§ 5. Региональные международные организации

Универсальная международная организация - ООН не в состоянии обеспечить особые интересы государств конкретных геополитических районов. Для этого необходимы организационные формы, учитывающие специфику районов. Устав ООН содержит специальную главу VIII - "Региональные соглашения". В ней речь идет о соглашениях или органах для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. Деятельность такого рода органов должна быть совместима с целями и принципами Устава ООН. Принятие принудительных мер требует полномочий Совета Безопасности.

Как свидетельствует опыт, региональные организации не ограничивают свои задачи вопросами безопасности. Они распространяют свою деятельность и на другие области сотрудничества государств-членов.

1. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Решением Будапештского совещания 1994 г. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе было преобразовано в Организацию. Решение определило следующие цели Организации:

- решительно использовать нормы и стандарты для создания области общей безопасности;

- обеспечить реализацию всех обязательств СБСЕ;

- служить форумом консультаций, принятия решений и сотрудничества;

- усилить превентивную дипломатию;

- активнее содействовать урегулированию споров и конфликтов и осуществлению миротворческих операций;

- упрочивать безопасность путем контроля за вооружениями, разоружением;

- развивать деятельность в области прав человека;

- развивать сотрудничество в целях утверждения прочной рыночной экономики.

Была усовершенствована сложившаяся в рамках СБСЕ система органов. Высшим органом является Совещание глав государств и правительств. Совету министров, состоящему из министров иностранных дел, принадлежит главная роль в принятии решений и в управлении Организацией. Руководящий совет обсуждает и формулирует политику, решает общие вопросы бюджета. Он также служит форумом для обсуждения экономических вопросов. Заседает в Праге сессионно.

Постоянный совет - постоянно действующий орган политических консультаций и принятия решений. Состоит из постоянных представителей государств-участников. Находится в Вене. Общая ответственность за исполнительную деятельность возложена на действующего председателя, которому оказывает помощь "тройка" представителей. Генеральный секретарь - главное административное лицо. Верховный комиссар по национальным меньшинствам дает рекомендации органам Организации и государствам в своей области. Существует также Бюро демократических учреждений и прав человека.

ОБСЕ поддерживает тесный контакт с Парламентской ассамблеей <*>, учрежденной в 1991 г. Парламентская ассамблея является самостоятельным органом, обсуждает вопросы, относящиеся к ведению ОБСЕ, и принимает по ним рекомендации.

--------------------------------

<*> См.: Правила процедуры Парламентской ассамблеи СБСЕ // СПС.

Таким образом, ОБСЕ имеет все признаки международной организации, за исключением одного, но весьма существенного. Она учреждена не международно-правовым, а политическим соглашением. Это чисто политическое образование, не обладающее международной правосубъектностью. Вместе с тем она обладает правосубъектностью по внутреннему праву участников. Еще в 1993 г. было принято решение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах. Участники обязались принять меры к тому, чтобы законодательные органы предоставили правоспособность и иммунитеты учреждениям СБСЕ.

Преобразование Совещания в Организацию не внесло изменений в политический статус. В Будапештском документе подчеркивается: "Изменение названия СБСЕ на ОБСЕ ничего не меняет ни в природе обязательств СБСЕ, ни в статусе СБСЕ и ее учреждений". В обоснование подобного решения участники ссылались на необходимость сохранить гибкость Организации. Но главное заключалось в трудности ратификации договора с подобным содержанием в парламентах ряда участников. В общем, можно сказать, что ОБСЕ является организацией, находящейся в процессе становления.

2. Совет Европы

Совет Европы - европейская международная организация, созданная в 1949 г. Основная ее цель состоит в обеспечении все более тесного единства государств-членов во имя защиты общих идеалов, а также содействия экономическому и социальному прогрессу <*>.

--------------------------------

<*> Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. см.: Международное публичное право. Сборник документов: В 2 т. / Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. М., 1996. Т. 1. С. 322 - 330.

Членами Совета Европы могут быть лишь такие государства, которые отвечают признанным демократическим стандартам, признают верховенство права, плюралистическую демократию, уважают права человека. Государствам, не вполне соответствующим этим стандартам, может быть предоставлен статус специально приглашенной страны (Азербайджан, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия). В качестве наблюдателей в работе Совета участвуют неевропейские государства - Канада, США и Япония. Все европейские государства, за некоторыми исключениями, являются членами Совета.

Органами Совета являются Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат. Кроме того, при Совете существует Суд по правам человека. Он действует на основе отдельных договорных актов и является независимым органом.

Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-членов или их заместителей. Ему принадлежит главная роль в осуществлении нормотворческой функции. Он принимает проекты конвенций, которые подлежат последующему принятию государствами-членами. В других случаях принимаются рекомендации, которые учитываются государствами в своем законодательстве и правоприменительной практике.

Парламентская ассамблея является органом сотрудничества парламентов государств-членов. Ассамблея обсуждает вопросы в рамках компетенции Совета. Результаты облекаются в форму рекомендаций. Эти документы принимаются во внимание государствами и направляют деятельность Комитета министров.

Конгресс местных и региональных властей Европы является консультативным органом, представляющим местные и региональные власти. Он состоит из двух палат, одна из которых представляет местные власти, другая - региональные. Как известно, Совет Европы придает большое значение деятельности этих властей в сфере прав человека и их трансграничному сотрудничеству.

Парламентская ассамблея и Комитет министров создали сеть вспомогательных органов, которые выполняют большую по объему подготовительную работу. Слаженность и четкость работы всей системы обеспечивается Секретариатом.

За свою полувековую деятельность Совет Европы создал целую систему международно-правовых актов, прежде всего в области прав человека. Достаточно сказать, что было принято свыше 150 конвенций и договоров по важнейшим социальным проблемам, а также сотни рекомендаций.

Деятельность Совета Европы оказала большое влияние на демократизацию государств-членов и формирование единого европейского правового пространства в гуманитарной сфере. Доказал свою эффективность и механизм контроля за соблюдением прав человека. Россия вступила в Совет Европы в 1996 г.

3. Совет Независимых Государств

а) Цели и принципы

Начало СНГ было положено соглашением о его создании, подписанным Россией, Белоруссией и Украиной 8 декабря 1991 г. 21 декабря в результате подписания специального протокола его участниками стали также Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина. В январе 1993 г. был принят Устав международной организации - СНГ, который подписали Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Узбекистан.

Отношения стран СНГ отличаются особой сложностью, что определяет трудности их правового регулирования. Приходится строить сообщество на обломках когда-то единой централизованной системы. Приняты сотни решений, заключено свыше 200 соглашений, которые пока нельзя признать эффективными. В таких условиях особое значение имеет Устав СНГ и деятельность предусмотренных им органов <*>.

--------------------------------

<*> Устав СНГ и другие учредительные документы СНГ см.: Международное публичное право. Т. 2. С. 468 - 485.

Целью СНГ как организации является широкое сотрудничество во всех сферах взаимодействия государств <*>. Содружество призвано обеспечить всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие членов в рамках общего экономического пространства, интеграции. В качестве главных целей указываются обеспечение прав и свобод человека в соответствии с международным правом, содействие гражданам государств-членов в свободном общении и передвижении в рамках СНГ.

--------------------------------

<*> См.: Шинкарецкая Г.Г. Право СНГ: современное состояние // РЕМП, 2001; Моисеев Е.Г. Десятилетие Содружества. М., 2001.

Организация призвана обеспечить сотрудничество в обеспечении мира и безопасности, содействовать сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации оружия массового поражения, а в конечном счете - достижению всеобщего и полного разоружения. Одна из основных целей - мирное разрешение споров и конфликтов между членами.

В качестве принципов Устав СНГ указывает общепризнанные принципы международного права, а также верховенство международного права в межгосударственных отношениях. Им установлен приоритет обязательств в отношении соглашений в рамках Содружества (ст. 5), но не в отношении договоров вне этих рамок. Тем не менее в силу принципа добросовестного выполнения обязательств государства-члены не должны заключать договоров, противоречащих ранее заключенному договору, каковым является Устав.

Членом Организации может стать государство, которое принимает вытекающие из Устава обязательства и получает на это согласие всех членов. Предусмотрена также возможность ассоциированного членства для государств, желающих участвовать лишь в некоторых видах деятельности Организации.

В случае нарушения членом Устава, систематического невыполнения обязательств по соглашениям в рамках СНГ либо решений органов Содружества могут применяться меры, допускаемые международным правом. Как известно, право международных организаций в таких случаях допускает приостановление и прекращение членства. Заслуживает внимания то обстоятельство, что невыполнение решений органов поставлено в один ряд с невыполнением соглашений.

В Уставе СНГ ничего не говорится о правовом статусе Содружества, но, собственно, в этом и нет особой необходимости. В соответствии с правом международных организаций СНГ и без того обладает международно-правовой субъектностью. Сказанное подтверждается Конвенцией о Межпарламентской Ассамблее <*> 1995 г., которая является органом СНГ и по логике вещей не должна обладать более высоким статусом, чем основная организация Содружества. В Конвенции говорится, что Ассамблея вправе заключать международные договоры в рамках своей компетенции (ст. 12) (явно нестандартное для такого рода органа полномочие).

--------------------------------

<*> Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств, заключена в г. Минске 26 мая 1995 г., Конвенция вступила в силу 16 января 1996 г. Россия ратифицировала Конвенцию с оговоркой и заявлением. Конвенция вступила в силу для России 16 сентября 1996 г.

В ноябре 2001 г. состоялось заседание Совета глав государств - участников СНГ, на котором были подведены итоги деятельности Содружества и намечены пути его дальнейшего развития. Была поставлена задача последовательно наполнять работу Содружества предметным содержанием, сосредоточившись на тех направлениях, где совместные усилия способны дать наибольший эффект. Особое внимание предстоит уделить экономическому сотрудничеству - "основе всего комплекса взаимодействия в СНГ". Обусловлено это "не только исторически сложившейся взаимозависимостью экономики наших стран, но и во все большей степени - процессами глобализации". Особо отметим задачу "формирования в СНГ правового пространства, ориентированного на международные стандарты в области межгосударственных отношений и в сфере взаимоотношений государства и гражданина" <*>.

--------------------------------

<*> ДВ. 2001. N 12. С. 82 - 83.

б) Основные направления деятельности

На первом месте среди основных направлений сотрудничества стоит согласованная политика в области международной безопасности, разоружения и контроля над вооружениями, а также строительства вооруженных сил. Члены согласились поддерживать безопасность в рамках Содружества. Правовой основой сотрудничества служит Договор о коллективной безопасности 1992 г.

В случае угрозы миру или безопасности незамедлительно приводится в действие механизм консультаций с целью устранения угрозы. Предусмотрено, в частности, проведение миротворческих операций. В Уставе говорится именно о консультациях, а это значит, что решения об использовании вооруженных сил могут приниматься не только Советом глав государств, но и по соглашению заинтересованных государств, что подтверждает ч. 2 ст. 12. Особое внимание уделено сотрудничеству в области охраны внешних границ государств-членов.

Политическое сотрудничество, естественно, включает предотвращение конфликтов и разрешение споров. В пределах территорий стран - членов СНГ эти конфликты имеют свою специфику. Поэтому на первое место поставлено обязательство членов принимать все меры для предотвращения конфликтов, прежде всего на межнациональной и межконфессиональной основе, а также оказывать друг другу помощь в этом деле. Не решенный на двусторонней основе спор может передаваться в Совет глав государств. Более того, Совет вправе на любой стадии спора, угрожающего миру или безопасности СНГ, рекомендовать сторонам методы его урегулирования. В 2000 - 2001 гг. были приняты решения о Коллективных силах быстрого развертывания Центральноазиатского региона коллективной безопасности.

Весьма многоплановым становится сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях. Предусмотрено формирование общего экономического пространства, причем на базе рыночной экономики. В 1999 г. был подписан Договор о таможенном союзе и едином экономическом пространстве. Существенное значение имеет координация социальной политики, особенно если учитывать социальную напряженность в связи с проведением реформ. Предусмотрена координация кредитно-финансовой политики, поощрение инвестиций и их защита. Особое значение имеет развитие транспорта и связи, а также энергетических систем. Предусмотрено также сотрудничество в области экологии, науки, техники, образования, культуры, спорта.

Важное место отведено сотрудничеству в области права, в частности заключению договоров о правовой помощи и сближению законодательства. Предусмотрены консультации в случае противоречия между законодательством государств-членов.

в) Органы СНГ

Устав предусматривает создание ряда органов. Высшим из них является Совет глав государств, решающий наиболее важные вопросы. В соответствии со сложившимся в советский период разделением труда Совет глав правительств координирует деятельность органов исполнительной власти не в политической, а в экономической и социальной областях.

Решения в обоих органах принимаются консенсусом. Но любое государство может заявить о незаинтересованности в том или ином вопросе, и в таком случае его согласия не требуется. Оба органа вправе создавать рабочие и вспомогательные органы. Это право активно используется. Создано бесчисленное множество самых различных органов.

Внешнеполитическая деятельность координируется Советом министров иностранных дел на основе решений Совета глав государств и Совета глав правительств. Исполнительным и координирующим органом служит Координационно-консультативный комитет, находящийся в Минске. Он не только обеспечивает обслуживание других органов и всех мероприятий, но и вносит свои предложения, содействует реализации достигнутых соглашений в экономической области. Состоит Комитет из полномочных представителей, по два от каждого члена, а возглавляется Координатором Комитета, назначаемым Советом глав государств.

Перечисленные органы являются главными органами Организации. Второй эшелон образуют органы Совета глав государств. Таким органом по вопросам военной политики и военного строительства является Совет министров обороны. Руководство Объединенными Вооруженными Силами и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве осуществляется Главным командованием Объединенных Вооруженных Сил. Совет командующих Пограничными войсками занимается вопросами охраны внешних границ членов.

В отличие от перечисленных органов Экономический суд не является органом Совета глав государств, а занимает самостоятельное положение. Его задача - обеспечивать выполнение экономических обязательств в рамках СНГ. Он разрешает споры, возникшие при исполнении экономических обязательств. Вместе с тем члены могут подчинить его юрисдикции и иные споры. Суд осуществляет официальное толкование соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам.

Комиссия по правам человека является консультативным органом, призванным наблюдать за выполнением обязательств в этой области. Предусмотрено создание органов отраслевого сотрудничества. Немало их уже создано в различных областях взаимодействия членов. Отраслевым сотрудничеством занимаются и особые межгосударственные организации. В качестве примера можно указать Евроазиатское объединение угля и металла.

Помимо органов Организации в соответствии с Уставом создана и функционирует Межпарламентская ассамблея. Конвенция о Межпарламентской ассамблее 1995 г. определила ее как межгосударственный орган СНГ (ст. 1).

Таким образом, Организация СНГ обладает развитым и достаточно усложненным механизмом с большим числом различного рода органов и организаций, многочисленными соглашениями и решениями. Недостаточно только решимости государств-членов придать этой системе необходимую энергию и эффективность. Главы государств поставили задачу создания эффективного механизма реализации решений и договоренностей в рамках СНГ, имея в виду повышение ответственности государств-участников за выполнение взятых ими на себя обязательств.

4. Другие региональные организации

Лига арабских государств (ЛАГ) учреждена Пактом <*> в 1945 г. Членами являются свыше 20 арабских государств, неарабское государство Сомали и Организация освобождения Палестины. Основная цель ЛАГ - упрочение отношений между членами, координация сотрудничества в защиту национальных интересов, а также развитие связей в области экономики, финансов и культуры. Отмечается верность этой организации основным принципам международного права.

--------------------------------

<*> Пакт Лиги арабских государств от 22 марта 1945 г.

Высшим органом ЛАГ является Совет, состоящий из представителей всех государств-членов. Совет работает сессионно. Принимаемые единогласно решения обязательны для всех членов. Существует также Совет совместной обороны и Экономический совет, а также ряд комитетов по специальным видам сотрудничества. Организационную работу ведет Генеральный секретариат, находящийся в Каире.

Организация американских государств (ОАГ) учреждена в 1948 г., тогда же был принят ее Устав. Членами являются свыше 30 государств Латинской Америки и Карибского бассейна, а также США и Канада <*>. Цели ОАГ: поддержание мира и безопасности в Западном полушарии, совместные действия против агрессии, мирное урегулирование споров, всестороннее сотрудничество. В документах ОАГ подтверждена верность основным принципам международного права.

--------------------------------

<*> Россия имеет постоянного наблюдателя Российской Федерации при Организации американских государств.

Высшим органом ОАГ является Генеральная Ассамблея, работающая сессионно. Ассамблея осуществляет руководство постоянным советом, Межамериканским экономическим и социальным советом, Межамериканским советом по образованию, науке и культуре. Консультативное совещание министров иностранных дел рассматривает наиболее срочные вопросы, включая вопросы обороны. При совещании создан Консультативный комитет обороны.

Постоянный совет проводит в жизнь решения Генеральной Ассамблеи и Консультативного совещания. Административный орган - Генеральный секретариат. Штаб-квартира находится в Вашингтоне. Россия обладает статусом постоянного наблюдателя при Организации.

Африканский союз, заменивший Организацию африканского единства, создан в 2001 г. Государства-члены сочли, что ОАЕ выполнила свою миссию, оказав содействие ликвидации колониализма на континенте. Указывалось также на недостаточную эффективность ее организационной деятельности.

Членами Союза являются свыше 50 государств Африки. Цели: развитие всестороннего сотрудничества, укрепление солидарности в международной деятельности. Подтверждена верность Уставу ООН и Всеобщей декларации прав человека. Ставится задача развивать и укреплять демократию. Предполагается создание механизма предотвращения и разрешения конфликтов собственными силами, включая миротворческие операции. Особое внимание уделено развитию сотрудничества в экономической и социальной сферах.

Высший орган Союза - Ассамблея глав государств и правительств. Исполнительным органом является Совет министров, работающий сессионно. Административный орган - Генеральный секретариат. Штаб-квартира находится в Аддис-Абебе. Дополнительно к этим уже существующим органам предусмотрено создание общеафриканского парламента, банка, валютного фонда, суда и ряда других.

Все перечисленные региональные организации пользуются статусом постоянного наблюдателя при ООН. Заслуживает внимания тенденция к росту внимания к правовым вопросам. В системе ОАГ действует орган, занимающийся кодификацией и унификацией права, - Межамериканский юридический комитет. Правами человека занимаются Межамериканский суд по правам человека и Межамериканская комиссия по правам человека.

В рамках Африканского союза действует Комиссия африканских юристов, призванная содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между юристами стран-участниц, что имеет для Африки особое значение в силу многообразия существующих культур. Комиссия должна также содействовать развитию и кодификации международного права. При ее участии был подготовлен ряд конвенций.