Monografia_Obsh_teoria

Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках. Это связано, в том числе, и с тем, что, как отмечает Н.Г. Александров, в отечественной юридической литературе встре-

чаются следующие значения термина «договор»: договор как вид источника права; договор как вид юридической нормы или нормативного акта; договор как вид юридического факта (сделки); договор как форма автономного регу-

лирования взаимоотношений на основе бланкетных или диспозитивных норм права; договор (договорное отношение) как вид юридического отношения600.

Административные договоры характеризуются некоторыми особенно-

стями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отноше-

ний, складывающихся в сфере государственного управления. Так, по мнению А.А. Абдурахманова и А.П. Коренева601 обязательным признаком админи-

стративного договора является участие в нем органа государственного управления. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосудар-

ственной организации.

При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, всту-

пающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то та-

кой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же,

когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением

(в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет администра-

тивно - правовую природу.

600См.: Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. 1976. Вып. 6.

601Коренев А.П., Абдурахманов А.А.Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.

301

Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком администра-

тивного договора является то, что его содержание носит организационно-

управленческий характер. Целью административных договоров всегда явля-

ется регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.

Правовой базой административных договоров служат нормы админи-

стративного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы админи-

стративного права, регламентирующие заключение административных дого-

воров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.

Являясь формой государственного управления, административный дого-

вор характеризуется рядом признаков, позволяющих отграничить его от од-

носторонних административных актов602. Во-первых, административный до-

говор представляет собой управленческое решение, принятое для достиже-

ния конкретных целей посредством реализации соответствующих управлен-

ческих функций. Во-вторых, административный договор выражает согласо-

ванную волю субъектов административного права, как минимум один из ко-

торых при заключении договора реализует полномочие исполнительной вла-

сти. В-третьих, административный договор представляет собой правовой акт управления, ибо его совершение влечѐт определѐнные правовые последствия.

Система административных договоров, отражающая дифференциацию договорных правовых режимов в различных сферах государственного управ-

ления может быть представлена в виде совокупности следующих элементов603:

602 См.: Ротенберг А.С. Административный договор: дис. … канд. юрид. наук. Р-н/Д. 2006.

С. 36-37.

603 См.: Ротенберг А.С. Указ. соч. С. 157-158.

302

1) административные договоры горизонтального типа, заключаемы ор-

ганами исполнительной власти одного или различных уровней:

а) организационный договор (договор о делегировании полномочий);

б) координационный договор (договор о сотрудничестве органов испол-

нительной власти); 2) административные договоры вертикального типа, заключаемые меж-

ду органами исполнительной власти и иными субъектами административного права:

а) договор, опосредующий исполнение гражданином или юридическим лицом публично-правовой обязанности (договор о предоставлении ин-

вестиционного налогового кредита);

б) договор, опосредующий исполнение государством в лице органа ис-

полнительной власти публично-правовой обязанности (государственный контракт, служебный контракт).

Другой классификацией административных договоров является их деле-

ние по юридическим свойствам на правоустановительные и правопримени-

тельные. По сути, речь здесь идет об административных договорах норма-

тивного содержания и административных договорах как юридических фак-

тах. Договоры первого вида заключаются между государственными органа-

ми, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права.

В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) опреде-

ленным образом схожи с договорами частного права (например, с договора-

ми гражданского права). Они заключаются на основе норм административно-

го права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, име-

ющим место в сфере государственного управления. В отличие от правотвор-

ческих административных договоров правоприменительным договорам ад-

министративного характера присущ более широкий круг субъектов, способ-

303

ных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между орга-

ном государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.

Важность исследования процесса заключения административных дого-

воров имеет принципиальное значение. Использование договорной деятель-

ности в административном праве с широким арсеналом их функций (струк-

турно-организационной, обеспечительной, ориентационно-стимулирующей,

воспитательной, охранной) расширит возможности выбора оптимальной формы реализации компетенции исполнительной власти, что может служить показателем еѐ демократизации604.

Административно-договорное производство следует рассматривать как специфический вид административно-правонаделительного процесса. Он, по мнению И.В. Поповой605 отличается от других видов последнего и состоит из четырѐх стадий: 1) изучение ситуации каждым субъектом договора (инфор-

мационная); 2) выбор и анализ правового поля (правовая или аналитическая); 3) обсуждение основных условий договора (согласовательная); 4) подписание административного договора (заключительная). Названное производство в силу его отличительных особенностей целесообразно при проведении коди-

фикации административно-процессуального законодательства особенно вы-

делить из административно-правонаделиельного процесса.

Финансовое право также относится к публичному праву и использует договоры для регулирования финансовых отношений. Под публичным дого-

вором в финансовом праве, по мнению Е.Н. Горловой следует понимать «за-

ключѐнное в установленной форме в публичных целях соглашение двух или

604 См.: Попова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Издательство

Норма, 2007. С. 125.

605 Попова И.В. Там же.

304

более субъектов, один из которых является органом публичной власти,

направленное на реализацию публичного интереса и регулирующее финан-

совую деятельность государства и органов местного самоуправления»606.

По сфере действия все публичные договоры в финансовом праве Е.Н.

Горлова607 предлагает подразделить на внутригосударственные и междуна-

родные. Существуют два основных вида внутригосударственных публич-

ных договоров: финансово-правовые и конституционно-правовые дого-

воры.

Анализ норм финансового и конституционного права позволяет выде-

лить следующие основные виды внутригосударственных публичных догово-

ров: 1) о распределении налоговых доходов; 2) о предоставлении средств из государственного бюджета; 4) об осуществлении государственных и муни-

ципальных заимствований; 5) о предоставлении государственных и муници-

пальных гарантий; 6) о предоставлении инвестиционных налоговых креди-

тов; 7) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен-

ной власти ее субъектов; 8) иные договоры.

Значительное место среди внутригосударственных публичных дого-

воров занимают также договоры, правовое регулирование которых осу-

ществляется с использованием сочетания финансово-правовых и граж-

данско-правовых норм.

Международные договоры в финансовом праве подразделяются на следующие основные виды: 1) об осуществлении государственных заим-

ствований; 2) о предоставлении государственных гарантий; 3) о предоставле-

нии государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

4) об избежании двойного налогообложения; 5) иные международные до-

говоры, регулирующие финансовые отношения.

606 Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. … канд. юрид. наук.

М., 2010. С. 8.

607 Горлова Е.Н. Там же.

305

Представляет интерес классификация договоров, применяемых в финан-

совом праве, предложенная С.Г. Ерѐминым608, который предлагает их услов-

но разделить на несколько групп. К первой группе договоров, применяемых в финансовом праве, по его мнению, можно отнести компетенционно-

разграничительные договоры и соглашения о делегировании полномочий,

которые заключаются государственными органами Российской Федерации и еѐ субъектами. Предметом таких договоров служат финансовые средства государства, которые распределяются между бюджетами разных уровней по-

средством заключения вышеуказанных соглашений.

Ко второй группе договоров, применяемых в финансовом праве, стоит отнести договоры, которые взаимодействуют с гражданским правом. Приме-

ром таких договоров являются договоры залога имущества и поручительства,

определенные ст. ст. 73 и 74 Налогового кодекса Российской Федерации, ис-

пользуются в качестве меры обеспечения исполнения обязательства налого-

плательщика по уплате налога, договор государственного займа.

К третьей группе финансово-правовых договоров относятся внешние до-

говора (международные соглашения об устранении двойного налогообложе-

ния).

В настоящее время роль федеративных договоров в том виде, в котором они существовали вначале, снижается. Такое положение объясняется ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляет-

ся настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграни-

чении предметов ведения и полномочий.

В силу данной нормы Конституции Российской Федерации возникает множество проблем, а именно как по-новому определить роль таких догово-

ров, содержащих финансово-правовые нормы, не угрожая целостности Рос-

608 Ерѐмин С.Г. Проблемы договорно-правовых отношений в финансовом праве // Финан-

совое право. 2006. № 11. С 24.

306

сийской Федерации. Согласимся с Ю.А. Крохиной, что «положительной стороной подобных договоров можно считать удобство и эффективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особен-

ностей и потребностей в финансовых ресурсах каждого субъекта Федерации.

Отрицательной стороной является отсутствие единого правового регулиро-

вания в сфере «договорного права», в результате чего происходит усиление асимметричности Российской Федерации, возрастает опасность ее трансфор-

мации в договорную федерацию или конфедерацию»609. Подчѐркивая важ-

ность норм, установленные федеративным договором, приведѐм мнение ар-

гументированное мнение С.Г. Ерѐмина, что эти нормы должны стать вспомо-

гательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграни-

чения компетенции с учетом специфики субъекта Российской Федерации610.

Вотношении финансово-правовых договоров, которые взаимодействуют

сгражданским правом, следует отметить, что положения о залоге имущества и поручительстве, разработанные в рамках гражданского права, в налоговых отношениях должны применяться с учетом публичного характера этих отно-

шений. Между тем, как справедливо отмечает С.Г. Ерѐмин, в ст. ст. 73 и 74

НК публично-правовая составляющая практически отсутствует611. По срав-

нению с гражданско-правовыми нормами ее следует усилить (например, пу-

тем введения ограничений по предмету залога, кругу залогодателей, установ-

ления особой процедуры оформления договоров)612. Договорные отношения в финансовом праве требуют дальнейшей научной разработки определения соотношения в них императивных и диспозитивных начал. Представляется,

609 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. С. 114 -

115.

610Еремин С.Г. Указ. соч. С. 26

611Еремин С.Г. Там же.

612См.: Тотьев К. Проблемы стабилизации налогового регулирования (зарубежная и рос-

сийская практика) // Законодательство и экономика. 1999. N 8. С. 37.

307

что роль императивных установлений в договорном регулировании в финан-

совом праве должна быть выше по сравнению с диспозитивными.

Таким образом, договор служит основанием возникновения субъектив-

ных прав и обязанностей сторон и конкретных правоотношений. Публично-

правовой договор является тем средством, которое позволит согласовать во-

лю участников публичных правоотношений. Стороны связывает посредством субъективных прав и обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего, воля в широком социальном смысле – государственная воля,

возведенная в закон и принявшая всеобщую, правовую форму613. Договор в публичном праве направлен на удовлетворение потребностей общества в це-

лом, а не на интересы частного лица. В договорном правоотношении проис-

ходит своего рода персонификация государственной воли. Субъектом пуб-

личного договора всегда является субъект публично-правовых отношений, и

прежде всего обладающий властными полномочиями. Государство, его орга-

ны, должностные лица, местное самоуправление – таковы наиболее типич-

ные субъекты публичных договоров. Другая же сторона может иметь иной статус, но в публично-правовой сфере быть носителем некоторых властно-

регулирующих функций или выражать общественные интересы.

Проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности, связаны с тем, что существующие виды публично-правовых договоров нуждаются в соответствующей нормативной регламентации, отсутствие которой не позво-

ляет использовать указанные договоры эффективно.

Полагаем, что со временем роль договорно-правового регулирования в публичных отраслях права будет только возрастать, что только будет способ-

ствовать более качественному регулированию публично-правовых отноше-

ний.

Следующим процедурным способом реализации субъективных публич-

ных прав участников публичных правоотношений является обращение к уполномоченным органам и лицам, не связанные с оспариванием. Федераль-

613 Кечекъян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958 С. 40

308

ный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»614 не содержит в себе определения права на обращения, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: «...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».

Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, такие как: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества.

Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Вторую группу субъектов института обращений представляют государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица615.

В научной литературе предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти – это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их)

614Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

615Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. №

14. С. 35.

309

нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советско-

го народа, социальную свободу, а также общественное отношение по уча-

стию в управлении государственными и общественными делами как наибо-

лее существенное коренное отношение между государством и гражданином616.

По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, «право на обращения – это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а

также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов»617.

Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение – это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, име-

ющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закреп-

ленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы618.

Сущность института обращений в органы власти выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства,

реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, ис-

пользовать в качестве канала обратной информационной связи с государ-

ством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в каче-

стве способа их реализации.

616 Карасева М.В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989.

С. 10.

617 Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4; Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Рос-

сийской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 54.

618 Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращения: Авто-

реф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8.

310