Буторина-евроинтеграция-учебник

полия на законодательную инициативу в хозяйственных вопросах принадлежит именно Комиссии);

2)проводит в жизнь европейские решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, правила конкуренции, функционирование единого внутреннего рынка и др.,

атакже управляет бюджетом и фондами ЕС;

3)следит за тем, чтобы европейские решения не нарушались другими институтами ЕС и национальными правительствами, т.е. является «хранительницей» основополагающих договоров, выполняя данную функцию в сотрудничестве с Европейским судом;

4)в пределах собственной компетенции представляет ЕС на международной арене.

Важная роль в организации работы Комиссии отведена председателю. Он распределяет обязанности между членами комиссии и может требовать отставки не справившегося со своими обязанностями функционера. Все члены Комиссии собираются один раз в неделю (обычно по средам) в Брюсселе для принятия коллегиальных решений по всему спектру повестки дня докладчиком по каждому вопросу является тот член Комиссии, который отвечает за данную сферу политики ЕС.

Законодательные предложения готовятся в генеральных директоратах, для чего проводятся многочисленные консультации с лоббистами, отраслевыми министерствами

вгосударствах-членах и общественными организациями. Затем предложения обсуждаются со всеми смежными директоратами КЕС и при необходимости уточняются. Получив «добро» в Правовой службе Комиссии, предложение ставится в повестку дня ее коллегиального заседания, где

вслучае утверждения обретает официальный статус. После этого предложение направляется на рассмотрение в Совет и Европейский парламент. Для получения официального статуса предложения, исходящего от Комиссии, законопроект должен быть поддержан большинством ее членов, после чего он уже пользуется безусловной поддержкой всех членов Комиссии, в том числе и тех, которые прежде его не одоб­ ряли.

8.5. Суд ЕС

Суд принимает правовые решения по вопросам, которые выносятся на его рассмотрение. Задача Суда — обеспечить, чтобы законодательство ЕС единообразно толковалось и применялось в каждой стране-участнице. У Суда есть также власть разрешать в пределах своей компетенции правовые споры между государствами-членами, институтами ЕС, а также рассматривать иски по контрактам, предъявленным предпринимателями или частными лицами.

Всостав Суда входят по одному судье от каждой страныучастницы и восемь юридических советников. Советники готовят обоснованные, беспристрастные заключения по судебным делам. Эти заключения заслушиваются в ходе судебных заседаний, но не являются обязательными для Суда. Состав Суда назначается государствами-членами на шесть лет. При этом половина его состава должна обновляться каждые три года.

Впомощь Европейскому суду в 1989 г. был учрежден Суд первой инстанции, который взял на себя рассмотрение не обремененных сложными последствиями дел, переданных ему из юрисдикции Европейского суда. Это позволило Суду ЕС сосредоточиться на делах более сложных и важных, имеющих политическое или конституционное значение. В состав Суда первой инстанции (ныне Суда общей юрисдикции) вошли только судьи, юридические советники же здесь не предусмотрены.

Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел учреждение судебных палат — судов специальной юрисдикции для рассмотрения отдельных категорий правовых споров (служебных, в сфере интеллектуальной собственности), количество которых не ограничивается. В конце 2004 г. была сформирована первая судебная палата Европейского Союза — Трибунал по делам публичной службы. Таким образом, судебная власть сообществ обрела трехзвенную форму: Суд ЕС — Суд первой инстанции — судебные палаты.

Национальные суды, граждане и частные компании, государства — члены ЕС и институты ЕС могут обращаться в судебную систему Европейского Союза в числе прочих по следующим вопросам.

ся к первой «опоре», законодательство ЕС обычно принимается Европейским парламентом и Советом по предложению Европейской комиссии. Комиссия обладает в данном случае монопольным правом на законодательную инициативу. Суд ЕС единообразным образом толкует право ЕС. А выполняет решения Комиссия (в пределах своей компетенции) и (или) государства-члены.

Среди актов, принимаемых институтами ЕС для выполнения целей Договора, следует особо отметить регламент и директиву. Регламент есть норма, обязательная во всех своих частях и подлежащая прямому применению во всех государствахчленах. Государства-члены, которым она не нравится, не имеют права отменить ее действие на своей территории. Директива, в свою очередь, обязательна в отношении заявленной цели, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий при ее достижении.

Если принимаемые Советом и Европейским парламентом решения требуют последующего наднационального админист­ рирования (например, при осуществлении общей сельскохозяйственной политики, региональной политики либо при проведении в жизнь мер, обеспечивающих защиту окружающей среды или продовольственную безопасность), предусмат­ ривается создание комитета из представителей государствчленов. В совокупности такие комитеты (совещательные или экзаменующие) называют в ЕС системой комитологии (поанглийски: comitology — термин, скорее всего, возникший от соединения слов «committee» — комитет и «to log» — регистрировать). Национальные правительства придумали ее, чтобы ограничить административно-исполнительную власть Комиссии и урезать ее политические претензии. Каждый подобный комитет как минимум помогает Комиссии в административных вопросах (например, лицензирование производства опасных химических веществ или разрешение на импорт редких растений), а в большинстве случаев решает их самостоятельно.

В систему комитологии делегируются эксперты от национальных администраций (из правительств центрального и регио­нального уровней, исследовательских институтов и других государственных органов). В то же время Лиссабон-

ский договор позволяет Европарламенту и Совету передать Комиссии полномочия по принятию делегированных актов в дополнение к тому или иному базовому акту.

«Жесткий» наднациональный метод. Более жесткую (недемократичную, по сути) форму носит наднациональная политика ЕС в денежно-кредитной области. Ее проводит Европейский центральный банк, который действует независимо от всякого политического влияния, и его мандат может быть изменен лишь в результате единогласной договоренности государств — членов ЕС. ЕЦБ располагает широкой властью в реализации своей главной цели — поддержания ценовой стабильности в зоне евро. Отдельные страны и их центральные банки не могут стимулировать экономический рост, прибегнув в индивидуальном порядке к менее жесткой кредитной политике.

Наднациональными полномочиями могут наделяться и некоторые из агентств ЕС. Это бюрократические органы создаются для выполнения специальной миссии и часто действуют параллельно национальным системам. Обычно они занимаются сбором и распространением информации и предоставлением экспертных мнений. Но в некоторых случаях у них возникают исполнительно-распорядительные полномочия.

Так, Бюро гармонизации торговых марок и дизайна на едином внутреннем рынке (созданное в 1993 г. со штабквартирой в испанском г. Аликанте), обеспечивает охрану в ЕС промышленной собственности. Производителю, заинтересованному в защите своей торговой марки в Европейском Союзе, теперь не обязательно регистрировать идентичные торговые марки в каждой из стран ЕС. Он может получить в указанном Бюро единую торговую марку и таким образом запретить другим фирмам использовать такие же или похожие знаки на территории ЕС.

Похожим образом действует основанное в 1995 г. Бюро по регулированию растительного разнообразия, штаб-квартира которого находится в г. Анже (Франция). Его задача — администрирование системы производственных прав, относящихся к новым видам растений. Соответствующие права предоставляются на период в 25 или 30 лет.

Европейское агентство по авиационной безопасности было учреждено в 2002 г. Его функция — способствовать выра-

ботке стандартов и правил ЕС, касающихся безопасности на воздушном транспорте, а также помогать Комиссии контролировать их соблюдение.

Данные агентства не относятся к числу институтов ЕС. И каждое из них является юридическим лицом и решает конкретные технические, научные или управленческие задачи в рамках хозяйственного регулирования. Европейская комиссия не поддерживает идею бесконтрольного «размножения» агентств, усматривая в них своих потенциальных конкурентов, которые в будущем (в силу присущей им аполитичности) могли бы оказаться более привлекательными для государствчленов, нежели сама Комиссия.

Открытый метод координации (ОМК). Данный метод применяется в социальной, промышленной, иммиграционной, налоговой политике ЕС и во многих других сферах, связанных с регулированием правил хозяйствования. Данный метод включает:

yy выработку долгосрочных стратегий вкупе с докумен­тами­- руководствами для Союза, в которых определен график достижения кратко-, средне- и долгосрочных целей;

yy установление (где это возможно) количественных и качест­ венных показателей, позволяющих сравнивать состояние дел в ЕС с практикой в передовых странах мира и выявлять наивысшие достижения среди стран — участниц Европейского Союза;

yy разработки ориентиров-указателей (эталонов) для различных направлений политики государств-членов, а также адаптацию мер по достижению согласованных в Европейском совете целей к национальной и региональной специфике;

yy периодическое наблюдение, партнерские проверки (peer reviews), организованные в форме процесса взаимного об­ учения.

Государства-члены обязуются регулярно давать Комиссии сведения о ходе и результатах своего продвижения к согласованным эталонам. Они также постоянно оценивают эффективность собственных действий в различных сферах экономической и социальной политики на фоне происходящего у соседей. В этот процесс в качестве экспертов вовлекаются

частные лица, что стимулирует развитие общественной дискуссии о складывающейся ситуации.

Формально данный метод был утвержден на Лиссабон-

ской сессии Европейского совета, проходившей 23–24 марта

2000 г. Его идея состоит в том, чтобы активизировать экономическую активность в ЕС за счет широкого внедрения навыков конкурентного поведения. Наднациональные правовые нормы, подлежащие обязательному исполнению, в рамках ОМК не принимаются. Но правительства стран-участниц вовлекаются в процесс взаимного оценивания национальных курсов. Вследствие этого они получают импульсы к действию и идеи, помогающие им самостоятельно улучшать инвестиционный климат в стране.

Уточним, что в формате ОМК действуют Европейский совет, Совет и Комиссия, причем почти без участия Европейского парламента. Европейский суд здесь никакой роли не играет.

Межправительственный метод. Согласно межправительственному методу в ЕС принимаются решения по вопросам, относящимся к сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полицейских служб и судебных органов. Все решения здесь принимают межправительственные органы — Совет и Европейский совет, а государства-члены по важнейшим вопросам сохраняют право вето.

В том, что касается ОВПБ, у Комиссии нет монополии на законодательную инициативу. Принимаемые в данной области решения не подлежат юрисдикции Европейского суда. Согласно общему правилу такие решения требуют единогласия в Совете. Однако Амстердамский договор 1997 г. внес в эту систему существенные изменения.

Во-первых, государства-члены получили возможность «конструктивно» воздерживаться при голосовании в Совете. Это означает, что решение может считаться принятым единогласно и при наличии воздержавшихся. Данный механизм не действует, если на долю воздерживающихся приходится более трети взвешенных голосов в Совете. Если воздержавшиеся страны выступают при этом с официальной декларацией, излагающей их точку зрения, они не обязаны выполнять

принятое решение. Вместе с тем они должны согласиться, что данное решение связывает Союз в целом, и не предпринимать действий, ему противоречащих.

Во-вторых, Договор предусмотрел возможность голосования квалифицированным большинством касательно:

yy решений по применению общей стратегии, уже сформулированной Европейским советом;

yy любых решений, принимаемых во исполнение совместных действий или общих позиций, уже одобренных Советом.

Вто же время предусмотрена защитная оговорка, позволяющая государствам-членам заблокировать принятие таких решений большинством голосов, исходя из исключительно важных соображений национальной политики. В подобных случаях Совет может квалифицированным голосованием принять решение о передаче этого вопроса на рассмотрение

вЕвропейский совет, который, в свою очередь, решает его уже на основе единогласия.

Дифференциация. Понятие дифференциации (дифференцированной интеграции) подразумевает, что в политике регионального интеграционного объединения появляются сферы,

вкоторых участвуют не все государства-члены.

Впрактике ЕС дифференциация стала возникать уже достаточно давно. Ее наиболее явными примерами являются Шенгенские правила (не применяются к Великобритании и Ирландии), Экономический и валютный союз (зона евро включает 16 стран из 27) и сотрудничество в сфере оборонной политики. Усилению дифференциации способствуют расширение ЕС на восток и усложнение форм интеграции.

ВАмстердамском и Ниццком договорах установлена общая процедура продвинутого сотрудничества (enhanсеd cooperation), благодаря которой дифференциацию стало легче вводить в действие. Сферы исключительной компетенции Сообщества, изъятые из ведения государств-членов (общая торговая политика, политика сохранения биологических ресурсов моря, денежно-кредитная политика), естественно, не подлежат продвинутому сотрудничеству.

В сфере ОВПБ продвинутое сотрудничество возможно во исполнение совместных действий или общих позиций, не имеющих военных или оборонных последствий.

Следует понимать, что продвинутое сотрудничество — это крайняя мера, к которой группа стран прибегает, только если интеграция всех членов Союза на данном этапе невозможна. Остальные государства ЕС могут присоединиться к авангарду в любое время. Страны, возражающие против перехода к продвинутому сотрудничеству, не способны воспрепятствовать ему. Однако страны авангарда не вправе создавать параллельные интеграционные структуры и институты, что угрожало бы целостности политической системы ЕС.

Выводы, проблемы, тенденции

1.Политическая система Европейского Союза отличается высокой степенью децентрализации. В ней отсутствует общий «центр», способный принудить национальные правительства

квыполнению неугодных им решений.

2.Европейская комиссия и Совет Европейского Союза (совместно с Европейским советом) выступают в качестве потенциальных претендентов на роль европейского правительства. По ходу их институционального соперничества можно наблюдать относительное, постепенное ослабление позиций Комиссии и соответственно относительное усиление позиций Совета. С вступлением в силу Лиссабонского договора данная тенденция обращена вспять.

3.В Европейском Союзе сосуществуют несколько способов принятия решений. Главным из них является коммунитарный способ, при котором существенная роль отводится наднациональным институтам (Комиссии, Европарламенту и Суду). Однако Совет и здесь остается важной инстанцией, принимающей решения. Поскольку Совет как коллективный орган практически никому не подотчетен, это усугубляет проблему­ демократической легитимности Европейского Союза.

4.С нарастанием числа государств-членов и распространением интеграции на новые области растет необходимость повышения гибкости институциональной системы ЕС и происходит расширение сферы дифференцированной интеграции.

Контрольные вопросы

1.С какими институтами и органами конкурирует Европейская комиссия, добиваясь укрепления или расширения своих полномочий?

2.Каковы ныне принятые в Совете правила голосования квалифицированным большинством?

3.Кем инициируется рассмотрение дел в Европейском суде?

4.Чем коммунитарный метод принятия решений отличается от межправительственного?

5.Что такое комитология?

6.Что означает продвинутое сотрудничество?

Литература

О с н о в н а я

Кавешников Н.Ю. Влияние расширения ЕС на процесс институциональной реформы // Расширение Европейского Союза и Россия / под ред. О.В. Буториной, Ю.А. Борко. М.:

Деловая литература, 2006. С. 43–102.

Стрежнева М.В. Эволюция наднациональных институтов Европейского Союза в региональной подсистеме международных отношений // Восток/Запад: региональные подсистемы и региональные проблемы международных отношений: учеб. пособие. М.: РОССПЭН, 2002. С. 150–165.

Hix S. The Political System of the European Union. 2nd еd.

N. Y.: Palgrave Macmillan, 2005. P. 27–146.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Громогласова Е., Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной эволюции ЕС: открытый метод координации // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9.

Европейский парламент. Проблемы и перспективы / под ред. В.Я. Швейцера. М.: ОГНИ, 2004. C. 57–68.

Стрежнева М.В. Сетевой компонент в институциональном устройстве Европейского Союза // Международные процессы. 2005. № 3 (9).

Яжборовская И.С. Европейский Союз на путях политической интеграции. М.: Современная экономика и право, 2004. C. 8–24.