Буторина-евроинтеграция-учебник

Г л а в а 2

ТЕОРИИ ИНТЕГРАЦИИ

Федерализм  Неофункционализм  Теория коммуникации  Межправительственный подход

Термин «интеграция» был позаимствован обществоведами из области естественных наук. Данное понятие интеграции многозначно, четко определить его смысл раз и навсегда невозможно. Интеграция в самом общем смысле — это образование единого целого из разрозненных частей, вследствие чего возникает новое качество, которым отдельные части ранее не обладали. В социальных науках новое качество интегрированной системы подразумевает общие нормы, правила, ценности, культуру, объединяющие участников интеграционного взаимодействия.

Из множества теорий и концепций интеграции в настоящей главе выделены четыре: федерализм, неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход. В последние годы на их основе разрабатываются новые концепты, например, многоуровневое управление, политические сети, конструктивизм.

Приступая к изложению теорий интеграции, напомним, что теорией называется система основных идей в той или иной отрасли знаний. В теории факты и гипотезы образуют общее целое, поэтому в ней неизбежно присутствует элемент неуверенности. Обнаружение всякого согласующегося с данной теорией факта увеличивает степень ее достоверности. Напротив, обнаружение фактов, противоречащих данной теории,­ делает ее менее правдоподобной. Теория может быть как исходным пунктом научных исследований, так и их результатом.

2.1. Федерализм

Федерализм исторически числится самой старой теорией (концепцией) интеграции. Термин «федерализм» происходит от латинского слова, означающего соглашение. Выражением глубинной сути федерализма являются принципы согласия, доверия, партнерства, компромисса. Федералистская концепция интеграции предполагает синтез двух положений: установка на объединение Европы и принцип разделения властей.

Источником объединения служат общее наследие и совпадение интересов.

Принцип разделения властей характеризует институциональную форму европейского объединения. Этому аспекту федералисты придают первостепенное значение, считая, что объединение требует формальных конституционных мер.

Говоря о федерализме, следует различать соответствующую теорию и организационный принцип. Федерация как принцип политической организации подразумевает заложенное в конституции распределение полномочий между национальным и местным уровнями власти в регионах. Примерами федераций являются Австралия, Канада, Германия, Малайзия, Соединенные Штаты. Точного рецепта по поводу того, каким должно быть распределение полномочий между разными уровнями власти, не существует. Выделяются две формы осуществления федерализма: федерация (союзное государство) и конфедерация (союз государств).

Федералисты-теоретики — А. Марк (A. Marc), Г. Бругманс (H. Brugmans), П. Дюкло (P. Duclos) — видели цель интеграции в том, чтобы создать союз людей в одном политическом «теле» в противоположность видению союза государств. Подразумевалось, что люди в рамках федерации должны чувствовать свое единство. В отличие от унитарных систем, где местная власть получает полномочия из рук национальной легислатуры (парламента), в системе федерации у нее есть своя, конституционно гарантированная властная сфера. При этом регионы остаются частями единого государства, т.е. не располагают национальным суверенитетом и как бы не существуют для международного права.

Строительство европейской федерации предполагает создание двухпалатной системы управления, при которой Европарламенту предоставлялось бы право законодательной инициативы и равные права по принятию решений вместе с Советом. Но в отсутствие общеевропейского гражданского демоса (народа) трудно представить себе конституционное преобразование Евросоюза из конфедерации в организацию федеративного типа и соответственно переход от коллективной системы раздельного правления к межгосударственному объединению на основе общественного единства.

В сущности, вопрос распределения полномочий в ЕС сложнее, чем это видится федералистам. И поэтому есть основания считать политическое устройство ЕС близким к воплощению модели конфедеральной консоциации. Идея консоциации принадлежит выдающемуся американскому политологу европейского происхождения А. Лейпхарту (A. Lijphart), а применительно к ЕС ее разрабатывали такие авторы, как П. Тейлор (P. Taylor) и Д. Криссочоу (D. Chryssochoou). В соответствии с данной моделью Европейский Союз — сложное политическое образование, состоящее из отдельных демосов, объединенных в союз, который основан на общем согласии, при сохранении каждым из них национальной идентичности и без отказа от суверенитета. В конфедеральной консоциации сотрудничают политические элиты, а не рядовые граждане.

Федералистская теория государствоцентрична, поскольку государственность считается здесь либо неизбежной, либо желательной. Федералисты не предвидят преодоления государ­ ственности как формы политической жизни или замены сис­ темы государств в мире каким-то альтернативным мировым порядком. В интеграции они ищут баланса между различными, соперничающими уровнями власти, с одной стороны, и между эффективностью и демократией — с другой. В конечном счете федералисты стремятся воспроизвести формат национального государства в наднациональных масштабах.

Наднациональность подразумевает такое взаимодействие группы государств, при котором каждое из них в отдельности уже не может полностью контролировать происходящее. Иными словами, порой государствам приходится поступать вопреки собственным предпочтениям и не по собственной

воле, поскольку они не властны отменить решения наднациональных органов.

Идеи федерализма сыграли важную роль на первых этапах европейского объединения после Второй мировой войны. Однако размах федералистского проекта оказался в итоге чрезмерным, и интеграция пошла по пути постепенного отраслевого объединения (функциональный подход). Очередной поворот к еврофедерализму произошел в 1980-е годы и был связан с именем бывшего председателя Европейской комиссии Жака Делора, убежденного федералиста.

2.2. Неофункционализм

Неофункционализм ставит во главу угла динамику интеграции. Для неофункционалистов конечная цель интеграционного движения интересна лишь постольку, поскольку она позволяет уяснить причины данного процесса и характер его последствий. Основоположником идеи неофункционализма стал профессор Калифорнийского университета в Беркли Э. Хаас (E. Haas). Его подход, в свою очередь, во многом основывался на концепции Д. Митрани (D. Mitrany), который в период между Первой и Второй мировыми войнами пытался применить функциональный метод к анализу международных изменений.

Для функционалиста международная интеграция есть переход от системы государств к международному сообществу. Интеграционный процесс развивается под влиянием общественных потребностей и (или) технологических перемен. Определяющая стратегия сводится к тому, чтобы сдвинуть фокус общественного внимания от ссорящих людей политических проблем к техническим вопросам и задачам, которые противоречий не вызывают.

Попытки применения функционализма на практике (в частности, в опыте ООН) обнаружили не только его плодотворность, но и недостатки, известную наивность и утопичность. В нем звучало эхо социалистической традиции, просматривалось противопоставление интернационализма, народа, пролетариата, человеческих потребностей, с одной стороны, и местничества капиталистических классов — с дру-

гой. Следствием более последовательного применения классического функционализма на деле стала бы, по-видимому, чрезмерная децентрализация международного сообщества, определенное распыление его усилий.

Э. Хаас, вслед за Митрани, исходил из того, что интеграцию стимулируют функциональные потребности. Но Митрани предлагал глобальные решения, чтобы обеспечить безопасность в мире, а Хаас подчеркивал преимущества регионализма. Как и Митрани, неофункционалисты выделяли общественную роль технократии, однако подчеркивали ее неразрывную связь с бюрократией, которая нужна, чтобы управлять сложными хозяйственными процессами.

Неофункционалистская концепция строится вокруг цент­ рального стержня, который Хаас определил как перелив (spillover1). Перелив подразумевает, что интеграция постепенно распространяется из одной отрасли в другие. Та или иная акция, связанная с достижением конкретной цели (скажем, создание общего рынка угля и стали), порождает ситуацию, при которой исходная цель может быть достигнута лишь в результате последующей цепи действий (например, в транспортной области), порождающих, в свою очередь, дополнительные условия (в том числе в социальной сфере). Эффект перелива принимает разные формы: функциональную, политическую или культивированную. В последнем случае акцентируется активная роль центральной бюрократии в качестве агента интеграции.

Появление неофункционализма было связано с начальным, очень успешным периодом в развитии европейских экономических сообществ, который нашел в этой теории свое убедительное объяснение. Интеграция была представлена как процесс, в ходе которого участники национальной политической жизни склоняются к тому, чтобы переориентировать свое доверие, интересы и поведение на новый центр власти

1  В экономике термин «spillover» переводится как «эффект мультипликатора». Он имеет место, когда, например, государственные инвестиции в строительство дорог последовательно приводят к развитию многих других секторов экономики: растет выпуск дорожных машин, асфальта, затем увеличивается объем автоперевозок, что способствует интенсификации торговых потоков и т.д.

(наднациональный), институты которого уже обладают определенной юрисдикцией или претендуют на ее получение.

Для теоретической конструкции неофункционализма исключительно важно также понятие лояльности, позаимствованное Хаасом из методологии социологического анализа. По его мнению, один и тот же человек в современном обществе может проявлять лояльность, или доверие, к нескольким центрам­ влияния одновременно. Поскольку лояльность к некоему центру усиливается в результате выполнения им полезных функций, множественность лояльностей может порождаться разнообразием функций, которые выполняют разные центры. Хаас ожидал, что изменение направленности людской лояльности в пользу наднационального центра способно породить общность чувств и надежд, что, в свою очередь, и послужит социопсихологической предпосылкой для оформления политической федерации.

В ряду основополагающих концепций неофункционалистам удалось добиться наибольшего успеха в объяснении истоков европейского интеграционного эксперимента. Сделанная ими попытка представить общую теорию региональной интеграции впоследствии побудила исследователей интеграции отойти от государствоцентризма, т.е. от акцентирования роли национальных государств и правительств в интеграционном процессе.

2.3. Теория коммуникации

Теория коммуникации известного американского ученого К. Дейча (K. Deutsch) представляет собой попытку проанализировать характер взаимосвязи между международной интеграцией и социальной коммуникацией. В этой попытке на первый план выходят условия, способствующие появлению крупномасштабной социопсихологической общности.

Дейч первым ввел понятие «интеграция» в обсуждение национализма и строительства национальной государственности. Он подчеркивал особое значение коммуникативной интеграции, т.е. распространения общих культурных символов, для достижения целей национального объединения. Для Дейча термины «культура» и «сообщество» взаимозаменяемы,

так как описывают единый комплекс процессов, сплачивающих национальный организм, который способен к самостоятельному функционированию.

С точки зрения Дойча, региональная интеграция может развиваться по аналогии с тем, как в национальных рамках укрепляется солидарность людей. Ему принадлежит трактовка региональных блоков государств как «сообществ безопасности». Он также подчеркивал, что если в национальной интеграции главное — это создание формальных институтов, то в международной интеграции — это достижение мира и безопасности через укрепление взаимного доверия между населяющими государства народами.

Заслуживает внимания различие, которое Дойч проводит между плюралистическими сообществами безопасности и соединенными сообществами безопасности. От первых ожидается крепнущее ощущение собственной безопасности у вступивших в коммуникацию народов, из-за чего разрешение конфликтов насильственными методами сменится мирными способами урегулирования. Соединенные сообщества без­ опасности представляют собой формально более продвинутую форму политического сообщества. Они возникают в результате юридически оформленного объединения составных частей в рамках более крупного целого (скажем, федерации).

Вданном случае противопоставление плюралистических

исоединенных сообществ соответствует классическому представлению из области социологии о том, что естественное сообщество предшествует обществу, опирающемуся на формальный договор. Однако Дойч отдает предпочтение именно плюралистическим сообществам безопасности, указывая на них как на позитивный тип общественных взаимосвязей, ориентированный на долговременную форму сожительства (в отличие от соединенных сообществ, имеющих контрактную основу).

Плюралистические сообщества требуют созвучия основных ценностей их участников. Пиком интеграционного развития здесь признается достижение чувства общности, принадлежности к единой «семье». По Дойчу, задача исследователя сводится к тому, чтобы измерять изменения в коммуникационных потоках, оценивая степень интегрирован-

ности регионального объединения. Чем выше в нем уровень психологической общности и согласия, тем быстрее происходит интеграция отдельных сегментов (стран) в региональное сообщество.

2.4. Межправительственный подход

Сторонники межправительственного подхода полагают, что готовность государства вступить в региональное объединение возникает вследствие изменения сил на международной арене. Именно риск ослабления своих позиций побуждает государства действовать так, чтобы любыми способами предотвратить возможные геополитические потери. В рамках межправительственных отношений национальные государства добровольно сотрудничают между собой по вопросам, представляющим общий интерес. Масштабы и характер этого сотрудничества зависят от его участников, поэтому их национальный суверенитет не может ущемляться. Данную концепцию впервые предложит американский ученый С. Хоффман (S. Hoffmann).

Исследователь европейской интеграции из США Э. Моравчик (A. Moravcsik) дополнил эту схему двумя уровнями: национальным и международным. Свой подход он назвал либеральным межправительственным подходом. Национальным правительствам Моравчик отводит важную роль по обеспечению связи между национальным и международным уровнем политической «игры». По его мнению, правительства в ряде случаев готовы согласиться на внешние ограничения суверенитета, если наднациональные институты помогают укреплять автономию национальных лидеров относительно отдельных социальных групп внутри отдельных стран. Тем самым обеспечивается удовлетворение агрегированного национального интереса.

Сторонники межправительственного подхода подчеркивают способность национальных правительств участвовать в интеграционных процессах по собственным правилам. Они трактуют интеграционное объединение как режим успешного межправительственного сотрудничества, возникший в условиях экономической взаимозависимости. По этой логике поведе-

ние государств на региональном уровне отражает рациональные действия правительств, которым приходится учитывать и внутриполитические ограничители, и условия международной среды. Продвижение интеграции объясняется тем, что, будучи озабочены результатами очередных национальных выборов, правительства могут пренебречь долговременной перспективой. Иными словами, ради сиюминутной победы на выборах правящая партия способна пожертвовать какими-то властными полномочиями в пользу наднациональных институтов, если это отвечает интересам влиятельных внутриполитических сил, на чью поддержку она рассчитывает.

Например, в рамках данного подхода французская инициатива в деле создания Экономического и валютного союза может быть объяснена исходя из перипетий внутренней ситуации во Франции в 1980-е годы, а также спецификой ее положения в тот период мировой экономике и политике. Данные факторы подтолкнули французских руководителей к определенным решениям (сначала к либерализации движения капиталов внутри самой страны в 1984 г. вопреки традиционному дирижизму, а затем к отказу от национальной валюты в пользу евро). При этом предшествующий опыт валютного сотрудничества стран ЕС сулил надежду на благополучный исход такого рискованного шага.

Полезно запомнить. Основные теории и концепции региональной интеграции

Федералисты видят цель интеграции в том, чтобы создать союз людей в одном политическом «теле» — в противоположность видению союза государств. По их мнению, интеграция воспроизводит формат национального государства в наднациональных масштабах. При построении интеграции необходимо обеспечить баланс между различными уровнями власти.

С точки зрения неофункционализма интеграция — это процесс формирования несколькими национальными государствами такого политического сообщества, где граждане проявляют высокую лояльность к наднациональным институтам. Движущей силой интеграции выступают общественные потребности и (или) технологические перемены.

Согласно теории коммуникации интеграция ведет к образованию регионального политического сообщества, участники которого объединены не столько территорией и государством, сколько общей культурой и ценностями, т.е. формальными и неформальными нормами. Именно приверженность общей культуре отличает их от внешнего окружения, обеспечивает высокий уровень доверия и взаимодействия.

Представители либерального межправительственного

подхода трактуют интеграционное объединение как режим успешного межправительственного сотрудничества в условиях экономической взаимозависимости.

Национальные лидеры могут сделать выбор в пользу интеграции, когда это отвечает интересам влиятельных внутриполитических сил.

Выводы, проблемы, тенденции

1.До сих пор отсутствует общая теория региональной интеграции, способная объяснить сложный интеграционный феномен во всей его совокупности. Тем не менее существующие многообразные концепции и теоретические подходы к его изучению выполняют важную задачу, упорядочивая наши представления о том, что следует понимать под интеграцией,

икаковы перспективы ее развития.

2.К числу основополагающих концепций относятся тео­ рия коммуникации, либеральный межправительственный подход и федерализм. Они различаются между собой в оценке важности роли национальных правительств в интеграционном процессе и степени наднациональности, достигнутой в Европейском Союзе. Но они сходятся в почтительном отношении к государству как к форме организации политической жизни.

3.Особняком в данном отношении стоит неофункционализм, наиболее серьезная базовая теория, в центре внимания которой социальные группы, участвующие в интеграции,

инаднациональные институты, а не государства как таковые. Неофункционализм во многом стал предтечей новейших подходов к изучению интеграции, прежде всего теории многоуровневого управления. Ее авторы (Г. Маркс, Л. Хуге,