§ 5. Имплементация

Имплементация - самая сложная проблема МПОС. Конференция в Рио 1992 г. вынуждена была признать неудовлетворительное положение дел с имплементацией. Не раз обращала на это внимание и Генеральная Ассамблея ООН. Поэтому не случайно международные акты стали уделять этой проблеме больше внимания. Повышение уровня имплементации МПОС - одна из основных целей Программы действий, принятой в Рио-де-Жанейро.

В последние годы договоры предусматривают учреждение специальных органов для контроля за осуществлением их положений. Знаменательным шагом в этом направлении было принятие в 1992 г. поправок к Монреальскому протоколу о защите озонного слоя, предусмотревших учреждение Комитета по имплементации.

Договоры нередко предусматривают проведение расследования нарушений. Выясненные факты публикуются в целях побуждения государств и общественности к оказанию воздействия на нарушителя. Иными словами, санкции являются весьма мягкими, и это еще одна характерная черта МПОС.

Существенную роль в обеспечении выполнения обязательств в своей области способны выполнять международные организации. Определенные шаги в этом направлении делаются. Создаются и новые механизмы. Отметим создание в 1993 г. в рамках Международного суда ООН специальной камеры по окружающей среде.

Первостепенное значение имеет издание соответствующих внутригосударственных нормативных актов. Однако пока государства медленно идут по этому пути. В России в 2002 г. принят новый Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> (далее - Закон об окружающей среде), в котором немало постановлений посвящено имплементации соответствующих норм. Имеется и отдельная глава об ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

--------------------------------

<*> РГ. 2002. 12 янв. (с послед. изм.).

С учетом положения Конституции РФ о том, что нормы международного права являются частью правовой системы страны, а также положения Закона об окружающей среде, согласно которому соответствующие отношения регулируются международными договорами, за которыми следуют законы (п. 4 ст. 2), есть основания сделать вывод, что под "законодательством" понимаются и международные договоры <*>. Это подтверждается и положением Закона об окружающей среде о непосредственном применении международных договоров (п. 1 ст. 82).

--------------------------------

<*> Вопреки Конституции РФ обычно в законах международные договоры ставятся после всех видов закона. Исключение составляет раздел VI ГК РФ "Международное частное право", в котором международные договоры также поставлены на первое место. Но и такая формулировка не вполне соответствует Конституции, которая включает в правовую систему страны не только договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, существующие в форме обычая.

Важную роль в обеспечении реализации норм об охране окружающей среды призвана сыграть гл. XIII указанного Закона, касающаяся формирования экологической культуры.

§ 6. Охрана различных видов окружающей среды

1. Охрана морской среды

Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Соответствующие положения содержатся в общих конвенциях по морскому праву. Первая универсальная экологическая конвенция была посвящена борьбе с загрязнением нефтью - Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. Она запретила слив нефти и нефтеводяной смеси с судов. После ряда аварий с танкерами принимаются новые конвенции. Брюссельская конвенция о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. предоставила прибрежным государствам весьма широкие полномочия, вплоть до права уничтожать судно и груз в случае угрозы серьезного загрязнения побережья и прибрежных вод. Конвенция проложила путь к борьбе с загрязнением моря и другими веществами в аналогичных случаях (Протокол 1973 г.).

Естественно, возник вопрос о компенсации ущерба, причиняемого загрязнением нефтью. Ему в 1969 г. была посвящена Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Она установила абсолютную, т.е. не зависящую от вины, ответственность судовладельцев, вместе с тем ограничила ее размеры, правда, довольно высоким потолком.

Борьба с последствиями загрязнения нефтью требует совместных действий государств. Организации таких действий посвящена Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. Запрет всех эксплуатационных сбросов с судов содержится в Конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. <*>.

--------------------------------

<*> СССР ратифицировал Конвенцию, вступила в силу для СССР 29 января 1976 г.

Заключены соглашения и на региональном уровне. Так, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. <*> касается вопросов о наземных источниках загрязнения, захоронении, сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных условиях.

--------------------------------

<*> Конвенция о защите Черного моря от загрязнения, заключена в г. Бухаресте 21 апреля 1992 г., Россия ратифицировала.

Особое положение занимает и Балтийское море. Оно было отнесено к категории "особых районов" Конвенцией по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. К таким районам применяются повышенные требования в отношении предотвращения загрязнения. В 1974 г. Прибалтийские страны заключили Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря <*> (далее - Хельсинкская конвенция). Ее особенность состоит в запрещении загрязнения моря с суши. На базе Хельсинкской конвенции создана Комиссия по защите морской среды Балтийского моря. Однако вскоре стало ясно, что положения Хельсинкской конвенции оказались недостаточными, и в 1992 г. была принята новая Конвенция по природной защите морской среды Балтийского моря <**> (далее - Конвенция о Балтийском море), установившая более строгие требования. Особо отметим, что ее действие распространяется и на определенную часть внутренних вод, пределы такого распространения определяются каждым государством.

--------------------------------

<*> Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, заключена 22 марта 1974 г., вступила в силу 3 мая 1980 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 3 мая 1980 г.

<**> Конвенция заключена в г. Хельсинки 9 апреля 1992 г., вступила в силу 17 января 2000 г., Россия одобрила Конвенцию.

2. Охрана вод рек и озер

Воды рек и озер обладают настолько существенными различиями, что разработка общей конвенции оказалась невозможной. Даже подготовленная Советом Европы в 1974 г. региональная конвенция не собрала необходимого числа ратификаций. Отдельные положения о предотвращении загрязнения рек содержатся в соглашениях, посвященных иным вопросам. Упомянутая Конвенция о Балтийском море затрагивает и впадающие в него реки. Но в большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно.

В качестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую - о защите от хлоридов.

В связи с ростом потребления пресной воды и ограниченностью ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты МПОС. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков.

Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели.

3. Охрана воздушной среды

Воздушная среда, как уже отмечалось, является общим достоянием человечества. Несмотря на это, ее охрана недостаточно отражена в МПОС. Вопрос решается в основном на двустороннем и региональном уровнях. Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. <*>, впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому.

--------------------------------

<*> Конвенция заключена в г. Женеве 13 ноября 1979 г., вступила в силу 16 марта 1983 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 16 марта 1983 г.

Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой - подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств.

В 1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата <*>. Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому.

--------------------------------

<*> Конвенция заключена в г. Нью-Йорке 9 мая 1992 г., вступила в силу 21 марта 1994 г., ратифицирована Россией, вступила в силу для России 28 марта 1995 г.

4. Охрана озонового слоя

Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры. В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г.

Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г. <*> (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено.

--------------------------------

<*> Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г., вступил в силу 16 февраля 2005 г, ратифицирован Россией.

5. Радиоактивность

В результате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. <*>. МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения.

--------------------------------

<*> СССР ратифицировал Договор, вступил в силу 10 октября 1963 г.

В Европе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).