Kivel_Fateev_Sidorchuk

наличия, форм и уровня развития местного самоуправления в каждой конкретной стране. «Если законодатель, – как справедливо отмечает российский специалист по политической географии В.А. Колосов, – отдает приоритет представительству людей, личностей, а не территориальных общностей со специфическими для каждой из них интересами, то степень совпадения административных границ с реальным социальным членением пространства, их соотношение с системой расселения и т.п. не имеют значения»27. В противном случае законодатель обычно стремится добиваться такого совпадения или, по крайней мере, гармонизации административного и социального членения территории.

Таким образом, законодатель вправе создавать новые или упразднять существующие административно-территориальные единицы, менять их границы, состав, уровни иерархии, определять перечень функций, выполняемых территориальными органами и т.д. Все эти полномочия законодательной власти на протяжении многих веков во многих государствах с большим или меньшим успехом, но широко использовались и продолжают использоваться.

Однако в современных демократических государствах изменение границ административно-территориальных единиц, как правило, уже основывается на учете мнения органов местного (а в ряде стран и регионального) самоуправления или мнения населения, выраженного на консультативном референдуме или в иной форме прямой демократии28. Кроме того, существование отдельных типов, уровней или даже конкретных административно-территориальных единиц предусматривается в текстах конституций некоторых государств (например, деление территории Беларуси на области – в Конституции Республики Беларусь29). Следовательно, такие единицы не могут быть ликвидированы в простом законодательном порядке.

Кроме политических, правовых, исторических и общественно-гуманитарных факторов при изменении административно-территориального деления в современных государствах обязательно учитываются экономический, а также градостроительный аспекты. В частности, ученые-экономисты из многих постсоциалистических стран отмечают необходимость максимального сближения АТД с экономическим районированием, которое основано на учете экономических ресурсов, локализованных на той или иной территории, влияния основных условий и факторов размещения экономической деятельности (сырьевого, трудового, транспортного, энергетического, потребительского и др.), на оценке современного уровня и перспектив развития производственных отношений, а также реализации интересов и потребностей экономических субъектов, локализованных или осуществляющих хозяйственную деятельность на соответствующей территории30.

В большинстве западных стран экономическое районирование, в силу ограниченного государственного вмешательства в экономику, не получило широкого распространения как инструмент государственной региональной политики, несмотря на то, что отдельные его черты, однако, весьма своеобразные, можно обнаружить в практике общенационального планирования Японии и Франции. Однако более общий и универсальный инструмент районирования, т.е. членения территории по каким-то формальным или функциональным признакам на отдельные части, давно и очень часто используется в разных странах31.

Кроме того, во всех без исключения государствах с развитой рыночной экономикой, непосредственно при подготовке, а также в процессе осуществления реформ АТД всегда учитывается мнение специалистов в области теории размещения экономической деятельности и регионального развития, публичных и в особенности местных финансов,

27Колосов, В.А., Мироненко, Н.С. Геополитика и политическая география: Учебник для вузов.– М.: Аспект Пресс, 2001. –

С. 412.

28Старцев, Я.Ю. Курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах» / ИДО РУДН, Система федеральных образовательных порталов «Российское образование» [Электронный ресурс]. – Москва, 2003. –

Режим доступа: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/49349. – Дата доступа: 02.06.2004.

29Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). – Минск: Амалфея, 2005.

30См., например: Адамеску, А.А., Кистанов, В.В., Савельев, В.К. Экономическое районирование как основа территориального устройства России // Федерализм. – 1998. – № 1. – С. 111–134.

31См. более подробно: Фатеев, В.С. Региональная политика: теория и практика.– Мн.: Изд-во ЕГУ, 2004. – С. 10–12.

30

муниципального менеджмента, градостроительного проектирования и функционального зонирования, а также экспертов-аналитиков, занимающихся практической оценкой экономического потенциала, конкурентоспособности локальных и региональных сообществ, вопросами стратегического планирования и стимулирования регионального развития и т.д. Законодатель в данном случае выступает в роли заказчика всевозможных концепций, стратегий, аналитических обзоров и т.п. с целью всестороннего обоснования реформ АТД на этапе их подготовки, а также проведения качественного мониторинга их реализации.

В современных условиях административно-территориальное деление выполняет ряд очень важных функций, основные из которых состоят в следующем:

∙обеспечение контроля центральных властей над местами, что предполагает сбор и передачу информации «снизу вверх» и приказов центра «сверху вниз», доступность мест, противодействие консолидации сепаратистских сил, относительную легкость мобилизации ресурсов в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и т.п.;

∙обеспечение сбора налогов;

∙размещение органов власти и государственного управления, соответствующего наилучшему выполнению двух первых функций;

∙обеспечение государственного регулирования разных сфер жизни общества;

∙стимулирование освоения новых районов;

∙территориальная организация публичных услуг и различных служб (почтовой, пожарной, санитарной, ветеринарной, органов правопорядка и др.);

∙формирование основы демократического местного самоуправления;

∙организация деятельности местного хозяйства;

∙обеспечение представительства мест в центральных законодательных и представительных органах и др.32.

Ознакомившись с этим перечнем, не трудно заметить, что выполнение одних функций может противоречить реализации других, и на практике в большинстве государств так и происходит. Для устранения или, по крайней мере, максимально возможного ослабления этих противоречий государство при проведении реформ АТД стремится сбалансировать интересы различных политических сил, территориальных сообществ и других более-менее крупных социальных общностей и групп.

Широко распространенным способом достижения государством с помощью реформ АТД компромисса между различными социальными общностями и группами внутри страны, обеспечения баланса или гармонизации интересов национального, региональных и местных сообществ является периодическое уточнение границ, размеров, количества и иерархии административно-территориальных образований.

Компромисс также приходится искать при реализации двух очень важных, но противоречивых принципов функционирования системы административнотерриториального деления: обеспечения стабильности АТД и его адекватности условиям развития государства и общества. С одной стороны, очевидно стремление высших органов власти вносить, по возможности, реже и меньше корректировать территориальную организацию соответствующих государств, поскольку каждое преобразование АТД связано, как правило, с ощутимыми для страны затратами. А с другой стороны, изменения во внутри- и внешнеполитической обстановке, демографической ситуации в стране, в территориальной организации экономики и населения, прогресс в науке, технике, технологии, в развитии транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной инфраструктуре и многие другие факторы объективно требуют внесения своевременных изменений в административно-территориальное устройство соответствующего государства.

32 Колосов, В.А., Мироненко, Н.С. Геополитика и политическая география: Учебник для вузов.– М.: Аспект Пресс, 2001. – C. 412–413.

31

Поэтому определение количества и иерархии административно-территориальных единиц, а также времени начала, сроков и этапов проведения реформы АТД – довольно трудная задача. Вполне очевидно, что при ее решении нельзя допустить, чтобы административно-территориальные единицы были настолько крупными и сильными, чтобы местные и региональные сообщества могли оспаривать прерогативы центра, поскольку в таком случае возникают предпосылки для дезинтеграции государства. В то же время слишком дробное деление территории, также как и частое внесение в него изменений, увеличивает затраты на выполнение функций органов государственной власти и управления, органов самоуправления и, следовательно, снижает эффективность управления.

По отмеченным выше и многим другим причинам на современной политической карте мира можно встретить государства с двух-, трех-, четырех- и даже пятиуровневым административно-территориальным делением.

Наиболее распространенными, по мнению специалистов, являются двух- и трехуровневые системы территориальной организации государства (лены и коммуны в Швеции, амты и общины – в Дании, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и в то же время гмины, повяты и воеводства – в Польше). В федеративных государствах указанные схемы (чаще двухуровневые) существуют внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований33.

Формирование простейших схем территориальной организации государства связано с разным происхождением территориальных единиц низового и вышестоящего (вышестоящих) уровней.

Территории низового или муниципального уровня формировались естественно, по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной единицей. В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII–XIX вв. Вышестоящий уровень или уровни (префектуры, округа, департаменты, провинции) создавались органами государственной власти целенаправленно для решения собственных задач, т.е. возникли искусственно.

Кроме того, во многих странах сформировались органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований, а также всевозможные специальные территориальные образования, например, военные базы, чрезвычайные округа, городские кварталы и т.п.). Эти образования характеризуются одной или несколькими из следующих черт:

∙статус определяется не конституцией или законом, а административными или локальными актами;

∙на территории отсутствуют органы власти общей компетенции;

∙территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;

∙государство не считает эти территории административно-территориальными единицами;

∙в рамках территории нет самостоятельного бюджета34.

Наиболее общая характеристика административно территориальных единиц и других территориальных образований в некоторых странах показана в таблице 1.

33Колосов, В.А., Мироненко, Н.С. Геополитика и политическая география: Учебник для вузов.– М.: Аспект Пресс, 2001. – C. 429; Старцев, Я.Ю. Курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах» / ИДО РУДН, Система федеральных образовательных порталов «Российское образование» [Электронный ресурс]. – Москва, 2003. –

Режим доступа: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/49349. – Дата доступа: 02.06.2004.

34Старцев, Я.Ю. Курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах» / ИДО РУДН, Система федеральных образовательных порталов «Российское образование» [Электронный ресурс]. – Москва, 2003. –

Режим доступа: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/49349. – Дата доступа: 02.06.2004.

32

34

Примечание – Источник: Старцев, Я.Ю. Курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах» / ИДО РУДН, Система федеральных образовательных порталов «Российское образование» [Электронный ресурс]. – Москва, 2003. – Режим доступа: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/49349. – Дата доступа: 02.06.2004.

35

выделение, упразднение или изменение числа промежуточных, региональных звеньев, находящихся между национальным и локальным уровнями. Во второй половине XX – начале XXI вв. достаточно радикальные преобразования в административно-территориальном делении были осуществлены практически во всех странах-членах СЕ.

Функциональные реформы. Уже по названию можно определить, что этот тип преобразований связан с перераспределением функций, прав и обязанностей между центральными, региональными и местными органами власти. Обычно они осуществляются в форме разработки и принятия нормативных актов, закрепляющих за каждым уровнем тот или иной набор функций или общественных услуг.

Однако для того, чтобы все эти функции реально выполнялись, совершенно недостаточно иметь хорошую правовую основу, необходима также надежная финансовая база (система налогов и сборов, других источников доходов органов власти каждого из уровней, система финансового выравнивания, как по вертикали, так и по горизонтали и т.д.). Поэтому финансовые реформы являются важной составной частью или подвидом функциональных преобразований, а иногда выделяются в самостоятельный тип реформ.

Организационные реформы. Если структурные преобразования главным образом направлены на установление взаимосвязей между национальными, промежуточным (мезоили региональным) и локальным уровнями власти, то организационные реформы связаны с совершенствованием внутренней организации низового, местного и/или регионального звена: упорядочением структуры и взаимоотношений между политическими и административными органами (пользуясь отечественной терминологией, – представительными и исполнительно-распорядительными органами), а также между ними и общественностью, т.е. гражданами, проживающими на территории данной территориальной единицы, негосударственными организациями, бизнесом. Структурная реформа может предшествовать, осуществляться параллельно либо следовать за функциональными преобразованиями: это зависит от условий в конкретных странах. Так, если в ФРГ проведенные землями в 60-х – 70-х гг. реформы административного деления обусловили необходимость осуществления функциональных изменений, то в Австрии наблюдался обратный порядок следования.

Эта же особенность характерна для еще одного типа реформ: в области принятия решений. Они направлены на изменение механизма управления на местном и/или региональном уровне, на совершенствование планирования деятельности локальных органов (как физического или градостроительного, так и экономического), формирования местного бюджета, порядка контроля выполнения решений, подготовки и расстановки кадров (служащих местной администрации) и других функций. В этой сфере общественный или публичный сектор в последние десятилетия все чаще использует опыт внутрифирменного менеджмента.

Обзор опыта реформирования местного самоуправления в странах Западной Европы свидетельствует о многообразии подходов к осуществлению преобразований. Одни из них были уникальными, другие использовались несколькими странами, третьи наблюдались в абсолютном большинстве стран, что позволяет сделать вывод о наличии некоторых общих тенденций.

Так, Ф. Зехетнер из университета г. Линца (Австрия) отмечает существование ряда идентичных причин, побудивших государства послевоенной Европы во второй половине прошлого века к совершенствованию своей территориальной организации. Одна из них состоит в необходимости ликвидации оторванности местных сообществ друг от друга37. Существование в прошлом большого количества низовых административнотерриториальных единиц во всех странах было обусловлено тем, что жизнедеятельность большинства людей была связана с относительно небольшой по площади территорией. На ней располагалось жилье человека, места работы и отдыха, рынки обмена результатами

37 The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 195.

37

труда с другими людьми и, соответственно, в границах этой территории в основном замыкались его родственные, профессиональные и иные отношения.

С формированием индустриального и, тем более, постиндустриального общества, глобализацией экономики, развитием всех средств коммуникации (транспортной системы, радио, телевидения, мобильных и иных средств связи, Интернета и т.п.) резко возросла мобильность населения, расширился доступ к потребляемой продукции и услугам, а также возможности обмена информацией. Таким образом, значение фактора расстояния снизилось, потребности людей возросли, а местные органы власти получили возможность выполнять тот же объем функций на значительно большей по размерам территории. В этом состоит одна из общих причин пересмотра административного деления во всех странах.

Общей предпосылкой всех типов реформ является научно-технический прогресс. Оснащение органов власти новыми средствами хранения, поиска, обработки и передачи данных, другой оргтехникой, расширение доступа к современным телекоммуникационным системам требуют постоянного совершенствования их структуры, перераспределения функций между органами по вертикали и по горизонтали. Соответственно повышаются требования к качеству профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.

Отмеченные выше факторы обусловливают следующую общую для большинства стран тенденцию, наблюдаемую на протяжении более полувека: укрупнение размеров низовых административно-территориальных единиц при сокращении их общего числа.

Например, в ходе проведенной в 60-х – 70-х гг. землями ФРГ серии структурных реформ общее количество низовых единиц сократилось с 24,3 тыс. (в 1968 г.) до 8,5 тыс. (в 1980 г.). В 1989 г., т.е. накануне объединения с Восточной Германией, в ФРГ уже насчитывалось всего 5589 коммун38. В Швеции с 1950 по 1974 г. общее число единиц на низшем территориальном уровне уменьшилось примерно в 9 раз39, в Дании за период с 1960 по 1974 г. – в 5 раз, в Австрии с 1966 по 1974 г. – более чем на треть, в Норвегии с 1951 по 1970 г. – в 1,6 раза40. Впечатляющие изменения происходили и в других странах, так, например, в Бельгии с 1950 по 1970 гг. в результате реформирования административного деления число муниципалитетов сократилось на 78%, в Великобритании – на 68%, в ФРГ – на 64%, в Австрии – на 43%41.

Необходимо отметить, что само по себе сокращение количества низовых территориальных единиц (пусть даже очень существенное) не может рассматриваться в качестве основной цели структурной реформы, а служит лишь средством, с одной стороны, для приближения местных сообществ к оптимальным размерам, в рамках которых локальные органы власти в конкретных исторических условиях своего развития могут наиболее эффективно выполнять стоящие перед ними задачи, а с другой, – для осуществления государственного контроля за соблюдением местными органами самоуправления действующего законодательства, проведения региональной и городской политики с минимальными затратами на эти цели бюджетных средств. В некоторых случаях уменьшение числа низовых единиц может сопровождаться ростом количества промежуточных (региональных) образований. Именно поэтому структурные и функциональные реформы в системе местного самоуправления идут рука об руку и дополняют друг друга.

Обсуждение различных вариантов административного деления и размеров территориальных единиц являются предметом дискуссий различных политических партий,

38The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 21.

39Хэггрут, С., Кронваль, К, Рибердаль, К., Рюдебек, К. Местное самоуправление в Швеции: традиции и реформы. – Стокгольм: Шведский институт, 1996. – C. 12.

40The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and

Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 150–153.

41 Vanags, E. Decentralization and Local Democracy in Latvia: Paper presented at the International Conference «Decentralization and Local Democracy». February 25–26, 1995 / Belarus Democratic Reforms Support Foundation. Belarussian Soros Foundation. – Minsk, 1995. – P. 10.

38

научно-исследовательских учреждений, специальных комиссий, созданных как по решению органов власти, так и по инициативе различных неправительственных организаций и движений. Поэтому реальная новая сетка, на которую административно делится унитарное государство или субъект федерации в результате внесения изменений в соответствующее законодательство, в большинстве случаев не совпадает с идеальной, а является результатом достижения некоего общественного компромисса.

Например, в Северном Рейне-Вестфалии – одной из земель ФРГ, в исключительной компетенции которых находится изменение административного деления, – в 1965 г. по инициативе земельного правительства был сформирован комитет экспертов по реформе местных органов власти, в состав которого вошли ученые, высшие государственные служащие, а также представители различных ассоциаций местных органов. Перед комитетом были поставлены два основных вопроса: 1) о функциях, которые в современном обществе может самостоятельно выполнять местный орган; 2) об идеальном размере (по площади и численности населения) территориальной единицы, необходимом для эффективного осуществления этих функций.

На основе анализа особенностей различных местных сообществ комитет подготовил три доклада по проблемам изменения административных границ сельских и городских низовых единиц, а также округов. В частности, для сельских сообществ были определены две идеальные модели (А и В). В сообществах типа А местные органы власти должны выполнять следующие функции: содержание начальных школ со спортзалами и плавательными бассейнами для учащихся, содержание дорог, спортивных площадок, детских садов, молодежных центров, домов престарелых, аптек, пожарной охраны, кладбищ. Было признано, что качественное выполнение этих услуг можно организовать в границах территориальных единиц с численностью населения примерно 8 тыс. человек, в исключительных случаях – 5 тыс. жителей. Для густонаселенной местности комитет рекомендовал другую модель (тип В), согласно которой местные органы власти, кроме перечисленных выше функций, должны были оказывать ряд дополнительных. В этом случае идеальный размер территориальной единицы должен был составлять 30 тыс. жителей. Аналогичные критерии были выработаны для городов и округов.

Вполне естественно, что в других странах, с учетом местных особенностей, определялись иные оптимальные размеры местных сообществ, служившие в ходе реализации структурных реформ в качестве идеальных моделей, которых необходимо придерживаться. Так, в ряде источников для условий Дании, сложившихся в 60-х – 70-х годах, назывались минимальные приемлемые размеры низовых сельских и небольших городских сообществ с численностью населения в 5–6 тыс. человек. В Норвегии в 50-х годах комиссия по объединению муниципалитетов определила несколько иной критерий: минимальный размер сельских сообществ должен был составлять 2,5–3,0 тыс. жителей. Именно при таком размере сельских территориальных единиц, по мнению указанной комиссии, можно не только обеспечить выполнение возложенных на местные органы власти функций, но и сформировать «экономически жизнеспособные единицы»42.

Как уже отмечалось, послевоенные структурные реформы в странах Западной Европы осуществлялись разными способами: на добровольной, принудительной и комбинированной основе, что было обусловлено особенностями правовой базы местного самоуправления, расстановкой политических сил в каждом из государств. Случаи исключительно добровольного объединения достаточно редки. В качестве примера таких преобразований, пожалуй, можно назвать опыт укрупнения итальянских коммун. В Дании сельские территориальные единицы были подвергнуты слиянию в обязательном порядке. Принудительное объединение в отношении к низовым единицам также применялось в Швеции, Англии и Ирландии. В ряде стран национальными (или федеральными) и региональными органами власти вырабатывались рекомендации по укрупнению местных

42 The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 119.

39