Тема 4. Государственная политика в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Сегодня реформа местного самоуправления является приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций.

Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло в России лишь после принятия на референдуме Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. При этом авторы Конституции РФ намеренно ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не означает, что речь идёт о публичной власти. Очевидно, что речь идёт о публичной власти, осуществляемой в публично-правовой сфере,—обществе и государстве в целом и отдельных их институтах.

Конституция РФ признаёт и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 130—133.

В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, произошло отделение муниципальной власти от власти государственной.

Новизна в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Проблема заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправным с органами государственной власти выражением народовластия. Конституция РФ в ст. 3, 15, 32, 72, поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ—органы государственной власти субъектов Федерации—органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением—только правовая синхронизация. Конечно, от элементов административных правоотношений полностью избавиться нельзя, но они должны быть под контролем закона.

Принципы местного самоуправления—закрепляемые законодательством, обусловленные природой местного самоуправления начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Их классификация проводится по источнику:

1. Конституционные (общие);

а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) самостоятельность решения гражданами вопросов местного значения в интересах местного населения;

в) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

г) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

д) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

е) коллегиальность и единоначалие—обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом граждан);

ж) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (не только за принимаемые решения, но и за действия);

з) неподчинённость одного муниципального образования другому;

и) обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов не ниже минимальной бюджетной обеспеченности;

к) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

л) взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти;

м) гарантия права местного самоуправления на судебную защиту;

н) использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

2. Частные (компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решения органов государственной власти; получение органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами).

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставе муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Организационные основы местного самоуправления (как институт муниципального права)—совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» включает:

1. Структуру органов местного самоуправления;

2. Порядок, формы и принципы их деятельности;

3. Организацию муниципальной службы (профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной).

В развитии организационных основ местного самоуправления выделяют периоды:

1. 1990—1991 гг. по осень 1993 г. (до начала процесса реформирования местного самоуправления)—местными органами власти являлись Советы народных депутатов как представительные органы местного самоуправления; органами управления выступала местная администрация, осуществлявшая исполнительно-распорядительные функции; местная администрация была подотчётна Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам;

2. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.—реформирование местного самоуправления в этот период осуществлялось, прежде всего, указами Президента РФ; изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации; устанавливался приоритет администрации в её взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления; глава администрации должен был избираться населением; однако выборы не проводились;

3. Принятие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.—вопрос о структуре органов может решаться как непосредственно, так и через избираемые им органы; каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления, которым является представительный орган (его образование обязательно); закон допускает возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами ) граждан; в остальном муниципальное образование свободно в определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления; эти вопросы решаются в уставе.

Публичная власть может быть и муниципальной. Понимание сущности местного самоуправления—выражение единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти с институтами прав граждан на местное управление. Однако при анализе правовой природы местного самоуправления нельзя ограничиваться властными характеристиками как одной из форм публичной власти: необходимо указать на организационно­-управленческий аспект реализации местного самоуправления как властной функции по налаживанию совместной деятельности местного сообщества.

Конституция РФ масштабно и конструктивно закрепила во многих статьях наиболее важные принципиальные положения, определяющие основы, принципы и гарантии местного самоуправления, которые достаточно полно соответствуют международным стандартам.