях обжалуются действия лиц, наделѐнных государственно-властными полномочиями. Конституционный спор может быть связан с действиями любой ветви власти, затрагивающей по мнению другой стороны конституционные права лиц.

Некоторые отраслевые теории, в частности, административно-правовая,

идут по пути исследования внутренней дифференциации правовых споров как вида комплексных публичных правоотношений669. Кроме администра-

тивно-правовых споров следует выделять реализуемые через административ-

но-юрисдикционный механизм материальные нормы, устанавливающие ко-

дифицированные и некодифицированные формы административной ответ-

ственности. Л.В. Коваль в своѐ время высказал мнение о том, что админи-

стративно-деликтное отношение представляет собой систему, где на базе ма-

териального административного правоотношения возникает производное процессуальное отношение. Он же замечает, что «…административно-

правовые и административно-процессуальные отношения не могут «действо-

вать одновременно», и что процессуальные отношения сами по себе не воз-

668 Подробнее см.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воро-

неж. 2003. 254 с.

669 См. напр.: Борисова О.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Фе-

дерации по налоговым спорам. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007. 27 с.; Панагу-

шина А.Е. Судебное разрешение таможенных споров. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 2008. 26 с.

340