Kivel_Fateev_Sidorchuk

порядок утверждения местных бюджетов и самостоятельность местных органов власти в вопросах их сбалансированности. Законом также определяет доходные источники местных бюджетов: доходы, определенные Законом о бюджете, отчисления от общереспубликанских налогов, местные налоги и сборы. Документ определяет состав расходов и порядок расходования средств местных бюджетов. В соответствии с Законом Местные Советы самостоятельно определяют направления расходования средств, увеличивают в пределах имеющихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно–коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, просвещения, социальной защиты органов внутренних дел, науки, культуры, физической культуры и спорта, охраны природы и устанавливают доплаты и надбавки к окладам и тарифными ставками, определяют дополнительные льготы и пособия гражданам, размеры расходов на содержание Совета и исполнительных органов, образуют резервные, целевые и иные фонды, устанавливают размер оборотной кассовой наличности, вводят механизм секвестра расходов местных бюджетов. Закон также предусматривает возможности формирования внебюджетных фондов, которые могут состоять из дополнительных доходов и сэкономленных финансовых ресурсов, добровольных взносов, доходов от выпуска местных займов, ценных бумаг, местных займов, аукционов, выставок и др. мероприятий, штрафов за загрязнение окружающей среды, других внебюджетных средств. В соответствии с Законом местные органы власти могут формировать валютные фонды, образуемые за счет отчислений от стабильных долгосрочных нормативов от валютной выручки предприятий, организаций и расходуются по усмотрению Советов, исполнительных комитетов, местной администрации и не подлежат изъятию.

Одним из важных законов, регулирующим систему местного самоуправления в области финансов является Закон о Бюджете Республики Беларусь, который принимается Парламентом страны на каждый финансовый (бюджетный) год. В нем определяется состав местных бюджетов, утверждаются их параметры и показатели, определяются состав и доля собственных (закрепленных) местных налогов и разделенных налогов, структура доходной и расходной частей консолидированного местного бюджета. Существование Закона о Бюджете, которым регулируются финансовые полномочия местного управления, является свидетельством того, что местные бюджеты еще не отделены от государственного (республиканского) бюджета и их доходная и расходная часть регламентируются Законом о бюджете на каждый бюджетный год. Регулирование финансовой системы местного самоуправления посредством Закона о Бюджете, по сути, закрепило за Центром преимущественную налоговую власть над процессом формирования местных бюджетов. Это можно проиллюстрировать рисунком 1, где довольно значительная часть децентрализованных финансовых ресурсов на локальном уровне не сочетается с налоговой властью на местах259 или правами местных исполнительных и распорядительных органов в налогообложении.

259 Термин «налоговая власть» довольно широко используется в зарубежной и отечественной экономической литературе и означает возможность местных органов управления контролировать и влиять на уровень местных доходов. В нашем примере степень налоговой власти означает удельный вес местных налогов и сборов в доходах местных бюджетов, которые могут самостоятельно администрироваться местной властью.

200

управления в значительной степени зависит от их финансовой самостоятельности и ответственности, объединенных с возможностью принятия независимых решений.

В системе законодательной базы местных финансов важную роль должен выполнять Налоговый кодекс. Однако, в Республике Беларусь в декабре 2002 года была принята лишь только общая часть Налогового кодекса. В настоящее время объекты налогообложения, порядок уплаты налогов, ставок, льготы по каждому налогу и распределение налогов и сборов между уровнями бюджетной системы до сих пор регулируются специальными актами налогового и бюджетного законодательства. Отсутствие полноценного Налогового кодекса свидетельствует о недостаточной зрелости налоговой и бюджетной системы в Республике.

Дальнейшее развитие местных финансовых в Республике Беларусь настоятельно требует дополнения законодательной базы местного управления и самоуправления специальными законами, регулирующими финансовую деятельность местных органов власти. На наш взгляд, ими могли бы быть стать: Законы о местных финансах и бюджетах, Закон о муниципальном кредите. Необходима также разработка и принятие Бюджетного кодекса260, в котором следует ввести понятие «расходные полномочия» как права и обязанности органов публичной власти в пределах их компетенции. В кодексе следует отразить права и обязанности в области нормативно-правового регулирования бюджетных расходов, порядок разграничения расходных полномочий, закрепления их налоговыми доходами, организацию финансирования общественных услуг, межбюджетные трансферты и формулу финансового выравнивания. Одновременно следует определить общие принципы распределения расходных полномочий между властями разных уровней.

5.1.2. Расходы местных бюджетов.

В настоящее время расходами местных бюджетов покрывается около 70% потребностей общественного сектора экономики. Остальные 30% расходов финансируются из республиканского бюджета. Поэтому каждый «рубль», использованный в местном бюджете дает большую социально - экономическую отдачу чем «рубль», использованный в республиканском бюджете. В 2005 году с каждого рубля средств местных бюджетов 54,2 копейки направлялось на финансирование социальных расходов, в то время как с каждого рубля средств республиканского бюджета на эту цель использовалось 19 копеек. Несмотря на довольно значительную долю участия республиканского бюджета в финансировании социальных расходов, доля участия в них местных бюджетов продолжает оставаться доминирующей.

Таблица 15 Динамика финансирования расходов на социально – культурные мероприятия за период 1998-2005 г.г. (в %)

*Без учета Фонда социальной защиты населения Источник: Расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов Республики

Беларусь.

260 В настоящее время проект Общей части Бюджетного кодекса Республики Беларусь находится в стадии доработки в Правительстве Республики Беларусь для принятия его Парламентом.

202

Расходы местных бюджетов в Республике, так же как и в других странах, выступают составной частью рынка коммунальных услуг и подвержены влиянию социальных и экономических факторов. Наиболее общей характеристикой расходной базы местных бюджетов может служить доля расходов местных бюджетов в ВВП (см. табл. 13).

Таблица 16 Удельный вес расходов бюджетов разных уровней в ВВП за 1998 - 2005 г.

г.(в%)

*Без учета Фонда социальной защиты населения Источник: Собственные расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов

Республики Беларусь

Как показывают данные таблицы, удельный вес местных бюджетов в ВВП вполне сравним с данным показателем в развитых странах. Оценки показывают, что удельный вес расходов местных бюджетов Беларуси к ВВП оказался значительно выше аналогичных показателей в некоторых стран Центральной и Восточной Европы и стран Балтии.261

Переход к политике экономических реформ в Беларуси вначале 90-х годов мало, что изменил в структуре расходов местных бюджетов. Традиционными в составе расходов остаются расходы на непроизводственную сферу (текущее содержание учреждений непроизводственной сферы, коммунальное обслуживание, приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт, прочие); финансирование отраслей экономики в регионе (транспорт и дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, сельское хозяйство, строительство, промышленность строительных материалов, транспорт связь, торговля); капитальное строительство, управление и другие расходы (см. табл. 14)

Таблица 17 Структура расходов местных бюджетов за период 19982005 г.г. (удельный вес в %)

261 Децентрализация: Эксперименты и реформы. Под ред. Томаша М. Хорвата. Том 1., Local Government and Public Services Reform Initiative, Budapest, 2000, с. 60.

203

Примечание - Источник: Расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов Республики Беларусь.

Вместе с тем, структура расходов местных бюджетов не претерпела существенных изменений по сравнению с «советским» периодом управления финансами. Данный вывод вполне соответствует выводам специалистов - экспертов стран СНГ262. На структуру расходов местных бюджетов может существенно повлиять дальнейшее совершенствование процесса разграничения расходных полномочий среди уровней управления, а также развитие процессов децентрализации на местном уровне, переход к реальной бюджетной автономии местных органов власти. Не менее важным фактором, предопределяющим структуру расходов, является процесс перехода к новым формам управления коммунальными предприятиями: подрядная форма, субподрядная форма, аренда, концессия, приватизированная форма. Активизация процесса трансформации коммунальных предприятий может значительно повлиять на структуру расходов, увеличивая долю инвестиций в коммунальном хозяйстве и сопряженные с

262 Евроазиатское бюджетное пространство. Вызов интеграции. Под ред. А.М. Лаврова. М., УРСС, 2004, с.с. 132-133;141-142; 144.

204

ним отрасли в регионе. Анализируя процессы бюджетных расходов, следует отметить, что общими недостатками здесь является низкая степень самостоятельности местных бюджетов: их расходы в значительной степени регламентированы различными законодательными и нормативными актами, установленными на республиканском уровне. В результате местные органы власти не имеют возможности обеспечивать сбалансированность своих бюджетов. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Основными проблемами в сфере управления бюджетными расходами являются:

∙Отсутствие методик эффективного и корректного планирования расходов бюджета. Данный недостаток является следствием «пробелов» в организации и технике местного бюджетирования. На низком уровне осуществляется локальное бюджетирование.

∙Полномочия органов власти по финансированию общественных услуг существенно размыты. Очень часто на практике одни те же расходные полномочия находятся в совместном ведении разных уровней управления (области и района или города). В результате очень сложно определить кто конкретно, и за что отвечает, какой уровень управления несет ответственность за предоставление той или иной общественной услуги.

∙Услуги, финансируемые за счет бюджетов, не имеют описания и не имеют соответствующих «паспортов», не ясны также критерии оценки качества предоставленной услуги. Нет системы показателей оценки предоставляемой общественной услуги на ее «выходе».

∙Отчетность нацелена на обеспечение контроля за целевым расходованием средств бюджета, что не создает условий для оценки эффективности

∙Сложно понять, сколько стоит услуга, ее доставка до потребителя, какова себестоимость ее оказания услуги у различных бюджетных учреждений

∙Тарифы на некоторые услуги (ЖКХ и т.п) часто устанавливаются ниже себестоимости.

∙Не разработаны принципы и порядок формирования финансируемых за счет бюджета подразделений (в форме юридических лиц), выбора формы ведения учета.

∙Отсутствует практика прогнозирования спроса на общественные товары и услуги. Не разрабатываются прогнозные и перспективные бюджеты расходов.

Основными направлениями повышения эффективности расходов на ближайшую перспективу должны стать:

∙Расширение самостоятельности бюджетных учреждений и формирование жестких бюджетных ограничений функционирования таких учреждений

∙Передача полномочий по регулированию предоставления общественных услуг на уровень бюджетный системы, осуществляющий их финансирование,

∙Прекращение финансирования расходов, потерявших актуальность,

∙Унификация и стандартизация общественных услуг,

∙Централизация выполнения некоторых функций (бухгалтерский учет для бюджетных учреждений),

∙Нормирование расходов бюджетных учреждений,

∙Приведение в соответствие численности персонала с объемом оказываемых общественных услуг (количеством потребителей общественных услуг)

∙Выявление неиспользуемых основных фондов и их сокращение,

205

∙Развитие контрактации (закупки) бюджетных услуг

∙Устранение посредников, получающих бюджетное финансирование и/или находящихся в государственной или муниципальной собственности.

∙Лимитирование и нормирование потребления ресурсов в натуральных показателях

Всфере реформирования бюджетного сектора следует решить следующие задачи:

1.Оптимизировать действующую сеть получателей бюджетных средств;

2.Уточнить правовой статус бюджетных учреждений;

3.Обеспечить привлечение организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств;

4.Осуществить переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

5.Обеспечить внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

5.1.3. Доходная база местных бюджетов

Последние годы характеризовались тенденцией сокращения дотации, субвенций и субсидии из республиканского бюджета и стабильного роста собственной доходной базы местных бюджетов. Это можно объяснить факторами макроэкономической стабилизации в республике: экономическим ростом, снижением инфляции и улучшением ряда других макроэкономических параметров.

Таблица 18 Структура доходов местных бюджетов в Республике Беларусь за 1998 – 2005 ( в процентах ко всем Структура расходов местных бюджетов за период 19982005 г.г. (удельный вес в %)доходам местных бюджетов)

Примечание - Источник: Расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов Республики Беларусь.

Особенностью системы формирования местных бюджетов в Республике Беларусь является то, что все их доходы (налоги, неналоговые платежи дотации, субвенции, субсидии), включая местные налоги определены заранее из центра, согласно ежегодного принимаемого Закона о Бюджете. Поэтому, местные власти могут назначать только те налоги и платежи, которые определены Законом о Бюджете. В Республике собственная доходная база состоит из собственных налогов и закрепленных налогов и платежей. (см. табл. 16).

206

Таблица 19 Состав собственной доходной базы местных бюджетов Республики Беларусь на

2006 год

Собственная доходная база местных бюджетов

Доминирующими налогами в собственной доходной базе местных бюджетов выступают подоходный налог с физических лиц местные налоги и сборы, налог на недвижимость, земельный и экологические налоги. Они занимают существенную долю в собственных и закрепленных доходах местных бюджетов. Это характеризуется данными следующей диаграммы:

207

2003 г.

Рисунок 16 Динамика основных источников собственной доходной базы местных бюджетов за период 2000-2005 г.г.

Примечание - Источник: Собственные расчеты автора на основе данных Министерства финансов Республики Беларусь.

Исследования динамики подоходного налога в системе финансовых источников местного управления показывает, что его размер и удельный вес зависят от уровня экономического развития административно – территориальной единицы (города, района) в связи с чем, региональные города имеют наибольшую долю поступлений от этого источника в собственной доходной базе, чем районы, и в наименьшей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Не случайно, удельный вес крупных городов бывает настолько значителен, что любое изменение в структуре налоговых поступлений бюджетов этих городов приводит к изменениям в общей структуре налоговых поступлений. Наибольшие отклонения в обеспеченности доходов подоходным налогом характерны для бюджетов районов и наименьшие для городов. Данные различия вполне объяснимы большей плотностью населения в городах по сравнению с районами, наличием в городах большего числа работающих предприятий – доноров и большей деловой активностью.

Одной из проблем подоходного налога с физических лиц выступает то обстоятельство, что его использование производится по месту его происхождения, в то время как взимание налога производится по месту платежных ведомостей физических лиц или по месту их работы. Между тем, местожительство индивидов и место их работы могут не совпадать в связи с чем, их налоги не смогут участвовать в финансировании расходов по месту их жительства. В этих условиях одно административно – территориальное образование может терять денежные средства, другое - может их приобретать. Как правило, этот недостаток малоощутим в больших городах и серьезно ощутим в малых городах и административно - территориальных образованиях, где место работы и место жительства физических лиц очень часто могут не совпадать. В результате этого подоходные налоги, собранные в данном регионе могут не участвовать в обеспечении общественных услуг налогоплательщиков. Поэтому для малых

208

административно – территориальных образований эта проблема может усиливать неустойчивость местных бюджетов и усложнять прогноз его будущих доходов.

Резюмируя вышесказанное, можно констатировать о том, что собственная доходная база местных бюджетов целиком и полностью зависима от подоходного налога, являющимся по своей природе мобильным налогом, и в свою очередь зависящим от уровня производственного потенциала административно – территориальной единицы (города, района). В этом направлении одним из резервов увеличения собственной доходной базы выступают возможности увеличения сборов налогов с иммобильной базой или имущественных налогов: налога на недвижимость и земельного налога. Перенос «центра тяжести» в доходной базе на налоги, платежи и сборы, связанные с недвижимостью, собственностью, землей и имуществом осуществляется в Республике Беларусь все еще медленными темпами из-за практического приостановления процессов приватизации и разгосударствления.

Ориентация на имущественные налоги в странах с переходной экономикой в процессе формировании бюджетов имеет определенные преимущества. Как известно формирование налогов на недвижимость, собственность, землю преимущественно связаны с процессами приватизации и внешними инвестициями. Увеличение инвестиций в страну и ускорение на этой основе процесса приватизации приводит к увеличению рабочих мест в народном хозяйстве, что в целом ведет к увеличению массы доходов как личных, так и корпоративных. Последние, создают базу для увеличения не только имущественных налогов, поступаемых в местные бюджеты, но и других налогов, направляемых в бюджеты вышестоящих уровней. Таким образом, инвестиции способствуют генерированию прямых и косвенных видов налогов, что обеспечивает увеличение доходной базы республиканского и местных бюджетов.

Регулирующие (разделенные) налоги системе финансовых источников местного

управлении и самоуправления в Республике Беларусь

Разделенные или регулирующие налоги в Республике Беларусь выполняют две функции. Первая функция – это функция наполнения местных бюджетов денежными средствами: общегосударственными прямыми и косвенными налогами. C теоретических позиций, разделенные налоги «рождаются» из производства, расположенного в конкретных регионах и муниципальных образованиях. Поэтому перечисление этих налогов полном размере в центральные бюджеты лишило бы регионы и муниципальные образования источников воспроизводства и стимулирования использования местных ресурсов: трудовых, материальных, сырьевых для дальнейшего производства необходимых для общества продуктов в конкретном регионе.

Второй функцией выступает функция межбюджетного регулирования. Регулирующий характер разделенных налогов проявляется в том, что они являются основным инструментом межбюджетного регулирования на региональном уровне, на их долю приходится самый большой объем средств, передаваемых в местные бюджеты. Доходы, поступающие в местные бюджеты от регулирующих налогов, являются по сути дела такой же финансовой помощью, предоставляемой из вышестоящего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе, как дотации, субвенции и субсидии.

Начиная с 1998 года в систему разделенных налогов в Республике Беларусь стали входить: налог на добавочную стоимость (НДС), налог на доходы и прибыль юридических лиц, акцизы по спирту из пищевого сырья, водке, ликеро - водочным изделиям и спиртосодержащим растворам, налог на игорный бизнес, единый налог на производителей сельскохозяйственной продукции. С 2003 года из состава разделенных налогов выведены акцизы по спирту из пищевого сырья, водке, ликеро-водочным изделиям и спиртосодержащим растворам, единый налог на производителей сельскохозяйственной продукции, налог на игорный бизнес, и введен

209