3 Правові і організаційні засади функціонування державних фінансів в Україні

Правове регулювання фінансових відносин, що виникають під час створення та використання фондів фінансових ресурсів, є однією з форм управління з боку держави економічним і соціальним розвитком. Усі дії держави в сфері фінансів мають ґрунтуватися на правових актах. Ці акти виконують такі основні функції: визначають коло юридичних і фізичних осіб, на яких в конкретний період поширюється дія правової норми, права й обов’язки юридичних і фізичних осіб щодо мобілізації та використання фондів фінансових ресурсів; є основою для прийняття відповідних дій щодо виконання правових норм.

Суб’єктами фінансових правових відносин є держава, громадяни і підприємницькі структури. Всі фінансово-правові відносини виникають і припиняються на законодавчій основі. Вони можуть припинятися також у випадках, установлених законом, наприклад, у разі несплати платежів.

Правові норми, що регулюють фінансові відносини, становлять систему фінансового права, яка ґрунтується на Конституції України. На основі Конституції приймається ряд законів, що регулюють окремі сфери фінансових відносин. Це насамперед Закони „Про бюджетну систему України”, „Про систему оподаткування України” та ін.

Від імені держави організаційну роботу з виконання чинного законодавства здійснюють фінансові органи. Систему фінансових органів очолює Міністерство фінансів. Воно несе відповідальність за фінансове становище держави, розробку і реалізацію фінансової політики. Крім того, основними завданнями Міністерства фінансів є:

• складання проекту закону про Державний бюджет України і виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету;

• концентрація фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України і її регіонів, цільове фінансування загальнодержавних потреб, у тому числі зовнішньополітичної діяльності (неторгові операції);

• розробка пропозицій про залучення зовнішнього фінансування дефіциту Державного бюджету України;

• здійснення фінансового контролю за раціональним і цільовим витрачанням бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів;

• удосконалення фінансового механізму, методів фінансового і бюджетного планування, фінансування та звітності, системи контролю за витрачанням бюджетних коштів.

Мінфін відповідно до покладених на нього завдань:

• бере участь у роботі з комплексного аналізу розвитку економіки, розробляє необхідні заходи щодо фінансового і податкового стимулювання підприємницької та іншої господарської діяльності, спрямовані на збільшення національного доходу і надходжень до бюджету. Здійснює оперативне прогнозування доходів і видатків Державного бюджету України;

• організує роботу, пов’язану зі складанням проекту державного бюджету, прогнозу зведеного бюджету країни. За дорученням Кабінету Міністрів України визначає порядок і термін подання центральними органами виконавчої влади, урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями матеріалів для підготовки проекту державного бюджету і прогнозних розрахунків для визначення частини загальнодержавних податків, зборів і платежів, що зараховують до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, складає проект державного бюджету, готує пропозиції про нормативи відрахувань частини загальнодержавних податків, зборів і платежів, розміри дотацій із державного бюджету до бюджету Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і подає їх на розгляд Кабінету Міністрів України, здійснює контроль за розподілом загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України, між державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та перерахування до місцевих бюджетів належних їм коштів;

• забезпечує в установленому порядку виконання державного бюджету. Здійснює відповідно до чинного законодавства України коригування бюджетних призначень з урахуванням надходжень доходів державного бюджету, здійснює контроль за виконанням державного бюджету і цільовим використанням коштів, які виділяються із державного бюджету підприємствам, установам і організаціям, а також коштів державних позабюджетних фондів, складає звіт про виконання державного бюджету і зведеного бюджету України за минулий рік, подає його Кабінету Міністрів України;

• здійснює методичне керівництво у сфері фінансово-бюджетного планування, складання та виконання бюджету, фінансування виробничої і соціально-культурної сфер, зовнішньополітичної діяльності (неторгові операції), обліку і звітності та встановлює загальні правила складання, розгляду, затвердження, виконання кошторисів видатків, які проводяться за рахунок бюджету;

• разом з Міністерством економіки України, іншими центральними органами виконавчої влади аналізує хід проведення економічної реформи, стан економіки і фінансів галузей народного господарства і регіонів та готує пропозиції про підвищення ефективності господарювання. Бере участь у розробці макропоказників економічного і соціального розвитку України;

• розробляє разом з Державною податковою адміністрацією України, іншими зацікавленими органами виконавчої влади пропозиції про вдосконалення податкової політики і податкової системи, виходячи з необхідності забезпечення стабільності державних фінансів, оптимальних фінансових умов для здійснення виробничо-господарської діяльності підприємствами, організаціями та підприємницької діяльності громадянами і соціально справедливого перерозподілу доходів, бере участь у розробці інструкцій і методичних вказівок з питань оподаткування;

• бере участь у визначенні цінової політики, аналізує її вплив на фінансовий стан галузей народного господарства та бюджет;

• бере участь у роботі з розвитку і вдосконалення страхової діяльності в Україні;

• бере участь разом з Міністерством економіки України і Національним банком України в розробці та здійсненні заходів щодо зміцнення грошового обігу, підвищення купівельної спроможності національної грошової одиниці, а також у підготовці пропозицій щодо основних засад грошово-кредитної політики, поліпшення стану розрахунків у народному господарстві, організації грошового обігу;

• розробляє пропозиції про випуск і розміщення та здійснює випуск в установленому порядку державних внутрішніх позик України. Здійснює разом з Національним банком України обслуговування державного внутрішнього боргу України;

• розробляє пропозиції щодо формування фінансового ринку, здійснює регулювання ринку цінних паперів відповідно до чинного законодавства України. Організує виготовлення бланків цінних паперів і документів суворого обліку, затверджує нормативно-технічну документацію з цих питань. Видає ліцензії на виробництво бланків цінних паперів, здійснює контроль за дотриманням правил їх виробництва, зберігання та обліку;

• здійснює співробітництво з міжнародними фінансовими організаціями, проводить з представниками цих організацій переговори і консультації з питань фінансової політики, бере участь у переговорах про надання Україні цими організаціями кредитів, грантів, за дорученням Кабінету Міністрів України виступає агентом Кабінету Міністрів України в угодах з міжнародними фінансовими організаціями про надання позик;

• аналізує валютно-фінансові проблеми, пов’язані з міжнародним економічним співробітництвом, готує пропозиції щодо вдосконалення валютно-фінансових і кредитних відносин з іноземними державами, збільшення валютних ресурсів країни і економного витрачання іноземної валюти, бере участь у підготовці фінансових умов під час укладанні угод з іноземними державами;

• разом з Міністерством економіки розробляє пропозиції щодо обсягів і напрямів використання централізованих надходжень в іноземній валюті і витрати неторгового характеру, а також бере участь у розробці прогнозу платіжного балансу, формуванні митної політики країни, в розробці методології, ставок і порядку утримання мита;

• бере участь у розробці програм та умов залучення в економіку країни іноземних кредитних ресурсів, порядку їх використання і розрахунків по них підприємств і організацій з державним бюджетом;

• бере участь у підготовці та проведенні переговорів з питань укладання кредитних угод між Україною або Кабінетом Міністрів України та іноземними державами, або іноземними кредитними установами, або іноземними банківськими угрупованнями, або міжнародними фінансовими організаціями тощо;

• здійснює реєстрацію та облік зовнішніх боргових зобов’язань України та моніторинг усіх іноземних кредитів, що надані безпосередньо Україні чи Кабінету Міністрів України або резидентам України під гарантії України або Кабінету Міністрів України, веде в установленому порядку реєстр відповідних кредитних угод та (або) державних гарантій Кабінету Міністрів України;

• визначає українські банки-агенти з обслуговування іноземних кредитів, що надані безпосередньо Україні чи Кабінету Міністрів України або резидентам України під гарантії України або Кабінету Міністрів України, та укладає з цими банками відповідні агентські угоди;

• здійснює координацію діяльності органів державного управління з питань управління зовнішнім боргом з метою забезпечення своєчасних розрахунків щодо зовнішніх зобов’язань України, визначення найефективніших механізмів реорганізації зовнішнього державного боргу України, обґрунтування щорічного ліміту зовнішнього позичання;

• бере участь разом з Міністерством економіки в розробці інвестиційної політики, у підготовці пропозицій щодо здійснення інвестиційної та інноваційної діяльності за рахунок коштів Державного бюджету України і контролює їх ефективне використання;

• бере участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення структури органів виконавчої влади. Готує пропозиції про чисельність та розміри фонду оплати праці працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади. Бере участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення системи оплати праці працівників бюджетних установ і організацій;

• підписує від імені Кабінету Міністрів України угоди з Національним банком України про надання кредиту на покриття дефіциту державного бюджету та інші цілі, несе відповідальність за своєчасне його погашення та виплату процентів за кредит, здійснює контроль за цільовим використанням наданих кредитів;

• розглядає та аналізує зведену бухгалтерську звітність центральних органів виконавчої влади, здійснює методичне керівництво бухгалтерським обліком і звітністю підприємств, установ і організацій усіх форм власності та встановлює загальнообов’язкові нормативи і правила щодо бухгалтерського обліку, затверджує за погодженням з Мінстатом України форми бухгалтерської звітності, типові плани рахунків і форми бухгалтерського обліку та інструкції про порядок їх застосування, встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання державного бюджету, кошторисів витрат бюджетних установ і організацій;

• установлює форми обліку і звітності щодо касового виконання державного та місцевих бюджетів;

• забезпечує реалізацію антимонопольної політики, сприяє розвитку конкуренції;

• здійснює у випадках, передбачених законодавством України, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності;

• здійснює загальне керівництво та методологічне забезпечення роботи державної контрольно-ревізійної служби в Україні, розробляє пропозиції, спрямовані на вдосконалення контролю за використанням бюджетних коштів;

• може представляти інтереси держави в управлінні відкритими акціонерними товариствами шляхом участі в спостережних радах;

• здійснює управління майном, що належить до державної власності підприємств, установ і організацій, які не входять до сфери управління Міністерства фінансів.

Збільшується роль місцевих фінансових органів в управлінні фінансами.

Місцеві фінансові органи включають Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, обласні, міські фінансові управління, районні фінансові відділи. У своїй діяльності вони керуються законами України, постановами Верховної Ради України, рішеннями відповідних рад, наказами та інструкціями Міністерства фінансів України. Місцеві фінансові органи забезпечують втілення в життя державної фінансової політики, аналізують показники розвитку економіки відповідного регіону, вживають заходів щодо оздоровлення фінансового становища галузей місцевого господарства і збільшення доходів бюджету.

Важливе значення для ефективного забезпечення бюджетного процесу мають бюджетні повноваження місцевих фінансових органів.

До бюджетних повноважень Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим належить:

• складання проекту бюджету Автономної Республіки Крим;

• забезпечення виконання бюджету Автономної Республіки Крим за доходами і видатками;

• здійснення методичного керівництва роботою в галузі територіального фінансово-бюджетного планування;

• затвердження помісячного розпису доходів і видатків бюджету Автономної Республіки Крим;

• здійснення в межах своїх повноважень обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу Автономної Республіки Крим;

• складання звітів про виконання бюджету Автономної Республіки Крим;

• здійснення інших бюджетних повноважень, визначених чинним бюджетним законодавством.

До бюджетних повноважень місцевих фінансових органів належить:

• складання проекту бюджету відповідного рівня;

• підготовка проекту рішення місцевої ради про затвердження місцевого бюджету відповідного рівня та подання його на схвалення відповідному виконавчому органу місцевої ради або місцевій державній адміністрації;

• здійснення методичного керівництва в галузі територіально-фінансового планування;

• складання і затвердження бюджетного розпису;

• забезпечення виконання бюджету;

• управління асигнуванням головних розпорядників бюджетних коштів відповідно до бюджетних призначень;

• контроль за використанням бюджетних асигнувань розпорядниками коштів;

• підготовка і подання відповідному виконавчому органу місцевої ради або місцевій державній адміністрації письмових звітів про хід і результати виконання бюджету;

• підготовка і подання до місцевих державних адміністрацій фінансових показників, необхідних для складання проектів бюджетів усіх рівнів;

• здійснення інших повноважень, визначених Бюджетним кодексом та законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”.

Місцеві фінансові органи вирішують питання про відстрочення платежів, вносять пропозиції виконавчим органам про надання пільг з податків, зборів, обов’язкових платежів до бюджету за висновками державних податкових адміністрацій. За статистичними і бухгалтерськими звітами, аналітичними і прогнозними розрахунками вони аналізують економічне і фінансове становище галузей економіки, тенденції та динаміку розвитку різноманітних форм власності, формують банк відповідних даних з метою вишукування та мобілізації фінансових ресурсів на основі підвищення ефективності виробництва.

Місцеві фінансові органи беруть участь у розробці пропозицій щодо зміни форм власності та методів господарювання на підприємствах комунальної власності, створення ринку цінних паперів, ведуть реєстрацію і облік випуску цінних паперів акціонерними товариствами, комерційними банками та іншими структурами. Вони надають методичну і практичну допомогу виробничим об’єднанням, державним корпораціям, асоціаціям, підприємствам і організаціям з питань фінансів, бухгалтерського обліку і звітності, впровадження ринкових відносин.

В останні роки удосконалювалася система управління державними фінансами, зокрема, видатками державного бюджету. Головними напрямами цієї роботи були підвищення відповідальності центральних органів виконавчої влади за проведення державної політики у відповідних галузях і сферах, упорядкування і раціоналізація мережі підвідомчих установ, суттєве скорочення кількості головних розпорядників коштів державного бюджету та переведення на казначейське обслуговування практично всіх операцій державного бюджету. У 2000 році до бюджету вперше включено позабюджетні кошти бюджетних установ та організацій, що дало можливість більш реально оцінити фінансове забезпечення відповідних структур і підвищити прозорість державних фінансів.

Водночас позитивні результати останніх років ще не дають підстав для висновку про кардинальні зрушення у системі державних фінансів. У бюджетній сфері залишається ще багато нерозв’язаних проблем.

Потребує дальшого вдосконалення система управління державними фінансами, підвищення ефективності виконання бюджету на всіх рівнях. Для цього треба забезпечити:

• підвищення якості основних макроекономічних прогнозів з обов’язковим проведенням попередньої незалежної експертизи їх коректності;

• здійснення розрахунків балансу фінансових ресурсів держави та вдосконалення на цій основі бюджетно-фінансових та грошово-кредитних пропорцій економіки України;

• перехід до середньострокового бюджетного планування як основи формування державного бюджету на визначений рік;

• перехід від багатоканальної до одноканальної системи фінансування закладів, установ та організацій бюджетної сфери, а також окремих бюджетних програм, зокрема, в частині передачі функцій фінансування лише в одному головному розпоряднику;

• здійснення витрат державного та місцевих бюджетів виключно на конкурсній основі;

• поглиблення реформи міжбюджетних відносин як необхідної умови залучення потенціалу регіонів до забезпечення сталого економічного зростання та підвищення життєвого рівня населення;

• удосконалення касового виконання державного та місцевих бюджетів;

• реальне запровадження бюджетів розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях;

• визначення критеріїв оцінки ефективності бюджетних видатків, які здійснюються головними розпорядниками бюджетних коштів, зокрема, нижчого рівня;

• децентралізацію оплати рахунків бюджетних установ.

Для поліпшення прозорості та обґрунтованості бюджету в частині конкретних видатків державних органів, підвищення ефективності діяльності розпорядників бюджетних коштів, а також посилення зв’язку між їхніми завданнями та бюджетним фінансуванням проект державного бюджету має складатися на основі програмно-цільового методу.

Обов’язковими напрямами реалізації бюджетної політики повинні стати удосконалення системи фінансового контролю, запровадження нових механізмів забезпечення повної прозорості, посилення контролю за формуванням та ефективним використанням бюджетних ресурсів, залучення до цього широкої громадськості, ЗМІ, громадських організацій. Це передбачає:

• створення цілісної системи фінансового контролю в Україні та її законодавче забезпечення;

• визначення і розмежування функцій внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю, організацію їх ефективної взаємодії;

• створення системи фінансового контролю за дотриманням чинного законодавства органами місцевого самоврядування у використанні бюджетних коштів;

• створення правових механізмів залучення громадськості до контролю за ефективним використанням державних фінансових ресурсів;

• скорочення кількості головних розпорядників коштів державного бюджету;

• приведення у відповідність з міжнародними стандартами функціональної класифікації видатків бюджетів;

• переведення всіх операцій державного бюджету на казначейську систему обслуговування.

У сучасних умовах посилюється роль і значення управління фінансовими ресурсами, що перебувають у розпорядженні держави.

Управління державними фінансами – це сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу держави на формування і використання централізованих і децентралізованих фондів фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні державних органів управління.

Управління фінансами ґрунтується на знаннях економічних законів розвитку суспільства, закономірностей розподілу валового внутрішнього продукту між державою та суб’єктами господарської діяльності, державою і населенням, між галузями економіки і територіями. Воно здійснюється через фінансовий механізм, що є системою взаємопов’язаних елементів, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований вплив у цілому на господарську і, зокрема, фінансову діяльність на всіх рівнях економічної системи.

Управління фінансами включає об’єкт і суб’єкт. Об’єктом управління є централізовані й децентралізовані фонди фінансових ресурсів, що створюються і використовуються в усіх ланках державних фінансів.

Суб’єкт управління – це фінансовий апарат, що зосереджується у фінансових службах міністерств, відомств, об’єднань, підприємств і організацій, в апараті Міністерства фінансів України, місцевих фінансових органах, Державній податковій адміністрації України, Державному казначействі України, Державній контрольно-ревізійній службі України, інших фінансових інститутах. Усі зазначені підрозділи фінансового апарату мають свої функції і сферу впливу на фінансові відносини в державі.

Суб’єкт управління фінансами впливає на об’єкт через фінансовий механізм. Основними формами цього впливу є фінансове планування і прогнозування, фінансове регулювання, стимулювання, фінансовий облік і контроль. Форми, як і методи впливу, здійснюються в результаті використаня певних фінансових інструментів, до яких належать фінансові норми, фінансові інструменти, фінансові стимули, фінансові санкції тощо.

Управління державними фінансами базується на принципах планомірності, системності, ціле- і стратегічної спрямованості.

Управління державними фінансами, крім того, орієнтується на врахування досвіду минулого та його екстраполяцій на майбутнє (1), тенденції розвитку системи та можливі зміни внутрішніх і зовнішніх факторів (2), стратегічні цілі та перспективи. Велике значення має чітке поставлення поточних завдань і контроль за виконанням прийнятих рішень.