§ 2. Становление международного права окружающей среды

МПОС - одна из новых отраслей международного права, поэтому характерные черты этой отрасли наиболее наглядно проявляются при рассмотрении процесса ее становления.

Первый этап - зарождение МПОС - относится к 60-м гг. XX в. Правда, отрасль имеет свою предысторию. Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г. На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке. В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария. В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г. Важное значение имел Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах 1963 г. Значительное внимание экологии уделил и Договор о космосе 1967 г.

Основы МПОС были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов. В этих документах нашла выражение концепция МПОС - всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира.

Знаменательной вехой явилась созванная ООН в 1972 г. Стокгольмская конференция по окружающей человека среде. Это была самая крупная конференция из всех имевших место ранее. На ней были представлены 113 государств, почти все межправительственные организации, а также 400 неправительственных организаций (представленных наблюдателями). Конференция приняла Декларацию об окружающей человека среде. Она содержала принципы, которые легли в основу МПОС.

Был принят также План действий в отношении окружающей человека среды. Он состоял из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды. В результате определены основные направления развития МПОС и его характерные черты.

По рекомендации Конференции Генеральная Ассамблея ООН в 1972 г. учредила в качестве своего вспомогательного органа Программу ООН по окружающей среде. Для поддержки деятельности Программы был создан Фонд окружающей среды (ЮНЕП). Практически ЮНЕП является международной организацией. Она координирует деятельность других организаций в своей области. С одной стороны, это такие специализированные учреждения ООН, как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., с другой - такие региональные организации, как ОЭСР, ОАЕ и др. ЮНЕП принадлежит первостепенная роль в развитии МПОС. В ее рамках разрабатываются основы этого права, ею инициируется подготовка конвенций.

Второй этап становления МПОС открывается в начале 1980-х гг. Он был ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН двух документов: Резолюции об исторической ответственности государств за сохранением природы Земли для настоящего и будущего поколений 1980 г. и Всемирной хартии природы 1982 г.

Первый из них по-новому раскрыл институт ответственности за сохранение природы. Речь шла об ответственности за сохранение природы Земли как единого целого, а также об ответственности и перед будущими поколениями, т.е. трансгенерационной ответственности. Все это было совершенно новым для международного права и легло в основу МПОС.

Немало принципиально нового содержала и Всемирная хартия природы. Природа должна пользоваться уважением, недопустимо препятствовать ее существенным процессам, уровень популяции всех форм живого должен быть по крайней мере достаточным для выживания. Чтобы достичь этих целей, необходимо включить защиту окружающей среды в социальное и экономическое планирование. При этом должна приниматься во внимание долговременная способность природных систем обеспечить существование населения.

На каждом этапе не только определялись общие принципы и развивалась концепция МПОС, но и решались более конкретные задачи, характерные для данного этапа. Характерным для второго этапа было решение проблем ядовитой и опасной продукции и отходов (радиоактивные, ядерные отходы), а также деятельности, связанной с риском причинения вреда.

Третий этап открывается 1990-ми гг. Для него характерно внимание к глобальным проблемам окружающей среды. На первый план выдвинулись проблемы предотвращения уменьшения озонового слоя и глобального потепления, а также сохранения биологического разнообразия. На этом этапе в полный рост встал вопрос об организации планетарного взаимодействия на основе общей, но дифференцированной ответственности государств <*>.

--------------------------------

<*> О проблемах, связанных со всемирным потеплением, см.: Один градус до катастрофы // РГ. 2002. 24 мая.

Главным событием начального периода третьего этапа явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция в Рио). Участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций.

На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: "Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов".

Надо отметить юридически точную формулировку "юридически необязательная". В литературе и практике доминирует некорректная формулировка "необязательный акт". Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально-политической обязательной силой (мягкое право), являются "авторитетными". Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право.

Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений.

Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости МПОС, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам.

В заключение отметим некоторые характерные для МПОС моменты:

- широкое участие в Конференции государств, правительственных и неправительственных организаций, что свидетельствует о значении проблемы;

- большое количество принятых актов, что свидетельствует о необходимости всеобъемлющего нормативного регулирования;

- роль неправовых актов (мягкого права) в становлении и развитии МПОС;

- рост внимания к обеспечению выполнения относящихся к МПОС актов. В этих целях устанавливаются новые методы и средства.

Нельзя также не отметить, что сегодня все более или менее значительные многосторонние конвенции указывают защиту окружающей среды как одну из своих целей. В качестве примера можно назвать Хартию 1994 г., учредившую ВТО, Протокол об Антарктиде 1991 г. Не являются исключением и региональные соглашения, например Договор 1992 г., учредивший Южно-Африканское сообщество для развития, и Европейская энергетическая хартия 1994 г.