Kivel_Fateev_Sidorchuk

того, сами реформы рассматриваются как средство выхода не только из экономического, но

иполитического кризиса, как форма нахождения политического компромисса в обществе, т.е. имеют созидательный характер.

Следуя логике А. Злотникова, можно оказаться недалеко от предположения, что авторы осуществленных в последние годы административно-территориальных реформ в Литве, Польше, других странах преследовали разрушительные цели при разработке своих концепций административных территориальных преобразований. Разумеется, при этом разрушались старые стереотипы, догмы, шаблоны, но стратегические задачи были, безусловно, созидательными.

Более осторожно и взвешенно высказал свои сомнения А. Высоцкий, который вполне справедливо отметил: «Следует избавляться от иллюзий, что переход от областей к более

мелким округам с центрами-городами развяжет последним руки и принесет сплошные экономические выгоды»147. Как бы продолжая эту мысль, другой автор – Е. Брытиков – поставил вопрос о гарантиях того, что после административно-территориальных изменений

количество аппарата управления не «догонит» существующую, и мы не получим 18–20 областей вместо шести148.

Представляется, что эти сомнения не напрасны, учитывая опыт прежних преобразований в государственном управлении республики, имевшем место в последнее десятилетие, а также литовский и молдавский примеры реформирования АТД. Но вряд ли стоит опасаться как такового роста аппарата управления в новых областях, если, конечно, дело не ограничится чисто механическим дроблением старых, без перераспределения полномочий, финансовых и трудовых ресурсов вниз по территориальным уровням. В том случае, если будут осуществлены деконцентрация с последующим переходом к делегированию и деволюции управления, неизбежно произойдет не только правовое, финансовое, но и кадровое укрепление местного самоуправления, причем не только качественное, но и количественное.

Однако при вполне возможном сценарии, когда все эти процессы будут сопровождаться ощутимым ростом численности государственного аппарата на республиканском уровне, несомненно, придется констатировать неудачу или (в лучшем случае) низкую эффективность осуществляемых административных преобразований.

Тем не менее, уже сам факт проведения в первые годы после обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета на страницах самых разных печатных изданий подобных дискуссий по проблемам преобразования административно-территориального устройства молодого государства свидетельствовал об актуальности этих вопросов, и одновременно эти дискуссии стали своеобразной преградой для принятия скоропалительных политических решений. В то же время официальные лица, представлявшие высшие государственные органы Беларуси в начале 1990-х гг. (когда, собственно, и обсуждались многие из рассмотренных выше предложений), занимали откровенно выжидательную позицию, периодически откладывая совершенствование АТД на неопределенную перспективу. Для обоснования такой позиции использовался аргумент о несвоевременности

ивредности административно-территориальной реформы в условиях экономического кризиса.

Аналогичную позицию, очевидно, занимали и белорусские законодатели, поэтому длительное время административно-территориальное устройство нового независимого государства продолжало регулироваться нормативным правовым актом, принятым еще в советский период. Лишь в апреле 1998 г. в республике был принят Закон «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-

147Высоцкий, А. Уснем в сельсовете, проснемся в повете? // Рэспубліка. – 1992. – 30 верасня.

148Брыцікаў, Я. Сем разоў адмераць // Беларуская думка. – 1993. – № 7. – С. 20.

100

территориального устройства Республики Беларусь»149. Содержание статей этого акта, а также время его появления нельзя оценить однозначно.

Содной стороны, нет оснований оспаривать важность самого факта принятия указанного Закона, поскольку до этого вопросы административно-территориального устройства в Беларуси регламентировались Указом Президиума Верховного Совета БССР, принятым еще в январе 1983 г. (СЗ БССР, 1983 г., № 3, ст. 61), т.е. законодательство в этой области безнадежно устарело и требовало пересмотра в связи с коренными изменениями в государстве.

Сдругой стороны, в соответствии с Законом «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь», принятым 15 марта 1994 г.150, законы, на которые сделаны ссылки в Конституции Республики Беларусь, необходимо было принять в течение двух лет после ее вступления в силу. Поскольку статья 9 Основного Закона 1994 г. предусматривает, что административно-территориальное деление государства определяется законом, то последний должен был вступить в силу не позже, чем в марте 1996 г.

Следует отметить, что один из первых вариантов проекта Закона об административнотерриториальном делении был подготовлен своевременно (еще в апреле 1995 г.) и обсуждался, дорабатывался в Министерстве юстиции с участием широкого круга ученых и специалистов (в том числе и автора этой книги). Как правовая основа для закрепления сложившегося к тому времени административно-территориального деления страны этот документ, призванный заменить старый Указ Президиума Верховного Совета БССР был вполне приемлем. Однако в нарушение сроков, установленных Законом «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь», потребовалось еще два года доработок для принятия нового Закона, мало отличающегося по своему содержанию от указанного выше проекта и не предусматривающего каких-либо радикальных изменений в сложившемся административно-территориальном делении страны. Представляется, что Закон «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» уже в 1998 г., т.е. сразу же после его принятия, стал определенным тормозом при продолжении реформ в области местного самоуправления.

Впрочем, как показали итоги работы состоявшегося 29 сентября 2000 г. Съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь151, и через два с половиной года у депутатского корпуса республики не было ясного видения ответов на вопросы о том, каковы должны быть перспективы развития системы местного самоуправления в стране, а также его взаимоотношений с государственным управлением. Съезд Советов лишь признал необходимым разработать Концепцию реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, а без такой «общенациональной платформы» нет смысла инициировать и реформу АТД.

Как убедительно свидетельствует опыт многих других европейских стран, без четких политических решений по этим вопросам реформирование АТД часто приобретает вид половинчатых, противоречивых преобразований территориальной организации государства,

аиногда и просто обречено на неудачу.

Следует отметить, что в последние пять-семь лет проблемы реформирования АТД Беларуси все же не остаются без внимания специалистов, несмотря на то, что все дискуссии

149См.: Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 5 мая 1998 г. № 154–З // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. – 1998. – № 19. – Ст. 214; О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»: Закон Респ. Беларусь от 23 ноября 2005 г. № 62-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2005. – № 188, 2/1159.

150О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. //

Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. − 1994. − № 9. – Ст. 145.

151 Декларация Съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь // Советская Белоруссия. – 2000. – 30 сентября; Резолюция Съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь // Советская Белоруссия. – 2000. – 30 сентября.

101

по данному вопросу, как и в России, пока представляют собой лишь «пробу пера» или «разведку боем».

Среди наиболее интересных научных работ последних лет по вопросам теоретического и методического обоснования возможных вариантов усовершенствования существующего АТД Беларуси, на наш взгляд, следует отметить публикации Г.В. Радиевского, доцента Могилевского государственного университета им. А.А. Кулешова, изданные в 2002–2005 гг.152. В них предлагается вариант социо-эколого-экономического районирования (СЭЭР) Республики Беларусь с выделением 15 регионов, выполненный этим автором на основе использования собственной методики расчетов индекса экологической сбалансированности социально-экономического и природно-ресурсного потенциала территории методом узлового районирования.

Кроме того, Г.В. Радиевский предлагает еще один вариант схемы – планировочного районирования с выделением 16 регионов (см. рис. 6). При наложении на карту с сеткой существующего административно-территориального деления Беларуси двух схем (СЭЭР и планировочного районирования) наглядно показывается, в каких частях страны АТД нуждается в уточнении. По мнению автора этого метода, на его основе «возможно достаточно постепенное и безболезненное трансформирование устаревшего АТД страны и создание планировочных структур, способных обеспечить переход всех регионов Беларуси к устойчивому развитию»153.

Рисунок 12 Планировочное районирование Республики Беларусь (по Г.В. Радиевскому, 2005 г.)

Примечание – Источник: Радиевский Г.В. Планировочное районирование Республики Беларусь // Белорусский экономический журнал. – 2005. – № 4. – С. 8.

152См., например: Радиевский Г.В. Планировочное районирование Республики Беларусь // Белорусский экономический журнал. – 2005. – № 4. – С. 4–10.

153Там же, с. 9.

102

Разумеется, метод Г.В. Радиевского не универсален, поскольку он лишь предлагает достаточно убедительную, но всего лишь одну из многих возможных схем (вариантов) изменения АТД. При этом возникает ряд вопросов по учету все той же социальной составляющей, а также культурно-исторических факторов. Например, а как же быть с желанием или нежеланием региональных и местных сообществ «вписываться» в новые границы административно-территориальных единиц? Как учесть мнение населения при построении СЭЭР? Как быть в тех случаях, когда новая граница, рассчитанная по данной методике, разделит территории, имеющие внутренние различия по учтенным социальным, экономическим, экологическим и другим показателям, но не утратила общность исторических традиций, культурных и иных ценностей, накопленных совместно проживающим на ней населением на протяжении веков? И другие вопросы.

Тем не менее, предложенный подход в целом, на наш взгляд, заслуживает внимания и имеет перспективы для использования при обосновании и сравнительном анализе различных вариантов АТД в комбинации с другими инструментами, в частности, из арсенала социологии, региональной экономики, политологии, этнографии и других научных направлений.

Попытка обоснования новых вариантов изменения АТД Беларуси была также предпринята в 2003 г. в рамках подготовки по поручению Президента Республики Беларусь от 18.11.2002 № 16/541-54 Концепции реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь. Для разработки этого документа была сформирована рабочая группа при Институте экономики НАН Беларуси, в состав которой вошли ученые, депутаты Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, государственные служащие из Администрации Президента, Конституционного суда и Центризберкома Республики Беларусь, представители местных органов управления и самоуправления, а также неправительственных организаций (руководитель рабочей группы – М.В. Мясникович, заместитель – П.Г.Никитенко).

В первой редакции Концепции было предложено два варианта перехода от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления с упразднением уровня сельских Советов154. В первом варианте предусматривалось вместо нынешних 6 областей и города республиканского подчинения Минска сформировать 15 областей (округов), средний радиус доступности административных центров которых составлял бы 54–80 км. В качестве базовых административно-территориальных единиц предлагалось выделить 250–270 районов (общин, волостей) с радиусом доступности от центра от 14 до 17,5 км.

Второй вариант реформы, который также предусматривал два уровня – региональный (область) и местный (район), состоял лишь в корректировке границ современных административно-территориальных единиц. В соответствии с этим вариантом в результате реформы количество районов должно было составить от 90 до 119, а количество единиц областного уровня – 6 (предлагалось центральную Минскую область объединить с городом Минском).

На наш взгляд, первый вариант реформы АТД, предложенный указанной рабочей группой, в качестве рабочей идеи или эскиза реформы вполне заслуживал внимания и дальнейшей проработки с соответствующим обоснованием и детализацией.

Второй вариант, который практически не несет существенных изменений на областном и районном уровне, но при полном упразднении низовых единиц – сельских Советов, представляется абсолютно нежизнеспособным, поскольку он ведет к еще большему уровню централизации управления, не виданному даже в советское время. Можно с уверенностью сказать, что в том маловероятном случае, если бы этот вариант был реализован, местное самоуправление в Беларуси полностью бы исчезло.

Органы государственной власти и управления также не много выиграли бы при этом варианте реформы АТД: оперативность их деятельности, скорее всего, могла бы повыситься

154 Концепции реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь / Институт экономики НАН Беларуси. – Минск, 2003. – С. 6–7, 23–24.

103

(меньшим количеством объектов управления всегда легче управлять), однако, функции, выполняемые этими органами, в еще большей степени оказались бы сконцентрированы на реализации общегосударственных интересов, а не интересов региональных и местных сообществ, потребностей конкретных граждан.

Обращаясь снова к зарубежному опыту, следует отметить, что такого радикального сокращения низовых административно-территориальных единиц – до 90–119 муниципальных образований не было ни в одной европейской стране, соизмеримой с Беларусью по территории и/или численности населения.

Впоследующих редакциях указанного документа, разработанных в ноябре 2003 – феврале 2004 г., указанные два варианта были исключены полностью и заменены одним, но значительно более общим методологическим подходом к реформированию административно-территориального деления Беларуси. В них были очерчены основные ориентиры преобразования АТД в более широком контексте реформирования всей системы местного управления и самоуправления и подтверждена приверженность членов рабочей группы идее перехода от трехзвенной к двухзвенной системе территориального управления,

атакже нахождению оптимальных размеров административно-территориальных единиц, которые позволяют более эффективно реализовать принципы и функции местного управления и самоуправления, закрепленные за соответствующими уровнями.

Однако более детальный анализ этой и других концепций, разработанных в последние годы в республике по поручению государственных органов, а также по инициативе различных научных организаций и отдельных специалистов будет выполнен позже в специальном разделе этой книги.

Таким образом, завершая обзор позиций и оценок по проблемам административнотерриториального устройства Республики Беларусь, опубликованных как отдельными специалистами, так и крупными исследовательскими коллективами и рабочими группами, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, несмотря на отсутствие единства взглядов, что само по себе является нормальным для дискуссии по столь сложному вопросу, за изменение АТД Беларуси все же высказывается большинство специалистов, длительное время профессионально занимающихся изучением и практическим решением вопросов государственного управления, региональной экономики и управления, муниципального права, а также градостроительства.

Во-вторых, большинство предложений сводится к сокращению уровней (звенности) в территориальной организации государства.

В-третьих, не вызывает сомнений, целевая ориентация совершенствования АТД страны – обеспечить укрепление как государства, так и местного самоуправления, содействовать гармонизации интересов различных сообществ.

В-четвертых, большинство специалистов высказывается за разукрупнение существующих областей. Однако, если предложения по совершенствованию промежуточного (регионального) уровня АТД, опубликованные в 1980–90-х гг., сводятся к формированию 18–20 регионов (новых областей, округов и т.п.), то в последние годы оценки несколько изменились. Чаще всего эксперты рекомендуют выделить 15–16 регионов.

В-пятых, по вопросу о целесообразности существования второго регионального уровня (административных районов), а также сельских Советов мнения авторов предложений сходятся только в одном: Беларуси, с учетом размеров ее территории, численности населения и типа системы расселения, нецелесообразно содержать ни второй региональный уровень, ни слабые с точки зрения экономического потенциала, людских и финансовых ресурсов и требующие постоянной поддержки сельсоветы.

Вто же время варианты решения этого вопроса предлагаются разные. Одна позиция заключается в том, чтобы ликвидировать сельсоветы и одновременно разукрупнить административные районы, сформировав на их месте сильные с экономической и финансовой точек зрения самоуправляемые единицы. Второй подход состоит в том, что

104

сельсоветы необходимо сохранить, предварительно укрупнив и передав им часть полномочий административных районов.

Нетрудно заметить, что оба варианта, отличаются лишь по форме, а по существу сводятся к ликвидации двух нижних уровней АТД и созданию на их месте одного, который, с одной стороны, будет ближе к населению, чем районы (как чисто географически, так и с точки зрения развития самоуправления), а с другой стороны, будет обладать более мощным потенциалом, достаточным, чтобы при минимальной поддержке со стороны государства самостоятельно обеспечивать устойчивое развитие местных сообществ. Количество единиц на этом новом низовом самоуправляемом уровне (укрупненные сельские Советы, общины и т.п. – название здесь не столь важно), по различным оценкам, может колебаться в пределах от 250 до 500 единиц.

105

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 3.1. Понятие и виды органов местного управления и самоуправления

Под органами местного самоуправления понимаются органы местных самоопределяющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий в рамках предоставленным им законодательством того или иного государства. Место органов самоуправления определяется обеспечением такой системы децентрализации управления, при которой эта система управления более подходящая для обеспечения интересов населения на местах. Органам местного самоуправления принадлежит важное место в демократической системе управления обществом и государством, где сочетается принцип децентрализации с принципом организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления местными делами в системе управления обществом и государством.155

Система органов местного самоуправления определяется наличием определённых элементов и отношениями между ими. Российская исследовательница Щугрина Е.С. классифицирует взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям156.

1.По способу образования органов:

∙глава местного самоуправления избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом местного самоуправления по результатам конкурса;

∙представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы; избирается на основе смешанной системы;

∙исполнительный орган формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части – самостоятельно.

2.По месту главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления:

∙глава местного самоуправления возглавляет местную администрацию;

∙глава местного самоуправления возглавляет представительный орган местного самоуправления

∙глава местного самоуправления возглавляет и представительный и исполнительный орган.

3.По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом:

а) участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления:

∙глава местного самоуправления организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса;

155Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2000. – С. 158.

156Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. –М.: Влби, Изд-во Проспект, 2004. – С. 200–2001.

106

∙глава местного самоуправления принимает участие в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (возможно не по всем вопросам отнесённым к компетенции представительного органа); б) право отлагательного вето:

∙глава местного самоуправления имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления;

∙глава местного самоуправления не имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.

4.По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом:

∙глава местного самоуправления лично руководит деятельностью исполнительного органа местного самоуправления;

∙глава местного самоуправления осуществляет общее руководство а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

∙глава местного самоуправления не участвует в деятельности исполнительного органа местного самоуправления, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

ВРеспублике Беларусь различают представительные органы самоуправления и исполнительные местные органы.

Местные Советы депутатов – это представительные государственные органы на соответствующих административно-территориальных единицах.

ВРеспублике Беларусь установлено три территориальных уровня Советов: первичный, базовый, областной.

К областному территориальному уровню относятся областные Советы депутатов и Минский городской Совет, который обладает правами как базового, так и областного.

К базовому относятся городские (городов областного подчинения) и районные Советы.

К первичному – сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) и районные Советы.

Согласно ст. 9 Закона о местном управлении и самоуправлении, исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица.

Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

Всостав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Исполнительный комитет осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законом о местном управлении и самоуправлении и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Например в Польше, среди трех уровней территориального самоуправления в Конституции впервые выделен повет, так как разделение задач гмины и воеводства было урегулировано раньше (гмины как локальной, воеводства как региональной). Повет среди этих трех уровней самоуправления в послевоенный период единица новая, и его компетенция регулируется статьей 4, п.1, Конституции (Управление гминами). Отношения между поветом и гминой строятся на основе взаимопонимания, а не на принципе зависимости. Характер гмины выражается в двойной доминанте ее компетенции, именно она

107

выполняет все локальные дела, не отнесенные к компетенции других самоуправленческих единиц (ст. 6). В этой статье Конституции четко очерчены задачи гмины, что полностью исключает ее конкуренцию с поветом. Особенно это касается больших городов (ст. 164, п. 3, Конституции), где закреплены задачи гмины, повета, воеводства, не относящиеся к другим органам. Пункт 2 ст. 1 Конституции, в отношении воеводского самоуправления указывает, что воеводство выполняет свои публичные задания, не нарушая при этом самодеятельности повета и гмины. Коммунальные задачи, превышающие возможности отдельных гмин, не относящиеся к задачам повета или воеводства, выполняются в форме взаимодействия между гминами. Повет и особенно воеводство не могут брать на себя выполнение этих задач (ст. 4, п.п. 1, 6). Вмешательство повета или воеводства в компетенцию гмины будет нарушением закона.

У повета нет разделения публичных задач на добровольные и обязательные. Все задачи повета строго отчерчены Уставом, и они все являются обязательными. Если повет в данный момент их не исполняет, то в этом нет необходимости. При этом повет не может уклониться от ответственности за невыполнение этих задач. Поветовые власти сами выбирают финансовую форму реализации задач. Они могут платить другим субъектам за выполнение задания, отнесенного законодательством к компетенции повета. В целом, как указано выше, имеется разделение задач самоуправления на собственные и поручаемые. Эта проблема является сложной. Раньше это относилось только к гмине, где легко отличались поручаемые задания от собственных и это легко прослеживалось. В настоящее время поручение территориальным органам самоуправления заданий правительства может быть результативно на основе закона либо путем взаимопонимания, причем это относится только к гминам и поветам. Этого положения нет в законодательстве о воеводском самоуправлении. Для выполнения воеводствами задач правительства предусмотрено принятие отдельных нормативных актов.

Таким образом, поручения правительства территориальным самоуправлениям может иметь две формы:

∙первая – основана на передаче выполнения задач гминам, которые, в свою очередь, исполняют их силами своих органов;

∙вторая – касается поручений повету, предусмотренных п. 2 ст. 4 Конституции. Представительство правительства на уровне воеводства и повета предусматривает две

формы взаимодействия. Первая более тесная, она была представлена раньше на уровне гмины и воеводства – один представитель в одном органе. Вторая – на уровне повета и воеводства, в которых наряду со старостой и воеводой имеются руководители воеводских и поветовых служб, инспекций и органов правопорядка, которые выполняют правительственные задачи в этих административно–территориальных единицах и осуществляют деятельность под руководством воеводы и старосты.

Положение старосты и воеводы зависит от состояния общественных дел на их территории. Особенно это касается общественного порядка и безопасности на данной территории. Можно условно сказать, что система управления старосты и воеводы служит прежде всего исполнению классических полицейских функций. Староста призван следить за порядком на своей территории и является представителем власти как центральной, так и самоуправленческой – отчитывается перед советом повета и местной общественностью. Воевода же как руководитель правительственного административного органа и как представитель правительства в воеводстве отвечает за общественный порядок и безопасность на территории воеводства и отчитывается перед Председателем Совета Министров и перед министром внутренних дел. Их ответственность носит политический и правовой характер, что в свою очередь означает, что при правильном выполнении заданий происходит акцептация старосты перед поветовым советом, а воеводы – перед Председателем Совета Министров. Следует добавить, что это в Польше нововведение. Это касается особенно гражданского контроля над деятельностью полиции и закрепляется п.п. 2, 3 ст. 35 Конституции (положение старосты) и п. 1 ст. 1 Конституции (положение воеводы).

108

Эту систему ответственности не следует смешивать с общей компетенцией органа администрации.

Необходимо также указать, что на территории административно–территориальных единиц действуют органы государства, не относящиеся к самоуправлению, например, таможенная, полицейская, финансовая, лесная служба, которые имеют как бы двойную зависимость: как со стороны центральной власти, так и со стороны местной администрации. Например, на уровне воеводства они подчиняются как воеводе, так и своим министрам. Таким, образом, на состояние общественных дел на территории повета и воеводства влияют как деятельность самих самоуправленческих органов, так и органов с двойным подчинением (п. 2 – 5 ст. 2 Конституции). Это положение создает реальность ответственности староства и воеводства за состоянием дел.

ВШвеции, государственными органами на уровне страны являются правительство, риксдаг и центральные управления. На региональном уровне местное управление в Швеции формируется в ленах – управления ленов и государственные органы ленов, а на местном – в муниципалитетах. За некоторым исключением границы политических ленов совпадают с административными, но эти структуры власти носят разный характер и имеют различную систему организации, что не препятствует координации работы в решении общих проблем.

Основное отличие муниципального управления от государственного заключается в том, что оно осуществляется не профессионалами, а выборными представителями (политиками).

Муниципальное собрание и ландстинг являются единственными органами, представители которых избираются непосредственно народом. Члены исполнительного комитета (правления) и других комитетов назначаются муниципальным собранием и ландстингом. При этом всегда действует принцип пропорционального распределения мест между партиями, в результате чего состав комитетов оказывается примерно идентичным составу муниципального собрания или ландстинга.

Пропорциональные выборы в комитеты ведут к тому, что создается своеобразная форма “коалиционного правления”. Внутри этого правления находит свое выражение принцип соотношения большинства и меньшинства. Например, освобожденные муниципальные советники или освобожденные советники ландстинга отвечают за отдельные сферы деятельности, назначаются политическим большинством, в то время как меньшинство назначает советников без определенной сферы деятельности, так называемых советников оппозиции. Так же, как большинство назначает председателей исполнительного и других комитетов, а меньшинство – вторых заместителей.

Ответственность за всю деятельность коммуны целиком и полностью ложится на выборный представительный орган (политиков). Основной задачей муниципальных политиков является представление интересов коммуны в местных органах управления и участие в принятии важных для коммуны решений. Часть задач муниципальные политики делегируют служащим и должностным лицам муниципалитета. Однако нужно заметить, что правовой статус муниципального служащего отличается от положения государственного служащего. По законодательству Швеции, муниципальные служащие, независимо от их служебного положения, являются лишь советниками или помощниками выборных представителей. Право принятия властных решений муниципальные служащие имеют только в случае делегирования им этого права политиками – членами комитетов.

Взадачи административного управления лена входит координация планирования в области социального обеспечения независимо от того, относится ли это к государственной или местной сфере деятельности. Члены коммуны составляют ее основу. Их положение определяется Законом о местном самоуправлении. В соответствии с ним лицо, зарегистрированное в коммуне, владеющее там недвижимостью или имеющее доходы, облагаемые муниципальным налогом, является членом коммуны и, соответственно, членом ландстинга. Членство в коммуне означает, в частности, возможность обжаловать решения местных органов самоуправления, т.е. потребовать рассмотрения их административным

109