Контрольные вопросы

1. Перечислите основные теории мотивации и дайте их крат­ кую характеристику.

2. Покажите на примерах возможности применения содер­ жательных и процессуальных теорий мотивации в госу­ дарственной службе.

3. В чем, на Ваш взгляд, состоит специфика системы моти­ вации в государственной службе?

4. Проанализируйте систему мотивации в Вашем учрежде­ нии. В чем Вы видите ее плюсы и минусы?

5. Предложите оптимальное, по Вашему мнению, сочетание стимулов для повышения качества работы государствен­ ных служащих.

© Вагина Л.В., 2002 © Магомедов К.О., 2002

Глава

12

Исторический опыт

управления персоналом

государственной службы

России

Поиск путей повышения эф­фективности работы государственных органов до уровня совре­менных требований делает актуальными анализ и обобщение исторического опыта управления персоналом государственной службы в досоветской России. Изучение отечественной практи­ки в этой области представляет значительный познавательный и практический интерес для разработки оптимальной модели ор­ганизации деятельности государственных служащих по осуще­ствлению современных целей и функций государства.

12.1. Становление и развитие органов управления государственными служащими России

BXVI-ХIXвв.

Генезис служб управления персоналом государственных учреждений

Управление персоналом государственной службы как важное звено и действенный механизм реализации государственной ка­дровой политики имеет многовековую историю. Элементы это-

го социального института формировались не одну сотню лет со времени возникновения государства. В зависимости от типа го­сударства, формы правления, характера государственного уст­ройства, уровня экономического и культурного развития каж­дое государство строило свою систему управления персоналом государственной службы и вносило известный вклад в мировой

опыт.

Творческий учет исторического наследия в сфере государст­венной службы России, внимательное отношение к сложив­шимся традициям представляются исключительно важными в процессе строительства системы управления персоналом госу­дарственной службы Российской Федерации. Многогранная практика управления персоналом государственных органов ухо­дит своими корнями в далекие исторические времена формиро­вания единого централизованного Российского государства. С конца XV - начала XVI в. его правительство накопило богатый и сложный, противоречивый и вместе с тем весьма поучитель­ный опыт управления персоналом государственной службы.

Завершение объединения собственно русских земель в единое государство в первой четверти XVI в. активизировало процесс выделения управленческой деятельности в важную самостоя­тельную профессиональную сферу. Решение задач государст­венного управления, объем и сложность которых постоянно возрастали, естественно, обусловило ускорение формирования социальной группы «служилых людей», находившихся на «госу­даревой службе» и занимавшихся реализацией целей и функций государства. Бояре, удельные и служилые князья, придворные чины, видные представители дворянства составляли главный источник, из которого государь и «начальствующие» лица из высшей бюрократии отбирали и назначали на руководящие должности в административной, военной и других сферах уп­равления. Аппарат Боярской думы, казны и двора составляли главным образом дьяки и подьячие. На местах во главе управле­ния стояли наместники, волостели, воеводы, имевшие в своем подчинении группы должностных лиц.

На развитие состава государственных служащих оказали су­щественное влияние эволюция органов дворцово-вотчинного управления в систему центральных управленческих учреждений с общегосударственным статусом в лице приказов и оформле-

ние в XVI — первой половине XVII в. самодержавной монархии. Формирование персонала органов государственного управле­ния еще более интенсифицировалось после административной реформы Ивана IV (Грозного), по воле которого в 1548—1555 гг. была создана целая группа отраслевых и территориальных при­казов как административно-управленческих органов, представ­лявших центральную власть.

В последующем приказная система управления все более рас­ширялась. В ней шло разделение управленческой деятельности, усиливалась специализация. Эти изменения сопровождались ростом количества думских и «приказных служилых людей». С 1613 по 1690 г. состав Боярской думы увеличился с 29 до 153 че­ловек, т.е. в 5 раз. По данным 36 приказов, в 1682 г. в их штатах числилось 1800 служащих, а в 1698 г. — около 3000. В это же вре­мя в местных административных учреждениях находилось на службе почти 2000 человек¹.

Постепенное формирование профессионального персонала органов государственного управления, активный переход, осо­бенно во второй половине XVII в., к постоянным служебным должностям в приказах и других административных учрежде­ниях того времени, неуклонное увеличение численности «при­казных людей» — все это актуализировало задачу организации управления контингентом «государевых слуг», потребовало целенаправленного и организованного правительственного воздействия на служащих государственного аппарата с целью максимальной мобилизации их знаний и энергии для осуще­ствления задач и функций государства.

Эта проблема стала особенно острой с окончательным выде­лением в результате петровских радикальных реформ граждан­ской службы в самостоятельную отрасль государственного уп­равления на основе известной Табели о рангах всех чинов воин­ских, статских и придворных... (1722 г.). С данным юридичес­ким актом связано официальное законодательное признание чиновничества в качестве особой группы государственных слу­жащих, обеспечивавших на профессиональной и постоянной основе реализацию компетенции государственных органов.

.

Следовательно, управленческие функции государства объек­тивно детерминировали возникновение специальных институ­тов управления персоналом государственной службы. Работа по учету и распределению «государевых служилых людей» стала бо­лее упорядоченной с созданием в середине XVI в. Разрядного приказа, который участвовал в подборе кандидатов на вакант­ные должности. Его дьяки вели записи назначений на военную, гражданскую и придворную службу. В его компетенцию входи­ло обеспечение государственных служащих земельными помес­тьями и денежным жалованьем за службу.

В 60-х гг. XVI в., при Иване IV, Разрядный стол имел в своих книгах записи на более чем 20 тыс. «государевых слуг». Причем до 3 тыс. из них были включены в московские послужные спи­ски. Это была своего рода «номенклатура», из которой отбира­лись «служилые люди» для царских назначений на ответствен­ные государственные должности. Разрядный приказ как адми­нистративное учреждение по управлению персоналом государ­ственной службы возглавлялся чинами высшей бюрокра­тии — боярами А. Щелкаловым, Ф. Лихачевым, С. Заборов-ским, Ф. Грибоедовым, Т. Стрешневым и др. Этот приказ функционировал в течение второй половины XVI в., весь XVII в. и был упразднен лишь в 1711 г. в ходе петровских ре­форм¹.

С территориальным расширением Российского государства, возникновением все новых и новых отраслей хозяйства, услож­нением задач административно-хозяйственной деятельности количество персонала государственной службы неуклонно уве­личивалось. В середине XVIII в. в административных органах было около 10 тыс. служащих, в конце XVIII в. их количество возросло до 16 тыс. человек. В начале 50-х гг. XIX в. корпус го­сударственных служащих составлял более 60 тыс. В 1903 г. об­щая численность классных чиновников в России достигала поч­ти 400 тыс. человек. Вместе с нетабельными канцелярскими служителями в системе государственного управления было за­нято свыше 500 тыс. служащих².

.

Таблица 2

Количественный рост корпуса классных чиновников в России

(тыс. человек)

Начало	Середина	Конец	1850г.	1860г.	1903 г.	1 903 г. вместе с
XVIII в.	XVIII в.	XVIII в.				канцелярскими
						служителями
4,5	8	15-16	62	90	383	500

Количественный рост чиновников требовал усиления орга­низационного и воспитательного воздействия власти на служа­щих государственного аппарата с целью повышения их должно­стной деловой результативности. Эти актуальные задачи побуж­дали правительство постоянно повышать роль органов управле­ния персоналом, совершенствуя структуру, расширяя штаты, уточняя функции и т.д.

В результате петровских реформ государственного устройства формирование и деятельность корпуса гражданских служащих перешли в ведение Сената как высшего после государя органа судебного надзора и административного управления. В этих це­лях в Правительствующем Сенате первоначально был учрежден Разрядный стол во главе с И. Ларионовым. В 1722 г. он был пре­образован в более крупную по штатам и широкую по функциям Герольдмейстерскую контору. В качестве кадровой службы она действовала в течение всего XVIII в. В царствование Александ­ра I управление персоналом государственной службы стало компетенцией Первого департамента Сената.

Усиление органов управления государственными служащими в XIX - начале XX в.

Однако сенатский департамент не смог обеспечить необходи­мый уровень руководства персоналом гражданской службы и оказался не в состоянии осуществлять целенаправленное регу­лирующее влияние на комплектование и деятельность корпуса государственных служащих. В 30-х гг. XIX в. правящие круги России были вынуждены принять дополнительные меры по упорядочению работы с чиновниками государственного аппа-

рата, усилить воздействие на развитие состава служащих, уста­новить, как говорилось в специальном правительственном до­кументе, «особенное наблюдение за всем гражданским служеб­ным персоналом в Империи». В этих целях было признано не­обходимым создать особый Инспекторский департамент Граж­данского ведомства как орган управления корпусом государст­венных служащих. Примечательно, что департамент создавался при Первом отделении Собственной е.и.в. канцелярии и квали­фицировался Николаем I как инструмент «собственного руко­водства Нашего всеми гражданскими чиновниками». Следова­тельно, руководство персоналом государственной службы все более развивалось в сторону усиления централизации и его со­средоточения в администрации субъекта верховной власти.

Задачи и функции нового кадрового управленческого органа были определены в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и По­ложении об Инспекторском департаменте. Согласно последне­му, в его ведение входило определение на службу всех классных чиновников и имеющих право на классный чин, производство в чины, назначение на должности определенных классов и долж­ностное перемещение. В полномочия департамента были вклю­чены перевод из воинских чинов в гражданские, прием на служ­бу принявших российское подданство иностранцев, оформле­ние отпусков, увольнение со службы или исключение из граж­данского ведомства вообще по различным причинам.

Инспекторский департамент должен был содержать макси­мально полными в информационном отношении формулярные списки на классных чиновников, вести общий список всего чи­новничьего корпуса, своевременно фиксировать изменения в его составе, следить за точным исполнением правительствен­ных постановлений относительно государственной службы. С учреждением Инспекторского департамента Собственной е.и.в. канцелярии верховная власть сконцентрировала в своих руках все дело подбора, распределения, служебного роста, професси­онального развития чиновников.

Этим актом она создала своего рода всероссийское управле­ние кадров гражданского ведомства, штат которого в общей сложности составлял 92 человека. Главноуправляющим депар­таментом являлся руководитель Первого отделения Собствен­ной е.и.в. канцелярии статс-секретарь А.С. Танеев. Деятель-

ность Инспекторского департамента получила положительную оценку правительства. По его заключению, практика управле­ния корпусом гражданских служащих показала целесообраз­ность учреждения специального департамента в канцелярии верховной власти.

Усилиями департамента имевшая место разобщенность в про­цессе формирования состава служащих и чинопроизводстве сменилась упорядоченностью. Устав о гражданской службе при­обрел должный общественный вес и стал признанным регла­ментом для всего российского чиновничества. Прием, назначе­ние на должности, повышение в чинах, карьерное продвиже­ние, использование квалификационных экзаменов и конкурсов при замещении вакантных должностей и др. производились на основе нормативной правовой базы о службе, в соответствии с общими требованиями в рамках единого механизма управления персоналом государственного аппарата. По заключению Нико­лая I, Инспекторский департамент оправдал свое предназначе­ние, способствовал упорядочению комплектования и развития корпуса государственных служащих, заметно сократил количе­ство нарушений Устава о гражданской службе.

Под влиянием объективных потребностей социально-поли­тического и социально-экономического развития России, об­щественного движения и рационально мыслящих администра­торов того времени конец 50-х - начало 60-х гг. XIX в ознаме­новались отказом правящих кругов от крайних форм бюрокра­тической государственной системы николаевской эпохи.

Известные либеральные перемены произошли и в управле­нии персоналом государственной службы, в том числе опреде­ленное ослабление жесткого централизма в руководстве служа­щими государственного аппарата. Наиболее заметным проявле­нием этого процесса стал указ Александра II об упразднении Инспекторского департамента Собственной е.и.в. канцелярии. С 60-х гг. XIX в. на основании данного решения персонал госу­дарственной службы вновь перешел в ведение Первого департа­мента Сената. Наряду с этим право приема на службу и назначе­ния на должности в своих структурах чиновников V, VI и других, более низких классов получили министерства и главные управ­ления. В этой связи в министерствах появились своего рода ка­дровые службы в лице департаментов общих дел.

Определенные права по управлению персоналом получили губернские органы. В их компетенцию вошли чиновники VII—XIV классов. Естественно, что решение кадровых вопросов в губерниях сосредоточивалось в руках губернаторов. В структу­ре подразделений губернского правления было так называемое Общее присутствие. Именно оно выполняло функции кадровой службы в губернии. Общее присутствие вело дела о назначени­ях, замещении вакантных должностей, производстве в чины, поощрениях, взысканиях, увольнении.

Замена централизованного делопроизводства ведомственным и губернским создала значительные трудности для составления общего банка данных о персонале государственной службы Рос­сии. Одновременно отсутствие правительственного управленче­ского кадрового органа делало практически невозможным про­ведение единой государственной политики в формировании и функционировании корпуса гражданских служащих.

Поэтому в начале 90-х гг. XIX в. правительство создало специ­альную комиссию для изучения вопроса о возможности восста­новления общероссийского административного органа по уп­равлению персоналом государственного аппарата. На основа­нии выводов комиссии 6 мая 1894 г. Александр III издал указ, согласно которому правительство возвращалось к централизо­ванному руководству составом государственных служащих. «Мы признали необходимым, — говорилось в указе, — подчи­нить непосредственному Нашему руководству и наблюдению все дела, касающиеся заведования гражданскими чинами Им­перии в полном их составе, сосредоточив делопроизводство по сим делам в Собственной Нашей канцелярии»¹.

В качестве общероссийского центра по управлению персона­лом системы государственной службы был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Рабочим органом Коми­тета стал Инспекторский отдел Собственной е.и.в. канцелярии. В нем концентрировались, готовились и представлялись на рас­смотрение Комитета все дела о формировании и развитии кор­пуса государственных служащих. Несколько позднее в компе­тенции Инспекторского отдела канцелярии государя остались

чиновники IV—VI классов, занимавшие важные государствен­ные посты. Назначение, повышение, перемещение или уволь­нение чиновников первых трех классов являлись прерогативой лично государя, т. е. были сосредоточены в руках субъекта вер­ховной власти.

Наряду с этим особую группу органов управления персона­лом государственной службы в 90-х гг. XIX в. составляли депар­таменты общих дел министерств и ведомств, в сферу полномо­чий которых входили служебные вопросы чиновников VII—XIV классов. На местах право ходатайства о приеме на службу, на­значении на должность, производстве в чины, выдвижении на более высокую должность, представлении к наградам и т.д. бы­ло дано губернаторам и губернским правлениям. Подготовлен­ные в их Общих присутствиях документы направлялись в Соб­ственную е.и.в. канцелярию для последующего рассмотрения в Инспекторском отделе и Комитете о службе чинов гражданско­го ведомства.

Таким образом, российским правительством была создана единая система управления персоналом государственной служ­бы, которая включала кадровые институты общегосударствен­ного, регионального и губернского уровня, а также отраслевых министерств и ведомств. Эта система обеспечивала формирова­ние и развитие корпуса государственных служащих в соответст­вии с общими принципами на всей территории России, позво­ляла максимально сосредоточивать его управленческую дея­тельность на реализации общегосударственной политики.