Тема 5. Управление расходами бюджетов

Вопрос 1. Понятие и классификация бюджетных расходов

Финансовое обеспечение выполнения функций, которые возложены на органы государственной власти, является основным фактором для всех звеньев бюджетной системы РФ. Система бюджетных расходов формируется в зависимости от характера данных функций.

Согласно БК РФ, формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству РФ, международным или иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы.

Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, которые предназначены для инвестиций во вновь создаваемые или уже существующие (действующие) юридические лица в соответствии с утверждённой инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество, находящееся в собственности у РФ, субъектов РФ и других, а также иные расходы бюджета, которые включаются в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

В составе капитальных расходов бюджетов формируется бюджет развития. Его порядок и условия формирования определяются федеральным законом.

Текущие расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает текущее функционирование органов: государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки иным бюджетам отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование и иные расходы бюджетов, которые не включаются в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Вопрос 2. К вопросу об экономическом содержании расходов бюджетов

Расходы бюджета, как установлено в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. В более широком смысле — это система денежных отношений, связанная с экономико-правовым регулированием процесса перераспределения денежных средств, необходимых для выполнения расходных обязательств органов власти всех уровней.

Исторически первыми такими обязательствами выступали: национальная оборона, внутренняя безопасность, судопроизводство, содержание государственных учреждений и т.д. Такие обязательства в Европе принято называть чистыми общественными благами. И только государство отвечает за их обеспечение. В условиях рыночной экономики государство выступает и как один из производителей товаров, работ и услуг. В экономической теории эти блага принято называть смешанными общественными благами, создание которых требует соответствующих бюджетных средств, однако не исключает иных источников финансирования. Помимо этого государство выплачивает трансферты населению, которые увязаны с определёнными видами потребления (например, жилищные субсидии, пенсии и т.п.). В России в связи с кратким сроком функционирования экономики в условиях капитализма вопросы государственных расходов ни в теории и ни на практике, к сожалению, не обсуждаются. Однако это не исключает необходимости изучения экономических закономерностей при расходовании бюджетных средств.

Расходы бюджетов (или государственные расходы), за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок и воздействуют на расширение совокупного внутреннего спроса, на все факторы производства и конечную продукцию, стимулируя таким образом экономический рост. К началу XXI в. уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне – от 20 до 50%, имея незначительную общую тенденцию к снижению относительно ВВП. В социально ориентированных экономиках он, как правило, значительно выше среднего уровня; например, в Швеции – 57,2%, Австрии – 52,1%, Франции – 52,5%, Финляндии – 49,0%.

Теоретическое обоснование и объяснение тенденций развития государственных расходов на Западе предпринимаются с конца XIX в. Так, А. Вагнер был одним из первых зарубежных экономистов, кто предложил теорию, объясняющую рост государственного сектора и государственных расходов в экономике. Его доводы сводятся к анализу зависимости доли госрасходов от общего экономического роста. Он считал, что по мере трансформации человеческого общества в общество индустриального типа происходит значительный сдвиг от производства в домашнем хозяйстве к производству в государственном секторе. Многие блага и услуги, традиционно производившиеся на уровне домохозяйства, - образование, медицинская помощь, уход за детьми, престарелыми и инвалидами, – теперь обеспечиваются государством. Рост государственного сектора объясняется с позиций роста спроса на общественные блага.

Другая интерпретация Вагнера основывается на утверждении, что спрос на общественные блага высокоэластичен по доходу. По мере роста общественного благосостояния (измеряемого в показателях ВВП на душу населения), потребители готовы всё большую долю своего дохода отдавать в качестве налогов, финансирующих производство общественных благ. Спрос на услуги образования, здравоохранения и т.п. растет, таким образом, опережающими темпами по сравнению со спросом на частные блага, который постепенно насыщается.

Такие авторы как А. Пикок и Дж. Вайзман выдвинули теорию эффекта замещения. Они первыми провели анализ динамики госрасходов во времени и обнаружили интересную закономерность. В кризисные для общества годы (в частности, в годы войны, периодических экономических кризисов) государственные расходы, как и следовало ожидать, повышаются, но по окончании кризиса остаются, по крайней мере, на том же уровне. А. Пикок и Дж. Вайзман объясняют это явление с позиций политической теории государственных расходов. С одной стороны, действует правительство, которое всегда стремится потратить больше, а с другой – избиратели, которые в массе своей не любят платить налоги, вынуждают правительство снижать расходы.

В годы войны, экономических кризисов, голода или других катаклизмов требуются более значительные государственные расходы, чем в обычное время. Однако в этом случае, как показывает практика, избиратели готовы принять более высокие ставки налогообложения («затянуть пояса»). В результате на время кризисных ситуаций государственные расходы заметно возрастают, замещая частные расходы, которые, наоборот, сокращаются. В структуре госрасходов также происходят изменения. Так, например, военные расходы частично замещают гражданские, так что общий рост госрасходов оказывается ниже, чем рост собственно военных расходов. Именно это явление А. Пикок и Дж. Вайзман и назвали эффектом замещения.

Многие экономисты объясняют рост расходов государственной перераспределительной политикой. Они утверждают, что рост государственных расходов происходит в значительной мере за счёт увеличения объёмов трансфертных выплат. Собственно, сам размер государственного сектора, если элиминировать фактор растущих цен, остаётся примерно одинаковым из года в год, а весь прирост государственных расходов чаще всего приходится на трансферты (выплаты по социальному страхованию и социальной помощи). Расходы на трансфертные выплаты означают передачу денежных средств от одних групп населения другим, и в данном процессе государство выступает как организатор-посредник, но не производитель. Например, динамика социальных государственных расходов по отношению к ВВП практически во всех странах ЕС имеет тенденцию к повышению.

Идея о влиянии групп интересов на бюджетную политику государства была высказана в классической работе Дж. Бьюкенене и Дж. Таллока (Buchnan J M.,Tullock G. The Caicuius of Consent. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962). По мнению авторов, сильная группа субъектов способна лоббировать определённые решения правительства, которые приносят ей значительную выгоду. Так как расплачивается за это решение всё общество (посредством налогов), то для самих субъектов удовлетворение их специфических потребностей оказывается почти бесплатным. Здесь имеет место хорошо известный эффект «безбилетного пассажира».

Рост влияния групп интересов в современной буржуазной экономике прослеживается весьма отчётливо — это, прежде всего, производители определённых видов продукции (фермеры, автомобилестроители, авиакомпании и т.п.); работники отдельных отраслей, организованные в сильные профсоюзы; группы граждан, выражающие те или иные социальные интересы, например «зелёные». Растущее влияние групп интересов некоторые экономисты связывают с процессом глобализации и развития свободной международной торговли.

Следующей теорией, объясняющей рост госрасходов, является теория фискальной иллюзии. Если налогоплательщики не ощущают на себе последствий растущих расходов государства, правительству легче финансировать всё новые и новые программы. Ещё Джон Стюарт Милль пришёл к выводу, что косвенные налоги в этом смысле предпочтительнее прямых. И, действительно, во всех странах мира в последние десятилетия наблюдается тенденция роста именно косвенных налогов: акцизов, налога с продаж, НДС, импортных пошлин и т.п. Социальные отчисления, которые обязан делать работодатель, также не воспринимаются наёмными работниками как прямой налог, хотя фактически тяжесть его частично несут через уменьшение зарплат они сами.

Рост госрасходов объясняется и политико-экономическими циклами. Часто взрывной рост расходов можно наблюдать перед очередными выборами, когда лидер государства или правящая партия, стремясь сохранить власть, сознательно идут на значительные расходы, чтобы укрепить свою популярность. К политическим циклам относится так же смена состава правительств. Эта закономерность чётко обнаружилась в РФ, когда перед выборами в Госдуму и Президента РФ Правительство резко увеличило социальные программы.

Хорошо объясняет рост госрасходов и модель бюрократии, предложенная Нисканеном (Niskanen W.A. Bureaucracy and representative Government. N.Y.: Aldine-Atherton, 1971). Согласно Нисканену, бюрократия, во-первых, обладает монопольной властью, и, во-вторых, максимизирует собственную функцию полезности. Бюрократия имеет тенденцию к саморазрастанию потому, что чем больше её размеры, тем меньше возможностей для внешнего контроля. Одновременно, чем больше инсайдеров, т. е. тех, кто уже принадлежит к бюрократии, тем больше они работают в направлении ее дальнейшего расширения. Поэтому рост бюрократии зависит от ее абсолютных размеров.

За счет чего растет бюрократия, какие у нее для этого есть ресурсы? Выше уже упоминалась монопольная власть. Кроме того, бюрократия в состоянии оценить (через опросы общественного мнения) спрос среднего избирателя на свои услуги. Будучи единственным распорядителем средств, она может перераспределить излишек в случае потребления на этом монополизированном рынке таким образом, чтобы максимизировать объем производимых услуг, а значит, профинансировать и свои собственные потребности.

Роль государственных служащих как избирателей также влияет на рост государственных расходов — как разновидность модели бюрократии. В данном случае подчеркивается тот факт, что бюрократы — тоже граждане страны и выступают одновременно в качестве избирателей. Как избиратели они, разумеется, будут поддерживать любые программы государственных расходов, расширяющие тот сектор, в котором трудятся. Увеличение государственных расходов для этой группы избирателей означает гарантии стабильной занятости и роста их собственных заработков. А рост численности и доли занятых в госсекторе экономики по спирали ведет к новому росту государственных расходов. Это особенно характерно для современной России.

Охарактеризованные выше основные теории роста или необходимости роста государственных расходов, хотя и имеют каждая свои собственные название, доводы и аргументацию, тем не менее, наглядно объясняют феномен роста госрасходов в современном государстве. К сожалению, в экономической теории пока не разработаны модели государственных расходов в зависимости от соответствующих социально-экономических и политических факторов, реально определяющих долю государственных расходов в ВВП, и их динамику.

Расходы государства относят к так называемым непроцентным расходам. Последние четыре года в Российской Федерации наблюдалась незначительная, но устойчивая тенденция к росту непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП. И это при проведении нескольких компаний по сокращению госаппарата. Так, в 2004 г. непроцентные расходы составляли 14,9% ВВП, в 2005 г., соответственно, 15,3%, в 2006 г. —15,4%, в 2007 г. — 17,5%. По данным Минфина РФ, непроцентные расходы федерального бюджета в 2007–2009 гг. возрастают в реальном выражении на 8,4% в среднем за год, что требует дополнительных мер по ограничению прироста непроцентных расходов: либо законодательного установления предельного уровня расходов (как доли в ВВП), либо установления фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) в ВВП, на цели финансирования госаппарата. Полагаем, что параметры бюджетов России, очевидно, еще долго будут колебаться между стремлением неувеличения (уменьшения) доли непроцентных расходов в ВВП и реализацией через бюджетный процесс предпочтений отдельных групп населения и государственных элит.