- •Адміністративне право України
- •Ю.П. Битяка
- •Передмова
- •Загальна частина
- •Глава 1
- •§ 1. Управління як соціальне явище
- •§ 2. Державне управління та його особливості
- •§ 3. Принципи державного управління
- •§ 4. Сутність виконавчої влади
- •§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного
- •§ 6. Державне управління в умовах проведення
- •Глава 2 Предмет, метод і система адміністративного права України
- •§ 1. Предмет адміністративного права
- •§ 2. Метод адміністративного права
- •§ 3. Принципи адміністративного права України
- •§ 4. Система адміністративного права
- •§ 5. Наука адміністративного права
- •Глава 3 Адміністративно-правові норми
- •§ 1. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм
- •§ 2. Джерела адміністративного права
- •§ 3. Систематизація адміністративного права
- •Глава 4
- •§ 1. Поняття та основні риси адміністративно-правових відносин
- •§ 2. Види адміністративно-правових відносин
- •Глава 5
- •§ 1. Основи адміністративно-правового статусу громадян
- •§ 2. Права та обов’язки громадян у сфері виконавчої влади
- •§ 3. Звернення громадян
- •§ 4. Адміністративно-правовий статус іноземців
- •Глава 6
- •§ 1. Ознаки та правове становище органів виконавчої влади
- •§ 2. Види органів виконавчої влади
- •§ 3. Система органів виконавчої влади та принципи їх побудови
- •§ 4. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади
- •§ 5. Правове становище Кабінету Міністрів України
- •§ 6. Центральні органи виконавчої влади
- •§ 7. Органи виконавчої влади Автономної Республіки
- •Глава 7
- •Глава 8
- •§ 1. Поняття, види та принципи державної служби
- •§ 2. Правове регулювання державної служби
- •§ 3. Посада і посадова особа
- •§ 4. Державні службовці, їх види
- •§ 5. Обов’язки і права державних службовців
- •§ 6. Проходження державної служби
- •§ 7. Відповідальність державних службовців
- •Глава 9 Підприємства і установи
- •§ 1. Поняття, види та правові засади діяльності
- •§ 2. Правове становище адміністрації підприємств і установ
- •§ 3. Порядок утворення та припинення діяльності
- •Глава 10
- •§ 1. Поняття і види об’єднань громадян
- •§ 2. Адміністративно-правовий статус об’єднань громадян
- •Розділ ііі Функції, форми та методи державного управління
- •Глава 11
- •§ 1. Поняття функції державного управління
- •§ 2. Види функцій державного управління
- •Глава 12 Форми державного управління
- •§ 1. Поняття форм державного управління
- •§2. Види форм державного управління
- •§ 3. Правові акти державного управління
- •§ 4. Класифікація актів державного управління
- •§ 5. Дія актів державного управління
- •§ 6. Адміністративний договір
- •Глава 13 Адміністративно-правові методи
- •§ 1. Поняття адміністративно-правових методів
- •§ 2. Види адміністративно-правових методів
- •§ 3. Адміністративний примус, його види
- •Відповідальність за адміністративним правом
- •Глава 14
- •§ 1. Поняття і основні риси адміністративної відповідальності
- •§ 2. Законодавчі основи адміністративної відповідальності
- •§ 3. Адміністративне правопорушення, його склад
- •§ 4. Система та види адміністративних стягнень
- •§ 5. Загальні правила і строки притягнення
- •§ 6. Адміністративна відповідальність юридичних осіб
- •Глава 15
- •Глава 16
- •§ 1. Адміністративний процес: зміст і загальні риси
- •§ 2. Структура адміністративного процесу і характеристика
- •§ 3. Адміністративна юрисдикція: загальні риси, принципи
- •§ 4. Адміністративна юстиція: поняття і види
- •Глава 17
- •§ 1. Завдання і порядок провадження в справах
- •§ 2. Засоби забезпечення провадження в справах
- •§ 3. Стадії провадження в справах
- •§ 4. Органи (посадові особи), уповноважені розглядати
- •Глава 18
- •§ 1. Поняття режиму законності і дисципліни в державному управлінні
- •§ 2. Способи забезпечення законності і дисципліни
- •Глава 19
- •§ 1. Контроль з боку органів законодавчої влади
- •§ 2. Контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів
- •§ 3. Контроль з боку представницьких органів
- •§ 4. Судовий контроль
- •§ 5. Прокурорський нагляд за законністю і дисципліною
- •§ 6. Звернення громадян як спосіб забезпечення законності
- •§ 7. Громадський контроль
- •Глава 20
- •§ 1. Поняття і види адміністративно-правових режимів
- •§ 2. Поняття та види надзвичайних режимів
- •§ 3. Режим державної таємниці
- •Глава 21
- •§ 1. Адміністративно-правова організація
- •§ 2. Правові засади організації державного управління
- •Глава 22
- •§ 1. Галузеве управління: його зміст
- •§ 2. Особливості міжгалузевого управління
- •§ 3. Особливості регіонального управління
- •Глава 23
- •§ 1. Зміст державного керівництва у сфері економіки
- •§ 2. Система центральних і місцевих органів управління
- •§ 3. Правове регулювання управління економікою
- •§ 4. Державний контроль і нагляд у сфері економіки
- •Глава 24
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління власністю
- •§ 2. Система і правове становище органів
- •Глава 25
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління промисловістю
- •§ 2. Система органів управління промисловістю
- •§ 3. Підприємства та їх об’єднання в промисловості.
- •§ 4. Місцеве самоврядування і промисловість
- •§ 5. Державний контроль і нагляд в управлінні промисловістю
- •§ 6. Адміністративна відповідальність за правопорушення
- •Глава 26
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Система органів управління агропромисловим
- •§ 3 . Державний контроль в агропромисловому комплексі
- •§ 4. Адміністративна відповідальність
- •Глава 27
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Система органів управління будівництвом
- •§ 3. Місцеве самоврядування, будівництво
- •§ 4. Державний контроль в будівництві
- •§ 5. Адміністративна відповідальність за правопорушення
- •Глава 28 Управління комунікаціями
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління комунікаціями
- •§ 2. Органи управління транспортом і шляховим господарством
- •§ 3. Управління залізничним транспортом
- •§ 4. Управління морським і річковим транспортом
- •§ 5. Управління автомобільним транспортом
- •§ 6. Управління цивільним повітряним транспортом
- •§7. Управління трубопровідним транспортом
- •§ 8. Управління шляховим господарством
- •Глава 29
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Органи управління використанням і
- •§ 3. Місцеве самоврядування і охорона природних ресурсів
- •§ 4. Державний контроль і нагляд у галузі
- •§ 5. Адміністративна відповідальність
- •Глава 30
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління торгівлею
- •§ 2. Місцеве самоврядування і торгівля
- •§ 3. Державний контроль в управлінні торгівлею
- •§ 4. Адміністративна відповідальність
- •Глава 31 Управління фінансами
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління фінансами
- •§ 2. Органи управління фінансами
- •§ 3. Фінансовий контроль
- •Верховна Рада України здійснює фінансовий контроль у ході розгляду проектів та затвердження Державного бюджету України, під час його виконання; приймає рішення щодо звіту про його виконання.
- •§ 4. Адміністративна відповідальність за
- •Глава 32 Управління зовнішньоекономічною діяльністю
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Органи управління зовнішньоекономічною діяльністю
- •Глава 33 Управління митною справою
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління митною справою
- •§ 2. Органи управління митною справою
- •§ 3. Митний контроль
- •§ 4. Адміністративна відповідальність за порушення митних правил
- •Глава 34
- •§ 1. Організаційно-правові засади і система освіти
- •§ 2. Система і повноваження органів управління освітою
- •§ 3. Компетенція місцевих органів державної виконавчої влади
- •§ 4. Управління освітніми закладами
- •§ 5. Державний контроль за діяльністю освітніх закладів
- •Глава 35 Управління наукою
- •§ 1. Організація державного управління наукою
- •§ 2. Органи управління наукою
- •§ 3. Наукові заклади і наукові товариства
- •Глава 36
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління охороною
- •§ 2. Система органів управління охороною здоров’я населення
- •§ 3. Місцеве самоврядування і охорона здоров’я населення
- •§ 4. Правове становище установ охорони здоров’я населення
- •§ 5. Санітарно-епідеміологічний нагляд
- •Глава 37
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління культурою
- •§ 2. Органи управління культурою
- •§ 3. Правове регулювання діяльності закладів
- •§ 4. Місцеве самоврядування і культура
- •Глава 38
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління фізичною
- •§ 2. Система і правове становище органів управління
- •§ 3. Спортивні товариства і спілки
- •§ 4. Місцеве самоврядування і фізична культура, спорт та туризм
- •Глава 39
- •§ 1. Засади і принципи державної молодіжної політики
- •§ 2. Організаційно-правове забезпечення реалізації
- •Глава 40
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Система органів соціального захисту населення
- •§ 3. Місцеве самоврядування і соціальний захист населення
- •Глава 41
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління обороною
- •§ 2. Збройні Сили України, їх види
- •§ 3. Комплектування Збройних Сил України
- •§ 4. Військова служба
- •§ 5. Адміністративна відповідальність за порушення
- •Глава 42
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Державний кордон та його охорона
- •Глава 43
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління внутрішніми справами
- •§ 2. Служба в органах внутрішніх справ
- •§3. Міліція
- •§ 4. Громадські формування з охорони громадського порядку
- •§ 5. Державний нагляд за безпекою дорожнього руху
- •§ 6. Внутрішні війська
- •§ 7. Дозвільна система
- •Глава 44 Адміністративно-правові засади забезпечення безпеки
- •§ 1. Поняття та види надзвичайних ситуацій. Правові основи
- •§ 2. Державна система запобігання та ліквідації
- •§ 3. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій
- •Глава 45
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління
- •§ 2. Міністерство закордонних справ України
- •§ 3. Адміністративно-правове регулювання в’їзду
- •Глава 46
- •§ 1. Організаційно-правові засади управління юстицією
- •§ 2. Реєстрація актів цивільного стану
- •§ 3. Організація нотаріальної служби
- •§ 4. Взаємовідносини органів юстиції, державної судової
- •§ 5. Органи юстиції та адвокатура
§ 4. Сутність виконавчої влади
Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак це не свідчить про відмову від терміна «державне управління» чи «управління державними справами» (наприклад, ч. 1 ст. 38 Конституції). термін «державне управління» широко використовується як у вітчизняній, так і в зарубіжній літературі та законодавстві. Використання терміна «виконавча влада» пов’язане передусім з переходом до розподілу єдиної державної влади (відомою мірою до умовного) на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально-компетенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної влади характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособлюють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб’єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямований на вирішення, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.
Сутність виконавчої влади зводиться до такого.
1. Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні — атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд з законодавчою і судовою, тісно з ними взаємодіючи.
2. Виконавча влада є самостійною лише у зв’язку з практичною реалізацією Конституції, законів України в загальнодержавному та функціонально-компетенційному масштабі. На неї покладається найбільша частина загальнодержавних функцій.
3. Виконавча влада має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що проявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об’єднань, праві і можливостях підкоряти собі волю інших.
4. Виконавча влада здійснюється на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Севастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюється органами місцевого самоврядування.
5. Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації виконавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості.
6. Виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб’єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів — виконавчої влади — здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.
§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного
управління та адміністративного права
Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв’язку з тим, що державне управління розглядається як виконавчо-розпорядча діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої влади. Слід також відмітити, що зараз із практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-правових актів) практично зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».
При розгляді співвідношення виконавчої влади і державного управління слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об’єднує, це виконавча спрямованість.
Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в рамках якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів.
Виконавча влада одержує свій реальний характер у діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і по суті є органами державного управління. Зараз державне управління здійснюється в рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Відповідно всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.
Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади і державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що у деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими характеристиками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади, та ін. Разом з тим поняття «суб’єкт виконавчої влади» та «орган виконавчої влади» є тотожними.
Виконавча влада в Україні, відомою мірою в її державно-управлінському розумінні, відходить від функцій безпосереднього управління, характерних для переважної більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сферами життя, особливо економікою. На цій підставі проявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об’єктів зменшується, а управлінський вплив пов’язується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному та місцевому рівнях, підприємств і установ. Увага зосереджується на виробленні економічної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприємництва, роздержавленні майна та ін. Це ніскільки не принижує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більш, що між державним управлінням та державним регулюванням принципова відмінність відсутня, оскільки мета їх одна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи — управління. Відмінність полягає у ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості.
Відомо, що жодна держава ще не відмовилася і не відмовиться від державного управління як з політичних, економічних, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми і методи диктуються умовами суспільного життя. Зараз відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше і більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рівень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»1і т. ін.).
Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб’єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як державного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки воно здійснюється не тільки органами, що входять до системи виконавчої влади, а й іншими, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств та установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств та відомств на місцях та ін.). Тісні взаємозв’язки виконавчої влади та державного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле і таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов’язується з державним управлінням. Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері державної діяльності по керівництву економікою, соціальною сферою і культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів та зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).
Адміністративне право розглядається як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління. Його основу складає адміністративне законодавство, що є складовою частиною (елементом) всього законодавства України. Під адміністративним законодавствомрозумієтьсясистема правових актів, в яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно-правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).
Зараз у системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні та забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку; управлінню об’єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм та методів державного управління; вирішенню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню і ефективному втіленню в життя правових та організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції та ін.); регулюванню функціонування в межах закону об’єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності і порядку.
Отже, згідно з наведеним виконавча влада представлена в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в рамках цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, і знаходить свій прояв у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча і розпорядча діяльність в межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.