§ 6. Коллективные права

1. Права народов

Все народы имеют право на самоопределение. В Пактах о правах человека 1966 г. <*> говорится именно о народах, а не о нациях. Из этого следует, что такое право принадлежит народу в целом. В силу этого права народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Как видно, речь идет о праве народа решать коренные проблемы своего общества в пределах государства.

--------------------------------

<*> Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Народы вправе распоряжаться своими естественными богатствами без ущерба для международных обязательств. Все государства обязаны уважать и поощрять осуществление права на самоопределение.

2. Права национальных, этнических, религиозных и языковых меньшинств

События последних десятилетий, в частности в Европе, продемонстрировали большое значение проблемы меньшинств для стабильности государств и предотвращения вооруженных конфликтов. Не случайно меньшинствам посвящено значительное число международных актов, как универсальных, так и региональных <*>.

--------------------------------

<*> См.: Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.

Посвященные меньшинствам международные акты в общем воздерживаются от определения понятия "меньшинство", что объясняется сложностью задачи. Тем не менее в них просматривается следующее определение: группа, которая в количественном отношении меньше, чем остальное население страны, чьи члены, являющиеся гражданами данного государства, имеют этнические, религиозные и языковые отличительные характеристики по сравнению с остальной частью населения страны и намерены сохранить свою культуру, традиции, религию или язык.

Общее положение было закреплено Международным пактом о гражданских и политических правах. Лицам, принадлежащим к меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию, исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (ст. 27). Как видим, речь идет об индивидуальном праве лица, принадлежащего к меньшинству. Тем не менее косвенным образом норма подтверждает и коллективное право меньшинства. Учрежденный в соответствии с Пактом Комитет по правам человека подчеркнул, что ст. 27 не ущемляет суверенитет и территориальную целостность государств.

Права лиц, принадлежащих к меньшинствам, изложены в Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. <*> (далее - Декларация о правах меньшинств).

--------------------------------

<*> Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принята 18 декабря 1992 г. Резолюцией 47/135 на 92-м пленарном заседании 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

В соответствии с указанной Декларацией принадлежащие к меньшинствам лица обладают следующими правами:

- пользоваться достоянием своей культуры;

- исповедовать свою религию;

- использовать свой язык в частной жизни и публично;

- активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни;

- участвовать в принятии решений на национальном и региональном уровне;

- создавать свои собственные объединения в рамках национального закона;

- поддерживать контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами (ст. 2).

Эти права могут осуществляться принадлежащими к меньшинствам лицами как индивидуально, так и совместно с другими членами данной группы (ст. 3).

В соответствии с Декларацией о правах меньшинств государства должны охранять на своих территориях существование, национальную или этническую самобытность меньшинств, поощрять создание условий для развития этой самобытности; принимать надлежащие законодательные и иные меры для достижения этих целей (ст. 1). Государства принимают меры для обеспечения принадлежащим к меньшинствам лицам пользования всеми правами человека и основными свободами в полном объеме, без дискриминации; правом выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального или международного права. Указанные лица должны иметь надлежащие возможности для изучения своего родного языка и обучения на нем. В области образования принимаются меры в целях стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств (ст. 4).

Международно-правовым актом, посвященным меньшинствам, является европейская Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. <*> (далее - Рамочная конвенция), в которой закреплено право любого лица, принадлежащего к меньшинству, свободно рассматривать или не рассматривать себя таковым. Такая принадлежность не влияет на равенство перед законом и не влечет какой-либо дискриминации <**>.

--------------------------------

<*> Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS N 157), заключена в г. Страсбурге 1 февраля 1995 г., вступила в силу 1 февраля 1998 г., Россия подписала Конвенцию 28 февраля 1996 г. Конвенция вступила в силу для России 1 декабря 1998 г.

<**> Конвенция ратифицирована Россией (Федеральный закон от 18 июня 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств").

Государство создает условия для поддержания и развития культуры и основных элементов самобытности меньшинств. Не должны приниматься меры, нацеленные на ассимиляцию лиц, принадлежащих к меньшинствам, вопреки их воле. Такие лица вправе поддерживать трансграничные контакты с лицами за рубежом, разделяющими их культурное наследие. При осуществлении своих прав такие лица обязаны соблюдать законы своей страны. Они не могут заниматься деятельностью, противоречащей таким принципам международного права, как принципы территориальной целостности и политической независимости государств.

Ряд актов, касающихся прав меньшинств, принят ОБСЕ. Содержащийся в Заключительном акте 1975 г. <*> принцип уважения прав человека обязывает государства уважать перечисленные в нем права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению 1990 г. национальным меньшинствам посвящен отдельный раздел (гл. IV) <**>. В 1992 г. был учрежден пост Верховного комиссара по национальным меньшинствам. Его задача - предотвращение национальных конфликтов на ранней стадии. В этих целях он собирает и изучает информацию, результаты сообщаются председателю Руководящего совета ОБСЕ. Содержание актов ОБСЕ о правах меньшинств в общем соответствует содержанию документов, принятых в рамках ООН.

--------------------------------

<*> Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г., Россия участвует как продолжатель СССР.

<**> См.: Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1993. С. 306 - 309.

Права лиц, относящихся к меньшинствам, затрагиваются в ряде актов Совета Европы. Основным из них, посвященных этому вопросу, является Рамочная конвенция. Она подчеркивает значение защиты меньшинств для обеспечения стабильности, демократической безопасности и мира. Такая защита является "областью международного сотрудничества" (ст. 1), а не исключительно внутренним делом. Рамочная конвенция является наиболее обстоятельным изложением прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и соответствующих обязанностей участвующих государств, в ее основу положены принятые международные стандарты. При этом указано, что принимаются во внимание обязательства по защите национальных меньшинств, содержащиеся в актах ООН и СБСЕ.

Наряду с изложением прав принадлежащих к меньшинствам лиц в Рамочной конвенции подчеркивается их обязанность соблюдать национальное законодательство и уважать права других лиц (ст. 20). Никакая деятельность этих лиц не должна противоречить "основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств" (ст. 21). Контроль за осуществлением Рамочной конвенции осуществляется Комитетом министров Совета Европы.

В 1994 г. в рамках СНГ была подписана Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам <*>. Конвенция воспроизводит принятые стандарты и дополняет их положениями, учитывающими специфику проблемы в условиях СНГ.

--------------------------------

<*> Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, заключена в г. Москве 21 октября 1994 г., вступила в силу 10 января 1997 г. Конвенция не вступила в силу для России на 1 января 2005 г.

3. Права коренных и ведущих племенной образ жизни народов

Международное сообщество уделяет значительное внимание проблеме коренных народов, нуждающихся в особой защите. Последнее десятилетие XX века было объявлено ООН Международным десятилетием коренных народов мира. Ежегодно Генеральная Ассамблея принимает по этому вопросу резолюции, имеющие значение для определения содержания прав коренных народов. В 1985 г. был учрежден Фонд добровольных взносов ООН для коренного населения. Рассматривается предложение о создании постоянного форума коренных народов в системе ООН. Вопросами прав коренных народов занимается Верховный комиссар ООН по правам человека, а также учрежденный Комиссией по правам человека Комитет по предотвращению дискриминации и защите меньшинств.

Генеральная Ассамблея выражает убежденность в ценности и многообразии культур и форм социальной организации коренных народов, а также в том, что развитие этих народов в их странах будет содействовать социально-экономическому, культурному и экологическому прогрессу всех стран мира. Подчеркивается значение укрепления человеческого и организационного потенциала коренных народов, с тем чтобы они сами могли находить решение своих проблем. Правительствам рекомендуется изыскание, путем консультаций с коренными народами, возможностей повышения степени их ответственности за ведение собственных дел и обеспечения эффективного участия этих народов в принятии решений по затрагивающим их вопросам. Особое внимание должно быть уделено таким областям, как права человека, окружающая среда, развитие, образование и здравоохранение.

Международные нормы, обычные и договорные, имеющие отношение к правам коренных народов, состоят из трех категорий. Помимо норм о правах человека они включают нормы о правах меньшинств и специальные нормы о коренных народах. Приведенные положения о меньшинствах применимы к коренным народам. Что же касается специальных актов о них, то в настоящее время завершается работа над Декларацией ООН о правах коренных народов.

Определение понятия коренного народа содержит Конвенция Международной организации труда 1989 г. о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни <*> (далее - Конвенция о коренных народах). К ним отнесены народы, проживающие в независимых странах, - потомки тех, кто населял страну или географическую область до ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ. Независимо от правового статуса они сохраняют определенные социальные, экономические, культурные и политические институты. Помимо всего прочего необходимо также осознание собственной принадлежности к коренному народу (ч. 1 ст. 2).

--------------------------------

<*> Конвенция Международной организации труда N 169 "О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принята в г. Женеве 27 июня 1989 г. на 76-й сессии Генеральной конференции МОТ, вступила в силу 5 сентября 1991 г., Россия не ратифицировала Конвенцию.

В соответствии с указанной Конвенцией основными правами коренного народа являются:

1) право на равных основаниях пользоваться правами и возможностями, предоставляемыми остальному населению;

2) право на выбор собственных приоритетов развития;

3) право собственности и владения в отношении земель, которые они традиционно занимают;

4) право на участие в управлении и использовании природных ресурсов, относящихся к этим землям;

5) право заниматься кустарными промыслами, сельским и общинным производством (охота, рыболовство, звероводство, собирательство), что признается важным фактором сохранения культуры, экономической самостоятельности и развития.

Конвенция о коренных народах обязывает государства в случае необходимости использовать специальные средства охраны представителей этих народов, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды; принимать меры, отвечающие традициям и культуре соответствующих народов, для ознакомления с их правами и обязанностями, прежде всего в вопросах труда, экономических возможностей, образования, здравоохранения и социального обслуживания; обеспечить условия для сохранения языков коренных народов и для овладения этими народами государственным языком.

При подготовке законопроектов и административных мероприятий, затрагивающих интересы коренных народов, должны проводиться консультации с их представителями. Если общегосударственный закон касается и коренных народов, то необходимо принимать во внимание их обычаи и обычное право. Специальные разделы Конвенции о коренных народах посвящены найму и условиям занятости, профессиональной подготовке, социальному обеспечению и здравоохранению, образованию, международным контактам.

Россия является государством, в котором число коренных малочисленных народов особенно велико. Обеспечение их прав имеет существенное значение как для этих народов, так и для общества в целом. Этим объясняется включение в Конституцию РФ ст. 69: "Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации".

В соответствии с Конституцией России, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в 1999 г. принят Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <*> (далее - Закон о малочисленных народах). Закон установил правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. Закон содержит следующее определение коренных малочисленных народов РФ: "Народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями". Во исполнение Закона о малочисленных народах в 2000 г. было издано несколько постановлений Правительства РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208 (с послед. изм.).

Рядом законов и иных нормативных актов РФ предусмотрен особый правовой режим проживания коренных народов в определенных областях, например в Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (ст. 124) <*>, в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ст. 78) <**> и др. Защита законной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесена Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "м" ч. 1 ст. 72). Показателен в этом плане опыт Республики Саха (Якутия), где в 1992 г. был принят Закон о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера. Обстоятельно определен статус коренных народов и в Основном законе Республики Саха (Якутия) (ст. ст. 38, 42, 43, 46, 85, 112).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610 (с послед. изм.).

<**> РГ. 2001. 30 окт. (с послед. изм.).

В целом действующие в стране федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации отвечают международным стандартам, а в отдельных случаях в правовом отношении оказываются даже более благоприятными. Тем не менее ряд вопросов, касающихся прав коренных народов, остается нерешенным.