Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Kivel_Fateev_Sidorchuk

.pdf
Скачиваний:
14
Добавлен:
20.02.2016
Размер:
3.93 Mб
Скачать

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ..........................................................................................................................

5

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..............

6

§ 1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ...............................................................

6

§ 1.2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .............................................

13

§ 1.3. КОНЦЕПЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ....................

21

§ 1.4. КОНЦЕПЦИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНСТИТУЦИИ

 

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ.................................................................................................

23

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ: ОПЫТ

 

РЕФОРМИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И ПРОБЛЕМЫ

 

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В БЕЛАРУСИ............................................................................

29

§ 2.1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-

 

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ .......................................................................................

29

§ 2.2. ИЗМЕНЕНИЯ АТД В ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМ

 

МЕСТНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.........................................................

36

§ 2.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ И

 

ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ И СНГ ..........................................................................................

41

§ 2.4. НЕКОТОРЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ СРАВНЕНИЯ РЕФОРМ АТД ПО ГРУППАМ ГОСУДАРСТВ И

ОТДЕЛЬНЫМ ЕВРОПЕЙСКИМ СТРАНАМ ...........................................................................

43

§ 2.5. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ БЕЛАРУСИ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ..................................................................................................

57

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..................................

106

§ 3.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ .....

106

§ 3.2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................

110

§ 3.3. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .............................

121

§ 3.4. АССОЦИАЦИИ И ДРУГИЕ ДОБРОВОЛЬНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

 

САМОУПРАВЛЕНИЯ ......................................................................................................

130

§ 3.5. МЕСТО И РОЛЬ ОРГАНОВ САМООРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАН В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ

 

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.....................................................................................

131

ГЛАВА 4. ЭКОНОМИЧЕСКИ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..........

137

§ 4.1. ПРЕДПОСЫЛКИ, ЗНАЧЕНИЕ И ЗАДАЧИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.....................................................................................

137

§ 4.2. МЕТОДЫ И ПРИНЦИПЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ КОММУНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ

 

ОТНОШЕНИЙ................................................................................................................

145

§ 4.3. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И МЕСТНОЕ ХОЗЯЙСТВО: ОПРЕДЕЛЕНИЯ,

 

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ.................................................

150

§ 4.4. КОММУНАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И МЕСТНОЕ ХОЗЯЙСТВО В РЕСПУБЛИКЕ

 

БЕЛАРУСЬ....................................................................................................................

164

§ 4.5. ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА......................

168

§ 4.6. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ КОММУНАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ..........

174

 

3

ГЛАВА 5. ФИНАНСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................................

193

§ 5.1. СИСТЕМА ФИНАНСОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПОСЛЕДНИЕ ТЕНДЕНЦИИ В

193

РАЗВИТИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ..............................................................

5.1.1. Законодательная база местных финансов ............................................

199

5.1.2. Расходы местных бюджетов.................................................................

202

5.1.3. Доходная база местных бюджетов.......................................................

206

5.1.4. Механизм финансового выравнивания....................................................

213

5.1.5. Муниципальные заимствования..............................................................

218

§ 5.2. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ ............................................

227

5.2.1. Основы бюджетного процесса...............................................................

231

5.2.2. Доходы и расходы, включаемые в проект республиканского бюджета

239

 

5.2.3. Составление, рассмотрение и утверждение местных бюджетов .....

247

5.2.4. Исполнение местных бюджетов............................................................

252

ГЛАВА 6. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО

 

САМОУПРАВЛЕНИЯ............................................................................................................

257

§ 6.1. СТИМУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО ХОЗЯЙСТВА...

257

§ 6.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО

 

САМОУПРАВЛЕНИЯ ............................................................................................................

264

§ 6.3. Ю.........................................................................................................................РИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О

278

МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ......................................................................................

ГЛАВА 7. ОБЗОР ОСНОВНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПО ПРЕОБРАЗОВАНИЮ

 

СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ ...

286

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ............................................................

299

Перечень иллюстраций ......................................................................................

313

Перечень таблиц ................................................................................................

314

ПРИЛОЖЕНИЯ.......................................................................................................................

315

Таблица П.1. Компетенция органов власти в зарубежных странах...............

315

Таблица П.2. Реформирование коммунальной собственности в Республике

 

Беларусь (по способам приватизации) ..............................................................

317

Таблица П.3. Реформирование коммунальной собственности в Республике

 

Беларусь (по областям и г. Минску) ..................................................................

318

Таблица П.4. Реформирование коммунальной собственности в Республике

 

Беларусь (по отраслям)......................................................................................

319

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

Формирование демократической государственности, гражданского общества, обеспечение устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь, достижение гармоничного взаимодействия государства и народовластия требуют переосмысления целого блока проблем в сфере местного самоуправления.

Несомненно, что основная часть жизненных интересов человека реализуется на местном уровне, и местное самоуправление позволяет решать значительную часть государственных дел и управлять ими. В этой связи очень важно обеспечить приближение власти к народу, установить гибкий механизм управления с меньшей бюрократией, раскрыть социально-экономический потенциал территориальных единиц, поддерживать политическое равновесие и гармонию в местных сообществах, оптимально сочетать местные и общественные интересы.

Именно поэтому комплексный системный анализ актуальных проблем местного самоуправления в стране, осуществленный специалистами в различных отраслях экономики

иправа в рамках данной книги, восполняет пробелы по ряду значимых вопросов, возникающих в повседневной практической жизни не только депутатов местных Советов депутатов, работников исполнительных и распорядительных органов, но и граждан, стремящихся к самоуправлению на местах.

Вданном научном издании определены теоретические основы местного самоуправления, дана характеристика административно-территориального деления Беларуси

иобозначены проблемы его совершенствования, исследован статус представительных органов местного самоуправления, раскрыты особенности деятельности исполнительных и распорядительных органов. В нем также анализируются экономические основы местного самоуправления, в том числе вопросы коммунальной собственности и хозяйства, местных финансов и бюджетного процесса местных Советов депутатов. Особое внимание уделяется организационно-правовым гарантиям местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Авторами проделана большая аналитическая работа, изучены нормативные правовые акты как Республики Беларусь, так и зарубежных стран, что позволило им не только отметить проблемы, но и предложить пути их разрешения.

Сочетание теоретического и практического подхода, безусловно, вызовет интерес у самого широкого круга читателей, всех тех, кто интересуется проблемами совершенствования управления на местах, кто заинтересован в жизнеспособности местных Советов депутатов и реализации концептуальной идеи современного этапа развития Беларуси – «государство для народа».

5

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1.1. Понятие местного самоуправления

Впоследние годы во многих странах мира набирает силу местное самоуправление, которое становится реальным фактором общественного развития. Значительное распространение получили, в частности, всевозможные объединения граждан по месту жительства, обеспечивающие им прямой доступ к решению текущих проблем данной административно-территориальной единицы, проведение местных референдумов, по наиболее важным вопросам жизни населения. Важную роль в осуществлении местного самоуправления принадлежит органам местного самоуправления, это форма представительной демократии, посредством которой население реализует свою власть, закрепленную на конституционном уровне. Необходимо отметить, что в начале 80-х годов в

европейских странах самоуправление стало одной из самых популярных идей и одним из самых популярных политических лозунгов1, что, говорит о важности данной проблемы.

Внынешних условиях Республики Беларусь развитие самоуправления на местах позволит направить в созидательное русло социальную энергию многих граждан, включив механизмы демократического принятия решений на местном уровне. Центр получит возможность наиболее эффективно реализовать стратегию социально-экономического развития страны, поскольку именно на уровне местного самоуправления сформулированные властью цели подвергаются постоянной проверке на соответствие их интересам общества и каждого гражданина. Только через систему местного самоуправление органы государственного управления могут поддерживать надежную прямую и обратную связь с населением. Как показывает опыт многих европейских государств, рациональное распределение полномочий между государственной властью и самоуправленческой властью,

атакже ответственности на местах между органами муниципального управления и общественного самоуправления позволяет обеспечить наиболее эффективное взаимодействие этих структур, основанное на свободном волеизъявлении граждан и защите ими своих социальных и экономических интересов в рамках закона.

Функционирование и развитие общества взаимосвязано с территорией, конкретной местностью. Территория, если ее рассматривать как субстрат социально-экономического развития, обладает определенными свойствами и внутренним потенциалом. В результате процесса хозяйственного освоения людьми и их жизнедеятельности, территория превращается в социально-экономическое образование, служащее как базисом хозяйственного развития, так и средой пространственно-временной организации общества.

Территориальная дифференциация жизнедеятельности населения приводит к формированию региональных и локальных общественных систем, каждая из которых обладает универсальными и уникальными чертами. Познание этих черт позволяет диалектически сочетать общую стратегию развития и территориальную организацию общества с индивидуальностью каждой административно-территориальной единицы каждого государства.

Практически все страны мира признают в качестве одной из важнейших задач юридической науки исследование интегральных общественных систем разного территориального уровня для их дальнейшего конструирования и преобразования. Это явление, в свою очередь, вызвано необходимостью формирования социальной региональной политики, включающей комплексные аспекты (экономические, географические,

экологические, национальные, социальные и др.). Основной целью социально-

1 Волков А. Теория без практики // Беларуская думка. – 2003. – № 11. – С. 38.

6

экономического развития территории является улучшение условий для повышения уровня жизни населения.

В своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX века. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Местное управление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали в то время как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям приобретать и распоряжаться общинным имуществом. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением.

Понятие «самоуправление» не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково.2 В зарубежной научной литературе, законодательстве понятие "местное управление", как правило, используется как синоним самоуправления. В редких случаях оно применяется как обобщающее понятие и обозначает различные типы управления на местах, в том числе формируемую в централизованном порядке государственную администрацию. В этом случае администрация решает не задачи местного значения, являющиеся прерогативой выборных органов и их исполнительного аппарата, а задачи «государственного управления». В странах с развитой системой самоуправления государственная администрация на местах (на уровне области, провинции, департамента) занимается в основном надзором и контролем за местными органами власти. Местные исполнительные органы за рубежом не выделяются в обособленную систему. Они формируются представительными органами (мэр, бургомистр, президент города могут избираться населением) и действуют в пределах полномочий, предоставленных Советом (закрепленных в местных уставах), если речь идет о собственных задачах самоуправления. Некоторые задачи государственного управления им могут поручаться напрямую. Во Франции термина «самоуправления» не существует, а применяются термины «децентрализация» и «муниципальная власть».

Современное понятие «местное самоуправление» рассматривается и раскрывается в следующих аспектах:

1.как форма народовластия;

2.как право граждан (местного сообщества) на самостоятельное решение местных дел;

3.как деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения;

4.как одна из разновидностей социального управления;

5.как одна из составляющих основ конституционного строя

Как форма народовластия, самоуправление вытекает из 3 ст. Конституции Республики Беларусь, закрепляющей положение, о том, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через представительные и иные органы в формах и пределах, определённых Конституцией.

Право граждан (местного сообщества) на самостоятельное решение местных дел вытекает в первую очередь из ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где под «местным самоуправлением» понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения3.

2Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. – Москва: Велби, Изд-во Проспект, 2004. – С. 3.

3Европейская хартия местного самоуправления и Пояснительный комментарий к ней //Права человека: Сб. междунар. –

правовых док. / Сост. Щербов В.В. – Минск: Белфранс, 1999. – С. 1090–1103.

7

Статья 37 Конституции Республики Беларусь закрепляет право граждан на участие в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства на местном уровне обеспечивается проведением местных референдумов и обсуждением вопросов местного значения.

Как деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, самоуправление определяется в ст. 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»4 (далее по тексту – Закон о местном управлении и самоуправлении), где под местным самоуправлением понимается форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Как одна из разновидностей социального управления, местное самоуправление выступает как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица5.

Местное самоуправление как одна из составляющих основ конституционного строя вытекает из ст. 6 Конституции Республики Беларусь, где закреплено положение о том, что государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны и призваны взаимодействовать между собой, сдерживать и уравновешивать друг друга. По нашему мнению, было бы логичней в данной статье Конституции Республики Беларусь закрепить положения, аналогичные положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что признаётся и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо сделать для того, чтобы подчеркнуть различие в характере власти. Если центральная власть по своей природе является суверенной, верховной, то органы местной власти призваны осуществлять свою деятельность в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. Также это диктуется разграничением сфер компетенции центральных и местных властей и самостоятельностью источников средств6.

В мировой практике существуют несколько моделей самоуправления. Большинство ученых занимающихся проблемами самоуправления различают две из них, как основные. Это англосаксонская и континентальная. Каждая из этих моделей призвана максимально отвечать условиям той или иной страны, сложившемуся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения и пр.7

Англосаксонская модель самоуправления нашла своё распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других государствах мира, бывших английских колониях, где действует англосаксонское право и обладает следующими чертами:

местные представительные органы действуют автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямого подчинения центральной власти нет;

на местах отсутствуют делегатуры (представители) центрального правительства;

контроль за деятельностью местных органов осуществляется «косвенным путем»,

через центральные министерства или суд.

Плюсом англосаксонской системы самоуправления является отсутствие назначаемых на местном уровне центральным правительством государственных чиновников. В основном

4О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., № 617–XII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 01.11.2004 г.//Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2001. – № 2/282.

5Выдрин И.В. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. – С. 32.

6Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. – С. 114.

7Выродов И.Я., Мухин В.И., Шумянкова Н.В. Местное самоуправление в России. Ч. 1. – М.: Академия самоуправления,

2000.

8

местными делами управляют избранные населением представительные органы (советы, приходские собрания), а исполнительными органами являются избираемые гражданами или формируемые представительными органами (советами) мэры и постоянные комиссии, в состав которых наряду с членами совета (депутатами) входят и профессионалы (муниципальные служащие). Минусом данной системы называют определённую обособленность. Данная модель функционирует наиболее хорошо только в условиях двухпартийной системы, когда большинство в парламенте и самоуправленческих представительных органах имеет одна, правящая партия, ее действие обеспечивается наряду с правовыми, также моральными факторами.

Континентальная (Романо-германская) модель самоуправления распространена в Европе, Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в странах франкоязычной Африки и основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. На местном уровне работают специальные уполномоченные правительства, которые осуществляют контроль за органами местного самоуправления.8 Плюсом данной модели самоуправления является обеспечение единства действий центральной государственной власти и управления на местах. Наряду с этим, данная модель самоуправления предоставляет возможность населению и его представительному органу самим решать местные дела при контроле со стороны представителей центра на местах.

Внастоящее время, между этими двумя классическими моделями самоуправления сложилось несколько промежуточных. Например, в скандинавских государствах (Дании, Швеции) имеется три уровня управления – местный (муниципалитеты), региональный, государственный. Два их них, местный и региональный относится к местному самоуправлению и на законодательном уровне отделены от государственного. Местный отвечает за школьное образование, детские сады, интеграцию беженцев и эмигрантов, вывоз мусора и водоснабжение, местные дороги и т.д. В ведение регионального уровня, например, Швеции 75% компетенции составляют вопросы здравоохранения. Остальная доля компетенции приходится на региональные дороги, вопросы планирования и т.д. Общегосударственный уровень (парламент, правительство) принимает законы и занимается вопросами государственного значения. Характерным является то, что между уровнями управления нет совмещения компетенции и поэтому нет законодательных оснований для вмешательства одних в дела других.

Внаучной литературе, посвященной местному управлению и самоуправлению,

существуют две преобладающие теории: общинная и государственная. Каждая из них имеет множество вариантов.9 В общем виде общинная теория исходит из того, что существуют два основных вида публичной власти: государственная власть и власть местного самоуправления. Первую от имени всего общества осуществляют центральные государственные органы (глава государства, парламент, правительство) и их представители на местах (губернаторы, префекты и т.д.). Вторую – власть местного самоуправления – реализуют от имени определенного местного коллектива (района, города и т.д.) избираемые этим коллективом местные органы (советы, мэры городов и т.д.).

С точки зрения общинной теории важную роль в выборе той или иной организационной формы местного самоуправления играет характер административнотерриториальной единицы. При этом различают естественные и искусственные поселения, объединения людей по территориям. Если естественные административно-территориальные единицы сложились исторически, когда люди объединялись для совместной жизни и труда (общины, коммуны), то искусственные, как правило, образовывались в ходе проводимых государственной властью “сверху” районирований государственных территорий, разделяя ее

на области, районы. В таких административно-территориальных единицах государство

8Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения //

Экономист. – 2003. – № 3. – С. 56.

9Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права.

– 1997. – № 8. – С. 97.

9

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]