§ 2. Система органов внешних сношений

1. Общие положения

Система органов внешних сношений определяется условиями международной жизни и призвана обеспечить защиту национальных интересов государства. Государство является единым субъектом международного права. Поэтому право внешних сношений принадлежит центральной власти. Конституция РФ отнесла к ведению Федерации внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации (п. "к" ст. 71). 12 марта 1996 г. был принят Указ Президента о координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации <*>. В июле 2000 г. опубликована Концепция внешней политики Российской Федерации <**>, в которой сказано, что правовую базу данной Концепции составляют Конституция РФ, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 <***>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1061.

<**> РГ. 2000. 11 июля.

<***> РГ. 2000. 18 янв.

С учетом федерального устройства России в 1996 г. было принято Положение о представительстве МИД РФ на территории Российской Федерации, определившее статус представительств МИД в субъектах Федерации. Функции представительств закреплены Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации".

Условия международного общения определили тот факт, что внешние сношения традиционно являются сферой исполнительной власти. Это положение нашло отражение как в конституционном, так и в международном праве. Согласно международному праву в силу своего официального положения без специальных полномочий государство представляют глава государства, глава правительства и министр иностранных дел (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., далее - Венская конвенция о праве международных договоров, п. 2 ст. 7). Конкретные полномочия определяются внутренним правом.

2. Глава государства

В международном праве издавна существует норма, согласно которой глава государства осуществляет универсальное представительство государства без специальных полномочий. Это положение было вновь подтверждено Международным судом.

В решении Суда по делу о применении Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него "Босния и Герцеговина против Югославии" говорится: "Согласно международному праву не может быть сомнений в презумпции того, что каждый глава способен действовать от имени государства в его международных отношениях..." <*>.

--------------------------------

<*> ICJ. Reports. 1996. Para. 45.

Конкретные полномочия главы государства зависят от конституционной системы государства. Особенно значительны они в президентских республиках.

Согласно Конституции РФ Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80). Он осуществляет руководство внешней политикой, утверждает военную доктрину и, очевидно, также доктрину внешнеполитическую, ведет переговоры и подписывает договоры. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Президент назначает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. Он принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, которые аккредитуются при нем.

Как Верховный Главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и др. В значительной мере полномочия Президента раскрываются в процессе реализации и закрепляются практикой.

3. Правительство

В парламентарных республиках главная роль в осуществлении внешних сношений принадлежит правительству. В нашей стране Правительство традиционно занимает положение органа преимущественно социально-экономического руководства. Его полномочия в международной области Конституция определила в самой общей форме: осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики" (п. "д" ч. 1 ст. 114). Иначе говоря, Правительство осуществляет курс внешней политики, определяемый Президентом. На этом основании Министерство иностранных дел подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией либо законодательными актами РФ <*>. Сказанное подтверждается и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с послед. изм.): Правительство осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями <**>.

--------------------------------

<*> Положение о МИД РФ 1995 г., п. 1.

<**> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1 (с послед. изм.).

4. Ведомство иностранных дел

Ведомства иностранных дел являются органами исполнительной власти, осуществляющими управление внешними сношениями государства. Они состоят из центрального аппарата, а также зарубежных дипломатических представительств и консульских учреждений, представительств при международных организациях.

Положение о МИД РФ, утвержденное Указом Президента от 14 марта 1995 г. N 271 <*>, определило основные задачи Министерства следующим образом:

--------------------------------

<*> Утратило силу в связи с Указом Президента РФ N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации", утвердившим новое Положение о Министерстве иностранных дел РФ 2004 г.

- разработка и представление Президенту общей стратегии внешней политики;

- реализация внешнеполитического курса;

- координация международных связей субъектов Федерации;

- обеспечение дипломатической защиты интересов России;

- защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

- обеспечение дипломатических и консульских отношений;

- координация деятельности и контроль за работой федеральных органов исполнительной власти в области внешних сношений.

Особо отметим задачу содействия осуществлению межпарламентских и других внешних связей Федерального Собрания Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1033.

В правовой сфере МИД:

- разрабатывает проекты договоров;

- осуществляет общее наблюдение за выполнением договоров;

- участвует в подготовке предложений по приведению законодательства в соответствие международно-правовым обязательствам;

- обеспечивает действие единой системы регистрации и учета договоров;

- хранит подлинники и официальные копии договоров;

- осуществляет контроль за соответствием проектов договоров законодательству РФ и международному праву.

5. Иные ведомства

По мере расширения спектра межгосударственных связей все большее число ведомств вовлекается в их осуществление в рамках своей компетенции, выступая в качестве специализированных органов внешних сношений. Существует даже теория, согласно которой в будущем межведомственные соглашения займут доминирующее положение в международном праве <*>.

--------------------------------

<*> См.: Slaughter A.-M. International Law in a World of Liberal States // EJIL. 1995. N 4. Р. 513.

В США Министерство почт обладает законодательно оформленной компетенцией заключать международные соглашения в своей области без участия госдепартамента. Большинство наиболее крупных учреждений исполнительной власти США поддерживают международные отношения, заключают соглашения.

Возможность участия ведомств РФ в международных отношениях предусмотрена Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон о международных договорах). Кроме того, соответствующие полномочия определены в положениях о министерствах. В Положении о Министерстве юстиции РФ, например, говорится, что оно подписывает международные договоры РФ о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным и иным делам (ст. 16). В этой связи отметим характерное для современности расширение компетенции в области внешних сношений ведомств, занятых правоохранительной деятельностью <*>. Эта тенденция объясняется развитием международного сотрудничества в борьбе с преступностью.

--------------------------------

<*> В Положении о МВД РФ 1996 г., в частности, говорится, что Министерство заключает в установленном порядке международные договоры РФ, "осуществляет взаимодействие с международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств, направляет в иностранные государства своих представителей для реализации полномочий, отнесенных к компетенции Министерства".

6. Парламент

Ни в международном праве, ни в международной практике за парламентом не признается статус органа внешних сношений. Не делает этого и конституционное право. Президенты и госсекретари США не раз разъясняли другим правительствам, что члены Конгресса ни в индивидуальных заявлениях, ни в совместных резолюциях не выражают внешнеполитическую позицию США, подобные документы лишены юридического значения <*>. Известны случаи, когда парламенты вторгались в компетенцию исполнительной власти, и зачастую результат был негативным <**>.

--------------------------------

<*> См.: Henkin L. Foreign Affairs and the Constitution // FA. 1987. N 2.

<**> Желая оказать давление на ряд европейских государств в целях ускорения одобрения ими договора о Европейском оборонительном сообществе, Конгресс США в 1954 г. включил в закон положение, согласно которому закупленные на государственные средства военные товары не будут поставляться государствам, не ратифицировавшим договор. Европейские государства заявили протест, расценив это давление как вмешательство в их внутренние дела. Отрицательную позицию заняла и администрация США.

В 1995 г. Государственная Дума приняла закон о прекращении участия России в осуществлении международных санкций в отношении Югославии, что противоречило обязательствам государства по Уставу ООН. Указав на это, Президент отклонил закон. Общепризнанное в международной практике положение требует, чтобы государство говорило одним голосом.

Сказанное ранее не означает принижения роли парламента в определении и осуществлении внешней политики. Исполнительная власть нуждается в политической, моральной и материальной поддержке законодательной власти. Парламент издает соответствующие законы, участвует в ратификации договоров. Конституция РФ специально оговаривает такие полномочия парламента, как принятие федеральных законов по вопросам войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за рубежом. Не будучи органом внешних сношений, парламент вместе с тем вправе поддерживать межпарламентские связи, значение которых неуклонно растет <*>.

--------------------------------

<*> См.: Хабаров С.А. Международные парламентские организации. М., 1995.

Для эффективности внешних сношений государства сотрудничество исполнительной и законодательной ветвей власти имеет существенное значение. Противостояние в этой области отрицательно сказывается на национальных интересах. Между тем такое противостояние имеет место, особенно в крупных государствах. В США сенатский комитет по иностранным делам называют кладбищем международных договоров <*>. В результате исполнительная власть все чаще прибегает к заключению исполнительных соглашений и принятию политических обязательств неправового характера, которые не подлежат ратификации (совместные коммюнике и заявления, резолюции международных совещаний и т.п.).

--------------------------------

<*> См.: Лукашук И.И. Конгресс США и международное право // ГиП. 2002. N 1; Krippendorf E. Die amerikanische Strategie. Frankfurt a. M., 1970.

Должное взаимодействие исполнительной власти и парламента не налажено также в России <*>. Об этом может свидетельствовать довольно резкое заявление Президента РФ: "Депутаты регулярно и неквалифицированно вторгаются в вопросы внешней политики. Это серьезно осложняет отношения России с другими государствами, подрывает международный авторитет нашей страны" <**>. Думается, однако, что ответственность за подобное положение лежит и на исполнительной ветви власти.

--------------------------------

<*> См.: Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент // ГиП. 1966. N 7.

<**> РГ. 1997. 4 окт.

Парламент является важным каналом влияния внутренней политики на политику внешнюю. При осуществлении последней главе исполнительной власти приходится одновременно играть на двух досках, одну партию с внутриполитическими силами, другую - с контрагентами на международной арене. Если не удается достичь баланса между двумя сферами, страдает в первую очередь внешняя политика. Многие неудачи США на мировой арене объясняются непропорциональным доминированием внутренней политики.

7. Суд

Суд не является органом внешних сношений. Вместе с тем для современности характерна активизация связей, особенно между высшими судами разных стран, что имеет существенное значение и для международного права, в частности для реализации его предписаний внутри страны.

Нельзя также сбрасывать со счетов то значение, которое могут иметь решения конституционных судов при определении компетенции органов государства в области внешних сношений. Федеральный конституционный суд ФРГ, например, определил, что Основной закон обеспечивает федеральной исполнительной власти доминирующую позицию в области внешней политики.

В наше время наблюдается тенденция к прямому взаимодействию судов государств. При принятии судебных решений порою учитывается практика иностранных судов по аналогичным делам. Шире используется интернациональный опыт, нашедший отражение в международных актах. Суды активизируют свои контакты, судьи обмениваются опытом. В общем, положено начало интернационализации правосудия. Значение этого процесса было отмечено Президентом РФ В.В. Путиным, заявившим, что эффективному решению задач, связанных с функционированием судебной системы, "должна помочь тесная международная правовая кооперация" <*>.

--------------------------------

<*> Путин В.В. Выступление на встрече с участниками Глобальной конференции Всемирного банка по проблемам правосудия // ЖРП. 2001. N 8. С. 3.

Отмеченная тенденция находится на самой ранней стадии развития. В целом судебная деятельность даже в странах с развитой правовой системой является национально ограниченной. Специалисты констатируют, что судейский корпус еще не готов ни к надлежащему применению норм международного права, ни к учету зарубежного опыта <*>.

--------------------------------

<*> См.: Нешатаева Т.Н. Арбитражные суды и некоторые вопросы применения международного права // РЕМП. 1998 - 1999; Benvenisiti E. Judicial Misgivings Regarding the Application of International Law // EJIL. 1993. N 1.

8. Привилегии и иммунитеты должностных лиц

Во время пребывания с официальной миссией за рубежом высшие должностные лица государства, включая членов парламента, пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

Особыми иммунитетами и привилегиями обладает глава государства. В таком случае говорят о государственном иммунитете. Иммунитет действует даже в том случае, если визит не является официальным. Согласно Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г. <*> (далее - Конвенция о предотвращении преступлений) глава государства находится под международной защитой всегда, когда он находится на территории иностранного государства (п. "a" ст. 1). Все остальные должностные лица государства пользуются дипломатической неприкосновенностью лишь при выполнении соответствующих официальных функций.

--------------------------------

<*> Указанная Конвенция принята в г. Нью-Йорке 14 декабря 1979 г. Резолюцией 3166 (XXVIII) Генеральной Ассамблеи ООН, вступила в силу 20 февраля 1977 г., подписана СССР 7 июня 1974 г. с оговоркой и ратифицирована Указом Президента ВС СССР от 26 декабря 1975 г. N 2727-IX.

Глава государства обладает полным иммунитетом от юрисдикции страны пребывания. Последняя обязана оградить главу иностранного государства от посягательств на его достоинство. Главе государства предоставляется право на сопровождение представителями собственной службы безопасности, которые должны сотрудничать с местными правоохранительными органами.

В последние годы не раз возникал вопрос о том, насколько иммунитеты защищают бывшего главу государства от ответственности за действия, совершенные во время нахождения в должности. Если речь идет о преступлениях против мира и безопасности человечества, то иммунитет не защищает главу государства даже во время нахождения в должности. Это положение подтверждено Уставом Международного уголовного суда. Однако утверждается оно не без труда.

Примером тому служит история с бывшим чилийским диктатором Пиночетом, задержанным в Великобритании во время неофициального визита по просьбе Испании, потребовавшей его выдачи. Он обвинялся в гибели испанских граждан. Лондонский Высокий суд в октябре 1998 г. вынес решение: "Как бывший глава государства, Пиночет обладает иммунитетом, защищающим от судебного преследования за действия, совершенные в процессе осуществления своих функций". Однако суд Палаты лордов отменил это решение. Целый ряд государств запросили о выдаче Пиночета и тем самым признали, что иммунитетом он не обладает. Новым подтверждением тому явилось привлечение Международным уголовным трибуналом к ответственности бывшего президента Югославии С. Милошевича.