Kivel_Fateev_Sidorchuk

В отмеченном отчете на основе сравнительного анализа по странам также сформулированы обобщающие выводы о предпосылках и основных проблемах подготовки реформ АТД, правовых механизмах принятия решений об их проведении, а также об оценке хода выполнения намеченных реформ.

Анализ предпосылок проведения административно-территориальных реформ во всех странах основывается на изучении и сопоставлении данных по следующим параметрам:

∙территория и численность населения государства и его административнотерриториальных единиц в современном составе;

∙функции (задачи, компетенция), выполняемые органами власти и управления разного уровня;

∙степень политической и финансовой автономии территориальных органов (государственные или функционирующие на принципах самоуправления, а также по уровню финансовой и функциональной зависимости от государства);

∙форме выполнения функций (т.е. предоставление общественных услуг через

государственные или муниципальные службы или с привлечением частного сектора).

Все указанные параметры взаимозависимы. Так, в странах с большой территорией и численностью населения государство вынуждено мириться с относительно большим количеством низовых территориальных единиц, а также вводить один (а то и два) промежуточных или региональных уровня. Соответственно, на низовой уровень управления

вбольших странах может быть перераспределено меньше функций, часть из них потребуется закрепить за региональными органами или даже оставить в компетенции центрального правительства (например, в сфере здравоохранения). В то же время большое количество административно-территориальных единиц, а также уровней АТД, с одной стороны, снижает эффективность выполнения контрольных функций центра, а с другой стороны, ограничивает возможности для развития местного самоуправления.

Вкачестве необходимой предпосылки для удачной подготовки и проведения реформ АТД эксперты СЕ также отмечают необходимость разработки, опубликования и обсуждения

встране концепции или аналогичного документа с изложением идеи, основных целей, а также направлений реализации намечаемых преобразований. Отсутствие такого документа может быть использовано определенными силами как аргумент против проведения реформ. Среди стран, в которых уделялось недостаточное внимание разработке, освещению или

обсуждению в печати подобных инициативных документов, в рассматриваемом отчете называются Латвия, Словакия, Россия и Украина108.

Очень важно также разработать до начала намечаемых преобразований более детальный документ – стратегию реформы АТД, содержащую перечень конкретных задач, этапов и мероприятий по достижению основных целей и т.п. Причем подготовку такой стратегии предпочтительнее строить, как показывают результаты рассматриваемого нами сравнительного анализа по 14 странам, не по принципу «сверху вниз», когда центральные органы власти и управления, определяют содержание стратегии и доводят его до нижестоящих уровней управления и самоуправления, а наоборот, путем проведения широкомасштабных и длительных консультаций с органами самоуправления, населением, всеми заинтересованными в проведении реформы АТД субъектами.

Такой подход позволяет избежать серьезных ошибок в определении основных параметров реформы, уточнить конкретные задачи, сроки и мероприятия по проведению территориальных преобразований, которые, безусловно, будут иметь специфику в разных частях страны. Кроме того, разработка стратегии реформы АТД по принципу «снизу вверх» существенно облегчает решение самостоятельного блока задач – по ее реализации, поскольку разработанные на местах конкретные мероприятия будут рассматриваться местными сообществами как средства реализации не только государственных, но и своих

108 Там же, с. 3.

80

собственных интересов. Разумеется, что функции руководства и координации разработки данной стратегии остаются за центральными органами власти.

В качестве одного из приложений к рассматриваемому заключительному отчету Руководящего комитета СЕ по местной и региональной демократии также сформулированы

рекомендации по проведению административно-территориальных реформ109, основные из которых состоят в следующем:

Общие рекомендации

Реформа административной структуры и/или изменение территориальных границ местных и региональных органов власти является сложной задачей, решение которой потребует значительного объема человеческих и других ресурсов.

Для того чтобы избежать неоправданных затрат и неудач, предлагаемая к проведению реформа, должна соответствовать следующим минимальным требованиям:

e)предусматривать этап основательной подготовки, на котором следует выявить наличие предпосылок, необходимых для проведения реформы;

f)иметь хорошо проработанную правовую базу по процедурам принятия решений, связанным с проведением реформы, или возможность создания такой базы;

g)предусматривать разработку поэтапного плана, а также создание руководящего органа по реализации реформы; весь процесс осуществления административнотерриториальных преобразований должен стать объектом тщательного мониторинга;

h)обеспечивать всестороннюю и детальную оценку результатов проводимых преобразований.

Эти положения применимы как в тех случаях, когда реформа АТД проводится центральными органами власти, так и в условиях осуществления преобразований субнациональными органами власти по отношению к территориальным единицам нижестоящих уровней. По мнению экспертов Руководящего комитета СЕ по местной и региональной демократии, эти рекомендации также могут оказаться полезными при подготовке территориальными органами предложений по своему собственному

реформированию, например, путем объединения двух существующих территориальных единиц одного уровня в одну или при изменении административных границ между ними110.

Рекомендации по подготовке реформы

1. Анализ На этом этапе рекомендуется изучить и сопоставить данные по отмеченным выше

параметрам (территория и численность населения, функции органов власти и управления разного уровня, степень политической автономии территориальных органов, распределение финансовых ресурсов между территориальными единицами и форма предоставления общественных услуг). На основе результатов всестороннего анализа этих данных предстоит сделать выбор одной основной цели реформы либо по параметру размеров предлагаемых административно-территориальных единиц, либо по параметру функций, закрепляемых за единицами соответствующего уровня.

На этапе подготовки эксперты СЕ также предлагают сформулировать общие положения или теоретическую концепцию реформы АТД, которые в последующем станут основой для подготовки стратегии и более детального плана реформирования. Цели, задачи и методы проведения реформы, изложенные в концепции, стратегии и плане реформы, а также результаты, которые предполагается получить после ее завершения, должны

109Administrative and Territorial Reforms. Creating Territorial Communities or Authorities at Different Levels: Final Activity Report / Council of Europe, Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) [Electronic resource]. – Strasbourg, 17 December 2002. – P. 13–16. – Mode of access: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Steering_Committee_(CDLR)/Publications/. – Date of access: 28.03.2003.

110Administrative and Territorial Reforms. Creating Territorial Communities or Authorities at Different Levels: Final Activity Report / Council of Europe, Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) [Electronic resource]. – Strasbourg, 17 December 2002. – Mode of access: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Steering_Committee_(CDLR)/Publications/. – Date of

access: 28.03.2003.

81

полностью соответствовать положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. При их определении также следует учитывать результаты анализа более широкого социально-экономического контекста, в котором будут осуществляться административнотерриториальные преобразования.

В процессе исследования имеющихся предпосылок реформы АТД потребуется найти ответы на вопросы о том, насколько отличается эффективность и результативность функционирования действующей системы АТД от той, которую планируется сформировать в результате реформы, насколько легитимны намечаемые изменения, в том числе с точки зрения их влияния на избирательную систему, каковы возможности достижения консенсуса в обществе по предлагаемым преобразованиям.

Вопросы, связанные с возможными изменениями в структуре государственной и муниципальной собственности, перераспределением кадров между секторами экономики, а также финансового бремени между бюджетами разных уровней также должны быть тщательно проанализированы и учтены на этапе подготовки.

Только после детального взвешивания всех доводов «за» и «против» осуществления предложенных административно-территориальных изменений может быть принято окончательное решение о проведении реформы АТД.

2. Участники процесса подготовки реформы Как уже было отмечено выше, для проведения широкомасштабных системных

преобразований, составной частью которых являются реформы АТД, необходимо достижение в обществе достаточно устойчивого консенсуса. Поэтому уже на стадии подготовки предложений по проведению административно-территориальных изменений необходимо вовлечь в этот процесс максимальное число сторон, интересы которых они затрагивают. Отмечая тот факт, что разработка стратегии реформы АТД по принципу «снизу вверх» создает условия для более успешной ее реализации, эксперты СЕ все же признают, что инициатива центральных органов власти по изменению территориальной организации государства, нацеленная на достижение общественного консенсуса по этому вопросу и изначально ориентированная на получение поддержки местных и региональных сообществ, также имеет большое значение.

3. Разработка основных документов реформы Опыт абсолютного большинства европейских стран свидетельствует о том, что для

крупной реформы АТД требуется несколько лет, в отдельных случаях – более десятилетия. За это время социально-экономическое и политическое положение в стране может существенно измениться. Поэтому детальный план, содержащий первоочередные шаги, конкретные задачи, инструменты и мероприятия по изменению действующей системы АТД, целесообразно разрабатывать на краткосрочную перспективу.

Главные же ориентиры, которые прогнозируется достичь после завершения реформы, отражаются в стратегическом документе. Стратегия реформы АТД также должна предусматривать процедурные вопросы по ее изменению, уточнению или дополнению, поскольку вероятность появления необходимости в проведении таких корректировок на втором и последующих этапах реформы достаточно высока.

Рекомендации по принятию политического решения о проведении реформы

Решение о начале реализации реформ должно быть принято на самом высоком институциональном уровне, предусмотренном законодательством соответствующей страны, после проведения обстоятельных консультаций со всеми заинтересованными в данном вопросе сторонами. Для этого должны быть разработаны достаточно эффективные организационные формы, процедуры и методы проведения консультаций.

82

Рекомендации по реализации реформы АТД

Успех реформы также определяет наличие постоянно осуществляемого руководства процессом реализации плана и стратегии административно-территориальных преобразований. Поскольку на этом этапе происходит перенос основного объема работы из центра на места, эксперты СЕ рекомендуют выбрать более децентрализованную форму организации такого руководства.

Тем не менее, в решении задачи политической поддержки процесса имплементации реформы центральные органы власти сохраняют свою ведущую роль. На них также в основном ложатся такие функции, как поддержка программ развития информационнокоммуникационной инфраструктуры, охватывающей сетью все организации, вовлеченные в процесс реализации реформы, а также контроль за целевым использованием связанных с решением соответствующих задач финансовых ресурсов.

В то же время в мониторинге процесса реализации реформы целесообразно обеспечить участие центральных, региональных, местных органов власти и, что очень важно, независимых организаций. Следует отметить, что мониторинг не должен ограничиваться только наблюдением за ходом реализации мероприятий в рамках стратегии и плана реформы АТД, но и отслеживать все происходящие в стране социально-экономические изменения, формы и направления влияния на эти процессы преобразований, осуществляемых в территориальной организации государства.

Рекомендации по оценке результатов административно-территориальных преобразований

На всех этапах, а также после завершения реформы в целом, по мнению экспертов СЕ, необходимо обеспечить проведение независимой экспертизы, предусматривающей сравнительный анализ и сопоставление целей и задач, запланированных в начале преобразований, а также полученных к соответствующему периоду времени результатов. Итоговые оценки такой экспертизы должны быть широко обнародованы. В случае, если полученные результаты не в полной мере адекватны поставленным целям и задачам или не соответствуют им вообще, потребуется внесение в план и/или стратегию реформ необходимых коррективов. С оценками независимой экспертизы необходимо ознакомить другие государства-члены Совета Европы.

* * *

Сравнение обобщенных по группам стран данных, представленных в рассмотренном выше отчете Руководящего комитета Совета Европы (СЕ) по местной и региональной демократии, позволяют составить вполне определенное впечатление об основных тенденциях, характерных для процесса реформировании АТД после Второй мировой войны в различных группах европейских стран, а также оценить наиболее типичные ошибки и достоинства при использовании различных подходов и методов преобразования территориальной структуры государств.

Однако эти сводные оценки не могут заменить ту первичную информацию о реформах, которые планируются, проводятся или уже осуществлены в отдельных странах. Поэтому обобщенные по группам стран выводы и характеристики стоит дополнить кратким обзором конкретных примеров из практики отдельных государств.

В частности, очень полезен для нас опыт соседней Литвы, принадлежащей к числу немногих стран с переходной экономикой, которым уже в первой половине 90-х гг. удалось провести подготовительный этап достаточно радикальной, но, как нам представляется, несколько противоречивой, не лишенной ошибок реформы административнотерриториального деления.

83

В1993 г. рабочей группой, сформированной по поручению правительства Литовской Республики, было предложено несколько вариантов нового административнотерриториального устройства этого государства. В процессе их подготовки и обсуждения специалисты пришли к выводу о том, что с учетом ряда особенностей Литвы (размера территории, численности населения, финансовых возможностей муниципалитетов) наиболее рациональной формой территориальной организации государства является двухуровневая система административного устройства.

При обосновании вариантов предстоящей реформы рабочей группой были учтены тенденции в развитии сети городских поселений Литвы, роста населения в прилегающих к городам районах, возможные направления развития сети инфраструктуры и услуг. Специалисты попытались использовать предстоящую реформу как инструмент для устранения искусственного разделения литовских городов и тесно связанных с ними жилых пригородов. Кроме того, был проанализирован опыт административных реформ, проведенных в 70-е гг. в Дании, Финляндии и Швеции, и принята к сведению общая тенденция укрупнения муниципалитетов, наблюдавшаяся в этих и других странах на протяжении нескольких последних десятилетий.

Врезультате учета отмеченных выше и ряда других факторов члены рабочей группы отдали предпочтение варианту, в котором предусматривалось образовать ориентировочно 90 административных единиц низшего (муниципального) уровня и 10 округов или уездов на более высоком уровне. Государственным органам Литвы было рекомендовано сформировать ряд муниципалитетов путем объединения крупных городов и их пригородов. С целью создания эффективных в экономическом и социальном аспекте административных образований, предлагалось организовать муниципалитеты в границах территории с численностью населения не менее 10 тыс. человек. При соблюдении этого условия, по мнению членов рабочей группы, территориальные единицы смогут иметь достаточно крепкую финансовую базу для своего развития и формировать значительную часть доходов муниципального бюджета за счет подоходного налога.

На основе отмеченных выше предложений и рекомендаций Сейм Литовской Республики принял в 1995 г. решение о проведении первого этапа реформы. В результате его реализации старое двухуровневое административно-территориальное деление, в котором, однако, с советских времен существовали административные единицы пяти категорий, было заменено значительно более простой системой. В ней также представлено два территориальных уровня, однако, количество категорий административных единиц сокращено до двух, а их общее число – с 581 до 66 единиц.

Высший или региональный уровень оказался представленным 10 уездами (Apskritis) с центрами в городах Алитус, Вильнюс, Каунас, Клайпеда, Мариямполе, Паневежис, Таураге, Тельшяй, Утена, Шяуляй (см. рис. 1). Управление уездами осуществляется государственными служащими, назначаемыми и увольняемыми правительством по представлению премьер-министра. На низшем или местном уровне было сформировано 56 самоуправлений (муниципалитетов), в том числе 44 района и 12 городов, которые в

соответствии с литовским Законом о местном самоуправлении пользуются одинаковыми правами111.

Современные литовские муниципалитеты по территории и численности населения относительно большие, в среднем они крупнее, чем муниципальные образования Дании, Швеции или Финляндии. В соответствии с законодательством Литвы муниципальным Советам предоставлено право делить соответствующую территорию на более мелкие образования, управление которыми осуществляется представителем муниципального Совета,

111 Law on Local Self-government, 7 July 1994, No. I-533. (As amended by 6 November 1997, VIII-497) / Republic of Lithuania [Electronic resource]. – Vilnius, 1997. – Mode of access: http://rc.lrs.lt/c-bin/eng/preps2? Condition1=48387&Condition2=territorial.

– Date of access: 12.04.2000; Law on the Territorial Administrative Units of the Republic of Lithuania and their Boundaries, 19 July 1994, No. I–558 / Republic of Lithuania [Electronic resource]. – Vilnius, 1994. – Mode of access: http://www.litlex.lt/Litlex/Eng/Frames/Laws/Documents/163.htm. – Date of access: 12.04.2000.

84

назначаемым мэром. Однако такие образования не имеют статуса административнотерриториальной единицы, которым обладают муниципалитеты.

Рисунок 7 Административно-территориальное деление Литвы (2000 г.)

Следует отметить, что описанными выше мерами реформа не была ограничена. В административное деление Литвы планировалось внести ряд новых изменений,

обоснованием которых занималось Министерство по делам реформ государственного управления и местных органов Литвы (МДРГУМО). Специалисты этого государственного органа (совместно с консультантами из Дании) осуществляли разработку критериев и процедур создания новых муниципалитетов112.

Трудно предположить, насколько эффективными окажутся преобразования на следующих этапах административно-территориальных преобразований, и вообще, сколько будет этих этапов. В одной из публикаций в «Литовском курьере» еще в конце 1990-х годов была приведена следующая информация: «Вместо 56 самоуправлений в Литве должно быть создано 93. Новые самоуправления должны соответствовать трем основным критериям: на территории должно проживать не менее 8 тысяч человек, в центре не менее 2,5 тысяч, самоуправление своими силами должно собирать не менее 20 % бюджета»113.

Судя по крайне скудным публикациям в русскоязычной литовской печати того периода, предполагалось, что проведение очередного этапа реформы потребует немалых расходов, но в результате будут созданы условия для возрождения многих литовских городов и оживления провинции. При создании новых самоуправлений планировалось

112Astrauskas, A. Self-government Institutions in Lithuania / UNDP [Electronic resource]. – Vilnius: United Nations Development Programme in Lithuania, 1997. – Mode of access: http://www.undp.lt/publications.htm. – Date of access: 23.11.1999.

113Федоров, О. Непокорный Вильнюсский район // Литовский курьер [Электронный ресурс]. – 1998. – 28 июля. – Режим

доступа: http://www.press.lt/cgi-bin/Article.asp?Lang=R&ID=22919. – Дата доступа: 30.05.1999.

85

учесть мнение местного населения на основе результатов социологических исследований, которые проводились в разных частях страны. «Когда увеличится количество самоуправлений, – утверждал один из сторонников проведения второго этапа реформ В.

Гудас,– сократятся расстояния до административных центров, власть приблизится к людям»114.

Тем не менее, если руководствоваться этими доводами, возникает вопрос по поводу целесообразности проведения на первом этапе реформы столь радикального укрупнения административных единиц на низовом территориальном уровне, если через несколько лет стала очевидной необходимость увеличения их количества более чем в полтора раза.

К сожалению, ответа на этот вопрос в публикациях литовских специалистов не удалось найти. При этом среди них есть не только сторонники, но и противники новых преобразований, которые упрекают разработчиков методологии очередного этапа реформы в том, что для обоснования его необходимости был использован чисто арифметический, количественный, ничего не дающий, по их мнению, подход. «Создаются лишь новые хлебные места для растущей армии чиновников. Уже нынешние самоуправления, – по данным мэра Вилкавишского района Й.Мачиса, – съедают 300 миллионов литов в год»115.

Можно предположить, что в условиях жесткой критики сторонникам очередного разукрупнения муниципалитетов очень трудно было отстаивать идею второго этапа реформы. По крайней мере, к середине 2006 г. число самоуправляемых низовых территориальных единиц в Литве составляло не 93, а всего лишь 60. Значит все же отказались от идеи радикального разукрупнения, или процесс реформирования слишком затянулся?

Преобразования в региональном и местном управлении и самоуправлении в Польше в самом конце прошлого века, одним из составных и наиболее важных компонентов которых стало радикальное изменение системы АТД государства, в сравнении с Литвой, пожалуй, выглядят как пример более удачной реформы. Последняя стала итогом многолетней общенациональной дискуссии о целесообразности сохранения существующего деления Польши на 49 воеводств. Польские регионалисты уже давно высказывались за укрупнение воеводств. При этом обосновывались самые разные варианты нового административного устройства страны с разделением ее на 6–25 и более промежуточных регионов. Концепций реформирования АТД Польши было очень много, так по данным Г. Гожеляка и Б.

Яловецкого, только в 1990–1992 гг. было представлено 26 различных проектов нового деления116.

Однако наиболее оживленные споры, как академических, так и в политических кругах Польши, разгорелись осенью 1997 г. В течение полугода предстоящая реформа административного деления была одной из «горячих тем» не только в периодической печати, на телевидении и радио, но и в дискуссионном клубе, организованном в Интернете. Многие государственные и неправительственные организации изучали общественное мнение о необходимости и порядке проведения такой реформы, целесообразности сокращения количества воеводств и другим связанным с этой темой вопросам.

Один из опросов, проведенных польским Центром изучения общественного мнения (OBOP) в марте 1998 г., показал, что из общего числа лиц, назвавших конкретное число воеводств, на которые, по их мнению, желательно разделить территорию Польши, более двух третей высказалось за значительное сокращение их существующего количества. В частности, за новое административное устройство страны, состоящее из 17 воеводств,

114Гудас, В. Реформа управления – процесс непрерывный // Республика [Электронный ресурс]. – 1999. – 4 марта. – Режим доступа: http://www.press.lt/. – Дата доступа: 30.05.1999.

115Федоров, О. Непокорный Вильнюсский район // Литовский курьер [Электронный ресурс]. – 1998. – 28 июля. – Режим доступа: http://www.press.lt/cgi-bin/Article.asp?Lang=R&ID=22919. – Дата доступа: 30.05.1999.

116Gorzelak, G. The Regional Dimensions of Transformation in Central Europe / Regional Policy & Development Series; v. 10. – London, Bristol, Pennsylvania: Jessica Kingsley Publishers, 1996. – P. 46, 140; Гожеляк, Г., Яловецки, Б. Реформа административно-территориального деления страны // Вторая волна польских реформ / Instytut Spraw Publicznych; под ред.

Л. Колярской-Бобиньской. – Варшава: Oficyna Naukowa, 2000. – C. 14 и др.

86

высказалось 28 % опрошенных, из 12 – 18 %, из 14 – 6 %. Очень немного опрошенных назвало число промежуточных регионов в пределах от 20 до 30. Однако 21 % из принявших участие в социологическом обследовании выступили за сохранение существующих 49 воеводств117. В том же месяце правительство представило на рассмотрение парламента первый вариант нового административного деления страны на 12 воеводств.

Затем в ходе многочисленных обсуждений в Сейме и Сенате это число неоднократно изменялось в сторону увеличения. Наконец, в конце июля 1998 г. Президент Польши А. Квасьневский подписал закон, согласно которому с 1 января 1999 г. в Польше вступило в силу трехступенчатое административное деление – гмины (волости), повяты (уезды) и воеводства.

Наиболее крупными территориальными единицами стали 16 воеводств: Нижнесилезское с административным центром во Вроцлаве, объединяющее 169 гмин; Любельское (Люблин, 213); Лодзинское (Лодзь, 177); Малопольское (Краков, 182); Мазовецкое (Варшава, 325); Опольское (Ополе, 71); Подкарпатское (Жешув, 160); Подляское (Белосток, 118); Поморское (Гданьск, 123); Силезское (Катовице, 166); Свентокшиское (Кельце, 102); Варминско-Мазурское (Ольштын, 116); Великопольское (Познань, 226); Западнопоморское (Щецин, 114), а также Куявско-Поморское и Любушское (см. рис. 2). Последние два воеводства объединили, соответственно, по 144 и 83 гмины. Из общего контекста их выделяет то, что эти регионы фактически имеют по два административных центра: в Куявско-Поморском воеводстве местом работы воеводы польским законодательством определен г. Быдгощ, а воеводского сеймика – регионального органа самоуправления – г. Торунь; в Любушском, соответственно, города Гожув-Велькопольски и Зелена-Гура.

Рисунок 8 Новое административное деление Польши (воеводства, 1999 г.)

Наблюдая из Беларуси, трудно оценивать, насколько изменения в административнотерриториальном устройстве Польши, как и тесно связанные с ними функциональные,

117 Reforma Administracyjna Kraju – Polacy o zmniejszeniu liczby województw / OBOP [Electronic resource]. – Warszawa, marzec 1998 r. – Mode of access: http://www.obop.com.pl/obop/reforma.htm. – Date of access: 10.05.1998.

87

организационные и другие реформы, повлияли на совершенствование государственного управления и развитие местного самоуправления в этой стране за прошедшие 7 лет и повлияют в более долгосрочной перспективе.

По результатам личных наблюдений, полученным автором этого раздела на многих международных научных и научно-практических конференциях и семинарах, можно сделать лишь один вывод: если в первые год–два после проведения реформы АТД абсолютное большинство польских специалистов в целом позитивно оценивало итоги этих преобразований, то в последнее время все чаще встречаются критические оценки.

Так, Г. Гожеляк и Б. Яловецкий по результатам своего обзора всей истории подготовки и проведения реформы АТД в Польше делают следующий вывод: «Таким образом, окончательный вид реформы значительно отличается от первоначальных проектов. Органы самоуправления повятов и воеводств были созданы, однако, за этим не последовало ни наделение их соответствующими полномочиями, ни обеспечение их собственными источниками доходов. В результате главная цель реформы – децентрализация государственных структур – была достигнута лишь частично. Реформа не привела к существенному ограничению полномочий органов центральной власти и не привела к управлению отраслевых ведомств. «Шаг в нужном направлении» был сделан, однако масштабы реформы явно неудовлетворительны. Остается только надеяться, что реформа будет завершена в не столь отдаленном будущем»118.

Столь пессимистичная оценка реформы АТД двумя очень известными польскими регионалистами, безусловно, заслуживает внимания. Тем не менее, и она, на наш взгляд, все же не изменяет в корне в целом положительное отношение к указанным переменам, произошедшим в Польше, особенно на фоне еще одного, приведенного ниже примера. Скорее всего, Г. Гожеляк и Б. Яловецкий, которые являются авторами не одного собственного предложения по реформированию АТД Польши, не слишком довольны, как и любой ученый, результатами реализации на практике своих собственных научных разработок. Но ведь реально осуществленная реформа, как мы уже выше выяснили, – это не зеркальное отражение научной концепции. Это компромисс между многими силами, чьи интересы затрагивает реформа.

Очень противоречивый и заслуживающий, судя по многочисленным отзывам, скорее, негативной оценки опыт реформирования АТД накоплен в Молдове. В 1998 г. существовавшие до этого со времен СССР районы были заменены уездами. Страна оказалась разделенной на десять уездов плюс Муниципий Кишинэу (столичный округ), и Гагауз-Ери (автономное территориальное образование). Кроме того, частью Молдовы является Приднестровье – временно отделившееся и официально непризнанное мировым сообществом, но реально существующее административно-территориальное образование на юго-востоке страны.

В программу Партии коммунистов, победившей на парламентских выборах в феврале 2001 г., входило обязательство провести новую административно-территориальную реформу. По мнению Е. Остапчук, Председателя Парламента Республики Молдова, переход к уездному устройству «резко увеличил расстояние до органов администрации, торговых структур и работы – в среднем от 30 до 100 км, что в условиях формирования рыночных механизмов привело к резкому снижению уровня эффективности во всех сферах деятельности. Реформа 1998 года обернулась негативными последствиями для многих населенных пунктов. Ускорилось разрушение экономической основы и инфраструктуры бывших районных центров, серьезно пострадали сельское хозяйство и отрасли перерабатывающей промышленности. Вместо обещанного сокращения численности административного аппарата и расходов на его содержание произошло его значительное увеличение. По статистическим данным, число служащих органов местной власти после

118 Гожеляк, Г., Яловецки, Б. Реформа административно-территориального деления страны // Вторая волна польских реформ

/ Instytut Spraw Publicznych; под ред. Л. Колярской-Бобиньской. – Варшава: Oficyna Naukowa, 2000. – С. 28–29.

88

1998 г. должно было составить 17 тысяч 812 человек, тогда как в действительности оно выросло до 28 тысяч 371. Многократно увеличились и расходы на их содержание»119.

В начале 2002 г. в Молдавии вступил в силу закон о проведении новой административно-территориальной реформы, который предусматривал замену десять уездов вновь на 32 района. Между тем Конгресс местных и региональных властей (КМРВ) Совета Европы выступил против этой административно-территориальной реформы. Представители КМРВ считают, что новое деление, в свою очередь, также требует немалых ассигнований, а это неприемлемо для развивающейся страны. В марте 2003 Парламент внес изменения в закон об административно-территориальном устройстве Молдовы, ознаменовавшие фактический возврат от деления на уезды к районам120.

По мнению экспертов Института развития и социальных инициатив «Viitorul» (IDIS), административно-территориальная реформа 2003 г. также отрицательно сказалась на системе местного публичного управления Молдовы. Об этом говорится в докладе IDIS о ситуации в сфере местного самоуправления Молдовы, который охватывает период с марта 2003 г. по январь 2004 г.: «Последние изменения в законодательстве, которые предусматривают взимание НДС с регламентируемых доходов, увеличивают зависимость местного самоуправления от центральных органов государственной власти. Те 25 млн. леев, которые ранее поступали в местные бюджеты за год от НДС для развития инфраструктуры территории, теперь перешли в ведение центра». Авторы данного доклада утверждают, что от

несовершенства системы местных публичных финансов органы местного самоуправления теряют ежегодно до 100 млн. леев121.

Кроме того, по мнению молдавских специалистов, существенно возросли расходы на содержание административного аппарата, увеличилось количество административных учреждений: с 955 в 2002 году, до 1842 – в 2004 году. На фоне жёсткой политики ограничения штатных единиц местных властей I и II уровней правительство страны постоянно повышает количество своих сотрудников децентрализованных служб на территориальном уровне, и численность служащих министерских подразделений увеличилось примерно на 6 тысяч человек122.

Дискуссии по проведению административно-территориальных реформ, однако, нередко в комплексе с обсуждением более широких вопросов изменения государственнотерриториального устройства, периодически активизируются в России и Украине.

Следует сказать, что в политических и академических кругах Российской Федерации пока не наблюдается сближения точек зрения по вопросу о том, необходима ли России реформа административно-территориального деления, и если необходима, то когда нужно ее начинать. С одной стороны, в России есть многочисленная группа горячих сторонников радикального изменения административно-территориального устройства страны.

Например, известные российские регионалисты А.А. Адамеску и В.В. Кистанов в своих личных и совместных публикациях 1990-х гг. неоднократно высказывали беспокойство, что сложившиеся в стране границы регионов, их большая раздробленность создают угрозу существованию самой Российской Федерации, ее безопасности, ослабляя страну экономически и политически. По мнению этих авторов (изложенному в совместной статье с В.К. Савельевым), с экономической точки зрения «…актуальность реконструкции административно-территориального устройства обусловлена, прежде всего, ориентацией государства на углубление экономической реформы и ее преимущественную реализацию в

119Остапчук, Е. Административно-территориальная реформа: начало пути // Независимая Молдова [Электронный ресурс]. – 2002. – 19 февраля. – Режим доступа: http://ist.md/index.asp?doc=1_3&doctree=1_3_7_1_72. – Дата доступа: 02.06.2004.

120В Молдавии вновь от уездов перейдут к районам / Информационное агентство «ПРИМА» [Электронный ресурс]. – 2002.

– 30 января. – Режим доступа: http://www.prima-news.ru/news/news/2002/1/30/6935.html. – Дата доступа: 02.06.2004.

121Административно-территориальная реформа 2003 года отрицательно сказалась на системе местного самоуправления / Инфотаг [Электронный ресурс]. – Moldova Azi. – 2004. – 23 февраля. – Режим доступа: http://www.azi.md/news?ID=27982. –

Дата доступа: 15.04.2004.

122Стоимость возврата к районам превышает один миллиард леев, в то время как власти назвали цифру в 54 миллиона леев / Инфо-Прим [Электронный ресурс]. – Moldova.ru. – 2004. – 19 марта. – Режим доступа:

http://www.moldova.ru/index.php?tabName=articles&owner=17&id=247. – Дата доступа: 02.06.2004.

89