Kivel_Fateev_Sidorchuk

этот тип реформ иногда отождествляется с административными реформами или же с

реформами административно-территориального устройства государств. Последние могут осуществляться несколькими способами: с помощью принудительного слияния территориальных единиц, путем создания экономических, финансовых, административных условий, соответствующей избирательной системы, побуждающих к добровольному объединению или делению территориальных сообществ или посредством прямой или косвенной активизации сотрудничества между органами власти этих сообществ.

Структурные реформы не ограничиваются низовым, т.е. собственно местным, локальным уровнем (коммунами, муниципалитетами и т.п.), но могут предусматривать выделение, упразднение или изменение числа промежуточных, региональных звеньев, находящихся между национальным и локальным уровнями. Во второй половине XX – начале XXI вв. достаточно радикальные преобразования в административно-территориальном делении были осуществлены практически во всех странах-членах СЕ.

Функциональные реформы. Уже по названию можно определить, что этот тип преобразований связан с перераспределением функций, прав и обязанностей между центральными, региональными и местными органами власти. Обычно они осуществляются в форме разработки и принятия нормативных актов, закрепляющих за каждым уровнем тот или иной набор функций или общественных услуг.

Однако для того, чтобы все эти функции реально выполнялись, совершенно недостаточно иметь хорошую правовую основу, необходима также надежная финансовая база (система налогов и сборов, других источников доходов органов власти каждого из уровней, система финансового выравнивания, как по вертикали, так и по горизонтали и т.д.). Поэтому финансовые реформы являются важной составной частью или подвидом функциональных преобразований, а иногда выделяются в самостоятельный тип реформ.

Организационные реформы. Если структурные преобразования главным образом направлены на установление взаимосвязей между национальными, промежуточным (мезоили региональным) и локальным уровнями власти, то организационные реформы связаны с совершенствованием внутренней организации низового, местного и/или регионального звена: упорядочением структуры и взаимоотношений между политическими и административными органами (пользуясь отечественной терминологией, – представительными и исполнительно-распорядительными органами), а также между ними и общественностью, т.е. гражданами, проживающими на территории данной территориальной единицы, негосударственными организациями, бизнесом. Структурная реформа может предшествовать, осуществляться параллельно либо следовать за функциональными преобразованиями: это зависит от условий в конкретных странах. Так, если в ФРГ проведенные землями в 60-х – 70-х гг. реформы административного деления обусловили необходимость осуществления функциональных изменений, то в Австрии наблюдался обратный порядок следования.

Эта же особенность характерна для еще одного типа реформ: в области принятия решений. Они направлены на изменение механизма управления на местном и/или региональном уровне, на совершенствование планирования деятельности локальных органов (как физического или градостроительного, так и экономического), формирования местного бюджета, порядка контроля выполнения решений, подготовки и расстановки кадров (служащих местной администрации) и других функций. В этой сфере общественный или публичный сектор в последние десятилетия все чаще использует опыт внутрифирменного менеджмента.

Обзор опыта реформирования местного самоуправления в странах Западной Европы свидетельствует о многообразии подходов к осуществлению преобразований. Одни из них были уникальными, другие использовались несколькими странами, третьи наблюдались в абсолютном большинстве стран, что позволяет сделать вывод о наличии некоторых общих тенденций.

73

Так, Ф. Зехетнер из университета г. Линца (Австрия) отмечает существование ряда идентичных причин, побудивших государства послевоенной Европы во второй половине прошлого века к совершенствованию своей территориальной организации. Одна из них состоит в необходимости ликвидации оторванности местных сообществ друг от друга97. Существование в прошлом большого количества низовых административнотерриториальных единиц во всех странах было обусловлено тем, что жизнедеятельность большинства людей была связана с относительно небольшой по площади территорией. На ней располагалось жилье человека, места работы и отдыха, рынки обмена результатами труда с другими людьми и, соответственно, в границах этой территории в основном замыкались его родственные, профессиональные и иные отношения.

С формированием индустриального и, тем более, постиндустриального общества, глобализацией экономики, развитием всех средств коммуникации (транспортной системы, радио, телевидения, мобильных и иных средств связи, Интернета и т.п.) резко возросла мобильность населения, расширился доступ к потребляемой продукции и услугам, а также возможности обмена информацией. Таким образом, значение фактора расстояния снизилось, потребности людей возросли, а местные органы власти получили возможность выполнять тот же объем функций на значительно большей по размерам территории. В этом состоит одна из общих причин пересмотра административного деления во всех странах.

Общей предпосылкой всех типов реформ является научно-технический прогресс. Оснащение органов власти новыми средствами хранения, поиска, обработки и передачи данных, другой оргтехникой, расширение доступа к современным телекоммуникационным системам требуют постоянного совершенствования их структуры, перераспределения функций между органами по вертикали и по горизонтали. Соответственно повышаются требования к качеству профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.

Отмеченные выше факторы обусловливают следующую общую для большинства стран тенденцию, наблюдаемую на протяжении более полувека: укрупнение размеров низовых административно-территориальных единиц при сокращении их общего числа.

Например, в ходе проведенной в 60-х – 70-х гг. землями ФРГ серии структурных реформ общее количество низовых единиц сократилось с 24,3 тыс. (в 1968 г.) до 8,5 тыс. (в 1980 г.). В 1989 г., т.е. накануне объединения с Восточной Германией, в ФРГ уже насчитывалось всего 5589 коммун98. В Швеции с 1950 по 1974 г. общее число единиц на низшем территориальном уровне уменьшилось примерно в 9 раз99, в Дании за период с 1960 по 1974 г. – в 5 раз, в Австрии с 1966 по 1974 г. – более чем на треть, в Норвегии с 1951 по 1970 г. – в 1,6 раза100. Впечатляющие изменения происходили и в других странах, так, например, в Бельгии с 1950 по 1970 гг. в результате реформирования административного деления число

муниципалитетов сократилось на 78%, в Великобритании – на 68%, в ФРГ – на 64%, в Австрии – на 43%101.

Необходимо отметить, что само по себе сокращение количества низовых территориальных единиц (пусть даже очень существенное) не может рассматриваться в качестве основной цели структурной реформы, а служит лишь средством, с одной стороны, для приближения местных сообществ к оптимальным размерам, в рамках которых локальные органы власти в конкретных исторических условиях своего развития могут наиболее

97The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 195.

98The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 21.

99Хэггрут, С., Кронваль, К, Рибердаль, К., Рюдебек, К. Местное самоуправление в Швеции: традиции и реформы. – Стокгольм: Шведский институт, 1996. – C. 12.

100The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 150–153.

101Vanags, E. Decentralization and Local Democracy in Latvia: Paper presented at the International Conference «Decentralization and Local Democracy». February 25–26, 1995 / Belarus Democratic Reforms Support Foundation. Belarussian Soros Foundation. –

Minsk, 1995. – P. 10.

74

эффективно выполнять стоящие перед ними задачи, а с другой, – для осуществления государственного контроля за соблюдением местными органами самоуправления действующего законодательства, проведения региональной и городской политики с минимальными затратами на эти цели бюджетных средств. В некоторых случаях уменьшение числа низовых единиц может сопровождаться ростом количества промежуточных (региональных) образований. Именно поэтому структурные и функциональные реформы в системе местного самоуправления идут рука об руку и дополняют друг друга.

Обсуждение различных вариантов административного деления и размеров территориальных единиц являются предметом дискуссий различных политических партий, научно-исследовательских учреждений, специальных комиссий, созданных как по решению органов власти, так и по инициативе различных неправительственных организаций и движений. Поэтому реальная новая сетка, на которую административно делится унитарное государство или субъект федерации в результате внесения изменений в соответствующее законодательство, в большинстве случаев не совпадает с идеальной, а является результатом достижения некоего общественного компромисса.

Например, в Северном Рейне-Вестфалии – одной из земель ФРГ, в исключительной компетенции которых находится изменение административного деления, – в 1965 г. по инициативе земельного правительства был сформирован комитет экспертов по реформе местных органов власти, в состав которого вошли ученые, высшие государственные служащие, а также представители различных ассоциаций местных органов. Перед комитетом были поставлены два основных вопроса: 1) о функциях, которые в современном обществе может самостоятельно выполнять местный орган; 2) об идеальном размере (по площади и численности населения) территориальной единицы, необходимом для эффективного осуществления этих функций.

На основе анализа особенностей различных местных сообществ комитет подготовил три доклада по проблемам изменения административных границ сельских и городских низовых единиц, а также округов. В частности, для сельских сообществ были определены две идеальные модели (А и В). В сообществах типа А местные органы власти должны выполнять следующие функции: содержание начальных школ со спортзалами и плавательными бассейнами для учащихся, содержание дорог, спортивных площадок, детских садов, молодежных центров, домов престарелых, аптек, пожарной охраны, кладбищ. Было признано, что качественное выполнение этих услуг можно организовать в границах территориальных единиц с численностью населения примерно 8 тыс. человек, в исключительных случаях – 5 тыс. жителей. Для густонаселенной местности комитет рекомендовал другую модель (тип В), согласно которой местные органы власти, кроме перечисленных выше функций, должны были оказывать ряд дополнительных. В этом случае идеальный размер территориальной единицы должен был составлять 30 тыс. жителей. Аналогичные критерии были выработаны для городов и округов.

Вполне естественно, что в других странах, с учетом местных особенностей, определялись иные оптимальные размеры местных сообществ, служившие в ходе реализации структурных реформ в качестве идеальных моделей, которых необходимо придерживаться. Так, в ряде источников для условий Дании, сложившихся в 60-х – 70-х годах, назывались минимальные приемлемые размеры низовых сельских и небольших городских сообществ с численностью населения в 5–6 тыс. человек. В Норвегии в 50-х годах комиссия по объединению муниципалитетов определила несколько иной критерий: минимальный размер сельских сообществ должен был составлять 2,5–3,0 тыс. жителей. Именно при таком размере сельских территориальных единиц, по мнению указанной комиссии, можно не только обеспечить выполнение возложенных на местные органы власти функций, но и сформировать «экономически жизнеспособные единицы»102.

102 The Reforms of Local and Regional Authorities in Europe: Theory, Practice and Critical Appraisal (Study Series Local and Regional Authorities in Europe; 28) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe, 1983. – P. 119.

75

Как уже отмечалось, послевоенные структурные реформы в странах Западной Европы осуществлялись разными способами: на добровольной, принудительной и комбинированной основе, что было обусловлено особенностями правовой базы местного самоуправления, расстановкой политических сил в каждом из государств. Случаи исключительно добровольного объединения достаточно редки. В качестве примера таких преобразований, пожалуй, можно назвать опыт укрупнения итальянских коммун. В Дании сельские территориальные единицы были подвергнуты слиянию в обязательном порядке. Принудительное объединение в отношении к низовым единицам также применялось в Швеции, Англии и Ирландии. В ряде стран национальными (или федеральными) и региональными органами власти вырабатывались рекомендации по укрупнению местных сообществ, однако окончательное решение о том, следует ли согласиться с этими рекомендациями или нет, оставалось за местными властями (Швейцария, Бельгия, Франция).

Интересен также опыт ФРГ, где структурная реформа 60-х – 70-х годов осуществлялась в два этапа: добровольный и принудительный. Сначала земельные власти дали несколько лет «на раздумье», чтобы местные сообщества сами определились в вопросе о том, какое административное деление в наибольшей мере отвечает их интересам. Однако эти годы не были периодом пассивного ожидания. Земельные органы активно стимулировали местные сообщества с помощью различных субсидий, чтобы активизировать процесс их объединения. Только после этого этапа в единичных случаях были использованы силовые методы укрупнения103.

Реформы административно-территориального деления осуществлялись в разных политических условиях. Например, в Дании в 60-х – 70-х годах, когда протекали основные структурные преобразования, был достигнут политический консенсус между различными политическими партиями и движениями (очевидно, что именно это обстоятельство обусловило возможность и достаточно высокую эффективность использования принудительных мер укрупнения сельских единиц). В Швеции наблюдалась совершенно противоположная ситуация: структурные реформы были постоянным предметом острых политических дебатов.

Путь добровольных преобразований является наиболее предпочтительным в ходе реформ местного самоуправления. Однако, как свидетельствует отмеченный выше опыт многих стран, он не всегда возможен при достижении гармоничного сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов. Очевидно, что это обстоятельство заставило Совет Европы включить в 1985 г. в Европейскую хартию о местном самоуправлении ряд положений с принципиальными оговорками о том, что в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно (ст. 4); или о том, что при любом изменении границ самоуправляющихся территориальных общностей следует предварительно заслушать их органы, а в случае

необходимости провести референдум, однако, опять с оговоркой – если это предусмотрено законом (ст. 5)104.

Еще одним важным процессом в реформировании местного самоуправления, который наблюдался в странах СЕ в первые послевоенные десятилетия, была децентрализация. Существуют разные подходы к определению этого понятия. Автор этого раздела придерживается трактовки, изложенной в Докладе по человеческому развитию за 1993 г., подготовленном в рамках Программы развития ООН. Децентрализация, рассматриваемая в широком контексте, может принимать следующие формы:

∙ деконцентрация или ограниченная передача только некоторой административной свободы действий, например, местным подразделениям центральных министерств и ведомств;

103Там же, с. 18–19, 203.

104European Charter of Local Self-Government (European Treaty Series, 122) / Council of Europe. – Strasbourg: Council of Europe,

15.X.1985.

76

∙делегирование, т.е. передача части прав и обязанностей в принятии решений местным органам, однако при этой форме центральные структуры сохраняют право отмены решений местных органов и могут снова лишить их ранее переданных им прав;

∙деволюция или наиболее сильная, развитая форма децентрализации, при которой права и обязанности в определенной сфере общественной деятельности передаются местным органам власти полностью, что обеспечивает последним возможность принимать решения по собственной инициативе и под полную свою ответственность, без вмешательства со стороны центрального правительства. Эта форма предусматривает для местных органов широкие

финансовые права, возможность самостоятельно разрабатывать и реализовывать местные программы и т.п.105.

Разумеется, далеко не во всех странах Западной Европы децентрализация после Второй мировой войны приобрела черты деволюции. Однако переход от ограниченных к более развитым формам децентрализации в долгосрочном периоде более или менее отчетливо просматривается в большей части государств, находящихся в этой части европейского континента. Даже во Франции, которая уже стала как бы «классическим» примером активного участия государства с рыночным типом экономики в регулировании регионального развития, централизация в территориальном аспекте значительно ослабла.

§ 2.7. Реформирование местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе и СНГ

Вотличие от западноевропейских стран преобразования в административнотерриториальном делении стран с переходной экономикой по известным причинам следует рассматривать в еще более широком политическом и социально-экономическом контексте реформ государственного управления и местного самоуправления.

С 1989–1990 гг. процесс реформирования местного самоуправления на основе принципа децентрализации охватил большинство стран в Центральной и Восточной Европе,

атакже СНГ. На первом этапе он носил прогрессивный, но стихийный, во многом противоречивый характер и в некоторых случаях отличался от аналогичных преобразований, имевших место в послевоенной Западной Европе. Среди основных причин, обусловивших проявление этих противоречий и особенностей, можно выделить, по крайней мере, три.

Во-первых, в большинстве переходных стран демонтаж централизованно планируемой системы требовал не только собственно экономических реформ, но и изменений в политической структуре общества, связанных с ликвидацией монополизма партий марксистско-ленинского типа, формированием новых конституционных основ государства, его основных органов, с демократизацией во всех других сферах жизни общества. Создание новой законодательной базы для этого объективно требовало какого-то времени. Поэтому многие преобразования, в том числе и в области местного самоуправления, начинались в условиях ярко выраженного правового вакуума.

Вбольшинстве стран с переходной экономикой первые законы, отражающие изменения в местном самоуправлении, были приняты в период с 1990 по 1994 гг., т.е. с временным лагом от одного года до пяти лет после начала системных трансформаций. При этом одни государства оказались в относительно более выгодном положении, у них имелся длительный и не столь уж давний опыт самостоятельного развития, основанного на принципах рыночной экономики. Эта группа стран временно воспользовалась своим довоенным законодательством, разумеется, с соответствующими изменившимся условиям корректировками.

Другая группа стран, не имела такого «наследства» и, начиная реформы в области

местного самоуправления, использовала принцип, который (правда, применительно к

105 Human Development Report / UN, UNDP. – N.Y.: Oxford University Press, 1993. – P. 67.

77

субъектам Российской Федерации) кратко и достаточно выразительно сформулировал в свое время первый Президент России Б.Н. Ельцин: берите столько прав, сколько сможете. То есть сознательно либо вынуждено элемент стихийности был заложен изначально. Ставка делалась на то, что «невидимая рука» рынка сбалансирует не только экономику, но и государственное устройство. Одним из немногочисленных правовых документов универсального характера, на который ориентировались страны этой группы, пожалуй, была Европейская хартия о местном самоуправлении Совета Европы.

В третьей группе стран соответствующее законодательство было разработано и принято достаточно быстро (в течение нескольких месяцев), однако, закрепленные в нем правовые нормы, оказались «сырыми», быстро устарели и в последующем постоянно нуждались в корректировке. Разумеется, такая группировка стран является упрощенной. На практике большинство государств использовала некую комбинацию, в которой преобладал один или два из отмеченных выше подходов.

Во-вторых, в странах Центральной и Восточной Европы, по сравнению с западноевропейскими государствами, локальные сообщества в среднем имеют меньшие размеры (по численности проживающего населения, а в ряде случаев и по территории, количеству размещенных на ней экономических субъектов и другим показателям). Поэтому в странах первой группы новое местное самоуправление при сохранении старого административно-территориального деления имеет менее надежные экономические основы для самостоятельного решения большинства вопросов локального значения. Оно заранее обречено на сохранение в течение какого-то весьма неопределенного периода более сильной зависимости от помощи центральных правительств. Следовательно, без решения вопроса о структурных (административных, административно-территориальных) реформах в странах с переходной экономикой существенно ограничиваются пределы децентрализации. К такого типа реформам, требующим значительных бюджетных расходов и относительно устойчивой политической ситуации в обществе, в Центральной и Восточной Европе, по вполне понятным и убедительным причинам, приступали достаточно осторожно. По существу многие из стран начали структурные реформы лишь в конце 90-х годов ушедшего столетия, когда наметилась более или менее очевидная экономическая и политическая стабилизация, либо находятся на стадии подготовки концепций и программ совершенствования административно-территориального деления.

В-третьих, на начальном этапе реформ в большинстве стран с переходной экономикой региональная политика была вытеснена из числа приоритетных направлений деятельности государства. Отчасти это произошло по объективным причинам, развитие рыночных отношений и сползание переходных экономик в глубокий кризис, потребовали от национальных органов указанных стран сконцентрировать внимание на разработке правовых основ и механизмов реализации бюджетно-налоговой, кредитно-денежной, структурной, внешнеэкономической, инвестиционной политики и некоторых других не менее важных направлений деятельности государства. Сегодня для правительств абсолютного большинства стран с переходной экономикой уже стало очевидным, что формирование новой активной государственной региональной политики и новой системы местного и регионального самоуправления – два взаимосвязанных и очень важных условия обеспечения в будущем устойчивого развития национальных, региональных и местных сообществ.

По отмеченным выше и другим причинам наряду с очевидными преимуществами децентрализации управления (например, упразднением иерархической соподчиненности органов самоуправления), далеко не все изменения в рассматриваемой сфере, имевшие место с начала 90-х годов в Центральной и Восточной Европе и СНГ, способствовали решению основных проблем развития местных сообществ и заслуживают позитивной оценки. В некоторых странах на отдельных этапах трансформации они приводили к дальнейшему росту числа местных общин, либо региональных образований. Передача местным органам самоуправления многих дополнительных функций часто не сопровождалась соответствующим перераспределением источников доходов, необходимых для их

78

выполнения. В некоторых странах расширение компетенции региональных органов не сопровождалось более глубокой децентрализацией на местном уровне.

С учетом отмеченных выше и ряда других просчетов, допущенных в процессе реформирования местного самоуправления, можно согласиться с выводом, сделанным в одном из докладов, подготовленном коллективом авторов из стран Центральной и Восточной Европы, а также СНГ: «Реальная децентрализация далеко не оправдывала ожидания во всех переходных странах, хотя в различной степени и по различным причинам»106. К этому выводу следует добавить, что откровенные недостатки стихийного реформирования в рассматриваемой сфере побудили государственные органы некоторых стран временно приостановить (явно или в скрытой форме) дальнейшее развитие процесса децентрализации, в ряде случаев с небольшим «откатом» назад, проанализировать сложившуюся ситуацию, более тщательно проработать программы развития самоуправления и продолжить из реализацию под более жестким контролем из центра.

§ 2.8. Некоторые результаты сравнения реформ АТД по группам государств и отдельным европейским странам

Большой интерес для обобщения зарубежного опыта представляют результаты сравнительного анализа опыта преобразования АТД, выполненные Руководящим комитетом Совета Европы (СЕ) по местной и региональной демократии на основе данных опросов органов государственного управления и местного самоуправления 14 стран (Болгарии, Чешской Республики, Финляндии, Греции, Латвии, Литвы, Польши, России, Великобритании, Словакии, Испании, Швеции, Швейцарии и Украины) и опубликованные в заключительном отчете «Административные и территориальные реформы: Формирование территориальных сообществ или органов власти на разных уровнях»107.

Вэтом отчете отмечается, что реформы АТД в западноевропейских странах в основном были связаны с изменениями самоуправляемых территориальных единиц, как правило, на одном административном уровне, за исключением Финляндии, где преобразования также затронули субнациональные (региональные) единицы с органами государственного управления. В новых независимых государствах реформирование АТД охватило два или несколько уровней административных единиц, как с органами самоуправления, так и с территориальными органами государственного управления.

Вбольшинстве старых стран-членов Евросоюза последние крупные преобразования АТД уже проведены (в отдельных случаях достаточно давно), в то время как в странахкандидатах на вступление в ЕС (на конец 2002 г.) аналогичные реформы в основном находились в стадии реализации.

Еще одно отличие заключается в том, что в группе западноевропейских государств административно-территориальные реформы осуществлялись, как правило, в условиях существования стабильных национальных органов власти, более того, при их непосредственном участии, в то время как в восточноевропейских странах имелись сложности в достижении политического консенсуса по содержанию реформ АТД, а также в последовательной реализации первоначально намеченных планов преобразований в территориальной организации государства.

106Между гражданином и государством: обзор местных правительств в посткоммунистическом мире // Белорусская газета. – 1998. – 1 июня. – С. 8.

107Administrative and Territorial Reforms. Creating Territorial Communities or Authorities at Different Levels: Final Activity Report / Council of Europe, Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) [Electronic resource]. – Strasbourg, 17 December 2002. – Mode of access: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Steering_Committee_(CDLR)/Publications/. – Date of

access: 28.03.2003.

79