-assets-files-Books-State-Youth-Policy

Вдокументе широко представлена установка на унификацию ГМП: прямо вводятся положения об унификации инфраструктуры ГМП в регионах и т. д. Насколько может быть опасен этот путь, показывает сама «Доктрина», предусматривающая, например, такие мероприятия, как «принятие общенационального «Календаря здоровья» с обязательным проведением забегов, соревнований по массовым самоорганизующимся (!) видам спорта, семейных спартакиад и т. д. с сопровождением промоушн-акциями (так в документе) ведущих производителей товаров и услуг», «организация… общенациональных интеллектуально-развивающих игр и викторин «Homo Ludens» и проч. Авторы документа в своем стремлении к унификации просто потеряли чувство реальности, забыли, что страна различается по климатическим условиям, культурным традициям, образу жизни людей. Когда же ставится вопрос об унификации в области идеологии (хотя бы и в столь общей форме, как формирование «позитивной идеологии»), то здесь в скрытой форме заложено противоречие статье 13 Конституции РФ, содержащей норму, согласно которой никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Вдокументе предлагается обширная программа законотворческих работ. Принципиальная позиция разработчиков на необходимость принятия соответствующего федерального закона рамочного характера и дальнейшей работы над законами в более узких предметных областях, а также принятия поправок к ранее принятым законам с учетом отраслевой структуры законодательства нам представляется правильной. В то же время предложения авторов «Доктрины» относительно законопроектов и иных нормативных правовых актов не учитывают особенностей законодательства РФ, того, что может быть вынесено на уровень федерального закона (вроде законов «О статусе «Ученических предприятий и мастерских», «Молодежных трудовых отрядов», «Дней карьеры», «Молодежной практики» или «О Добровольном социальном годе»). Когда предлагается принять закон «О молодежной десятине», предполагающий налоговые льготы для определенных категорий работающей молодежи, то этим авторы показывают, что не знают, что нормы относительно налоговых льгот могут устанавливаться только налоговым законодательством (Налоговым кодексом РФ).

61

Вцелом формулировки предлагаемых для разработки законов не прошли консультации юристов (например: «Новые формы определения в семью и защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Организация работы с безнадзорными детьми», «О порядке учета детей и их состояния в школах» и т. д.).

Ворганизационном плане «Доктрина» предлагала новую (дополнительную) систему органов управления ГМП, насчитывающую около 100 ответственных должностных лиц только на федеральном уровне, а также постоянно действующий орган — Всесоюзное совещание работников с молодежью с численностью участников 3000 человек. Такая система управления не учитывает сложившуюся практику работы органов исполнительной власти. Координационные функции более или менее реально осуществлять в пределах четко очерченного круга задач. Ставить же перед таким органом, как Национальный координационный Совет по ГМП, задачу осуществлять контрольные функции — не реалистично.

Предлагавшаяся в «Доктрине» система мероприятий по реализации ГМП более или менее соотносима с масштабами крупного города, но вряд ли подходит для страны с многонациональным населением и разными социокультурными и материально-финансовыми условиями: не только предельно детализирован состав мероприятий, но указаны их точные названия, речь идет о дисконтных картах, порталах интернета и т. д. Это вообще не уровень стратегического документа. Главное же: в тексте превалировало администрирование, на административных регуляторах авторы строят отношения государства со сферами производства, со средствами массовой информации и т. д. Даже там, где это противоречит здравому смыслу, проведен курс на централизацию (например, предлагалось создать 7 госучреждений на базе федеральных округов «Центры профилактики детской безнадзорности», перед которыми ставится задача активного выявления безнадзорных детей и т. д., что возможно только на местном уровне).

Огромный набор проектируемых обязательных мероприятий не просчитан по затратам, а они безмерны. К примеру, расходы на одну из самых малозатратных акций — выпуск серии социальных семейных справочников «Семейный путеводитель» для родителей и приложений для детей и молодежи, вручаемые в социально значимые моменты жизни (таких моментов перечислено 7), если бы это

62

предложение прошло, — составили в современных ценах полиграфической продукции около 700 млн долларов США. Для сравнения, в 2002 г. на цели осуществления Президентской программы «Молодежь России» было выделено 66,5 млн рублей, т. е в 337 раз меньше, чем на одну из многих акций, предлагавшихся в писавшемся в то же самое время документе. Среди других акций, предусмотренных «Доктриной»Ю — «строительство отрасли «Подросткового здравоохранения», вручение при регистрации брака «Наборов новобрачным» — «с соответствующим набором вспомогательных (!) и разъяснительных материалов», проведение в России Всемирного фестиваля молодежи и студентов, создание общефедеральной «Школы актива молодежи», семи общефедеральных центров и т. д. Все это — только мероприятия, но на концептуальном уровне было предусмотрено нечто еще более грандиозное, а именно «социальный кредит» молодежи «с целью обеспечения доступности услуг и товаров, обеспечивающих процесс социализации и развития». Каков этот кредит и каков способ его расчета — об этом в «Доктрине» умалчивалось.

Несоразмерность предложений реальным средствам государства противоречит принципам социального проектирования, которое исходит из наличных ресурсов, достигает успеха не их безмерным наращиванием, а более эффективным применением, основывается на требовании «создавать возможное».

В документе обращалось внимание на необходимость научного обеспечения ГМП, и ряд положений может быть признан приемлемым. Однако уже в самом документе представлены итоги неких исследований, которые не содержат принятой в социологии атрибуции. На какие исследования ссылаются авторы, кто, когда и по какой проблематике их проводил, насколько они репрезентативны для России? Авторы, видимо, далеки от исследовательских центров по проблемам молодежи. Во всяком случае, они полагают, что продолжает существовать Институт молодежи, что он находится в ведении государства и потому в отношении его (под руководством планируемого «Департамента администрации Президента по ГМП») предусмотрено следующее: «Восстановление за Институтом молодежи функций академического, исследовательского, проектного и методического центра по проблемам ГМП». Следует заметить, что эта идея может быть осуществлена, если будет создан новый Институт молодежи (тот, что был, давно уже не связан с целями ГМП по сво-

63

им основным задачам. Это ныне Московский гуманитарный университет, являющийся автономной некоммерческой организацией. Собственно, и когда это был Институт молодежи, он не имел государственного подчинения).

Итак, документ, предлагавшийся для принятия Государственным Советом РФ в качестве документа, определяющего стратегию ГМП, содержал опасную тенденцию к игнорированию демократических завоеваний в России и положений Конституции РФ. В нем не учитывалось состояние российского законодательства ни в его достижениях (в том числе по вопросам ГМП), ни в его недостатках (что и определяет трудности законотворческого процесса).

Хотя «Доктрину» можно рассматривать как исторический курьез, его некоторые черты угадываются и в дальнейших концептуальных документах по вопросам ГМП, и в неформальных социальных практиках управления в этой сфере. В этом отношении проект «Стратегии государственной молодежной политики Российской Федерации», подготовленный летом 2005 г. в Министерстве образования и науки Российской Федерации, вполне показателен. Позже он был существенно переработан, из него были сняты наиболее уязвимые для критики положения и в таком виде он был принят в декабре 2006 г., закрепив ныне принятую официально концепцию молодежной политики России. Тем не менее, как и в случае с «Доктриной», проект «Стратегии» заслуживает внимания, поскольку отражает действительное понимание целей и мер в области ГМП в органах государственной власти.

Обратим внимание лишь на одно спорное в концептуальном плане положение проекта «Стратегии», не сохранившееся в окончательном тексте. Оно относится к постановке вопроса о социальной дифференциации молодежи. В проекте подчеркивалось, что «в обществе объективно формируются определенные группы:

граждан, отличающихся повышенными требованиями к стандарту жизни и обеспечения, проявлению своих гражданских и лидерских качеств, живущих в целом состоятельнее своих сограждан. Их доля в обществе не превышает 10–15%;

граждан, готовых к трудовой деятельности, необходимой для обеспечения стандартного уровня потребления товаров и услуг. Доля таковых — 65–75% от населения. Как показывают российские ис-

64

следования80, именно для этой группы населения характерна заниженная оценка уровня своей жизни и возможностей роста;

граждан, стабильно пребывающих в трудной жизненной ситуации и живущих беднее своих сограждан. Доля таких людей составляет в среднем 15–20% от общей численности населения.

Каждая из этих групп состоит из разных категорий жителей, с определенным уровнем запросов и потребностей. Социальная политика эффективна только в том случае, если она действует в отношении каждой из названных групп адресно, в точном соответствии с их проблемами и потребностями, но реализует заявляемые приоритеты по отношению ко всему населению и каждому гражданину.

В результате такой политики формируются внутренние механизмы перераспределения усилий, ресурсов государства, общества и граждан, которые позволяют сократить издержки, и в первую очередь, за счет привлечения граждан к решению собственных проблем.

Учитывая тенденции социально-экономического и обществен- но-политического развития России в среднесрочной перспективе, государственная молодежная политика в Российской Федерации должна реализовать три приоритета:

I.Информирование молодежи о потенциальных возможностях развития в России и ее вовлечение в социальную практику;

II.Развитие инновационной активности молодежи;

III.Интеграцию молодых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества.

Молодежная политика призвана объединить государственные

инегосударственные ресурсы, адресно направить их в соответствии с указанными приоритетами и обеспечить:

I.Системное, полноценное информирование всех молодых людей о возможностях их развития в России и в мировом сообществе, базирующееся на интерактивных подходах и новейших коммуникационных технологиях, продвижение культуры применения созданных в стране возможностей личностного и общественного развития и вовлечение молодежи в многообразную социальную практику. Такая система информирования и вовлечения молодого человека не

80 Экономические и социальные стратегии среднего класса. М.: Московский центр Карнеги, 2002.

65

только позволит ему полнее реализовать свой потенциал, но и укрепит его уверенность в своих силах и своем будущем;

II.Выявление, продвижение, поддержку активности молодежи

всоциально-экономической, общественно-политической и творческой сферах. Это будет способствовать формированию инновационного климата, необходимого для развития конкурентоспособности, даст возможность молодым людям проявить себя, реализовать свой потенциал и получить заслуженное признание в России;

III.Вовлечение в полноценную жизнь молодых людей, которые испытывают проблемы в процессе интеграции в социум. К ним, прежде всего, относятся инвалиды, выпускники сиротских и коррекционных учреждений, образовательных учреждений закрытого типа, жертвы насилия, военных действий, катастроф, переселенцы и мигранты, лица, освободившиеся из мест лишения свободы, молодые люди и семьи, оказавшиеся в социально опасном положении, безработные, ВИЧинфицированные и наркозависимые молодые люди. Это минимизирует издержки, которые понесут общество и молодой человек в процессе преодоления трудной жизненной ситуации, предотвратит объединение молодых людей по признаку неуспешности, сократит базу для развития различных фобий в общественном сознании. Кроме того, эта работа будет способствовать снижению нагрузки на социальную сферу, связанной с прямой финансовой поддержкой этих категорий жителей страны».

При видимой правомерности такой постановки задач ГМП проект закреплял в прикладной своей части, а именно при формировании проектов в области ГМП, барьеры между названными группами, нарушая принцип равенства. При этом сохранялся все тот же условный подход к финансовому обеспечению ГМП, что и в «Доктрине». В проекте «Стратегии» нет финальной суммы расходов, но даны принципы расчета: в стране примерно 30 млн человек в молодежном возрасте, из опыта успешных проектов следует, что на одного участника надо тратить от 2400 до 4000 рублей в год. Таким образом, в год на программу ГМП надо тратить от 72 млрд рублей до 120 млрд рублей. Значение этих сумм проясняет их сравнение с реальными выплатами из федерального бюджета в период разработки упомянутых документов: в 2002–2004 гг. на реализацию федеральной программы «Молодежь России» ежегодно отпускалось 66,9 млн рублей, иначе говоря, примерно по 2 рубля на каждого молодого

66

россиянина. Разница реальных расходов и предлагавшихся в проекте «Стратегии», следовательно, составляла от примерно 1,2 до 2 тыс. раз, что делало проект не заслуживающим серьезного обсуждения: никакой прагматик не может признать обоснованной такую перекройку бюджета страны. Впрочем, никакой прагматик не сможет согласиться с тем, что при затратах 2 рубля в год на человека можно планировать результаты выполнения программы, какие были утверждены Правительством РФ, например, для федеральной целевой программы «Молодежь России (1998–2000 годы)»: «выравнивание демографической ситуации в стране, повышение уровня доходов молодежи и молодых семей, улучшение социально-бытовых и жилищных условий; создание условий для поддержки молодой семьи, снижение числа разводов, уровня безнадзорности среди детей и подростков; снижение уровня безработицы, обеспечение вторичной и сезонной занятости молодежи; повышение квалификации и формирование трудовых ресурсов, соответствующих требованиям рынка; рост деловой активности и предприимчивости молодежи; улучшение здоровья молодого поколения, снижение смертности, наркомании и алкоголизма в молодежной среде; повышение духовнонравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодого поколения»81. Таковы «ожидаемые конечные результаты реализации Программы», которые зафиксированы в документе, рассчитанном на три года работы.

Можно утверждать, что рассмотренные выше проекты концепции ГМП означали «два шага назад» в сравнении с практикой государственной молодежной политики, сформировавшейся к началу 2000-х годов, — при всех ее недостатках: для рассматриваемых проектов документов характерны отсутствие прагматизма, неоправданные ожидания от мер в области государственной молодежной политики для поддержания политической стабильности, неумеренные планы государственного контроля над молодежью.

В продолжающейся работе над коррекцией оснований ГМП идет дискуссия о содержании концептуальных положений, на которых эта политика должна строиться. Эти дискуссии нашли отражение в документах Государственного Совета РФ, рассмотревшего в

81 О федеральной целевой программе «Молодежь России (1998–2000 годы)». Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1997 г. № 746 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №26. Ст. 3050.

67

2009 г. вопросы ГМП, а также в последующих документах министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ и (после его переформирования) министерства образования и науки РФ. По самооценке Минобрнауки РФ, относящейся к 2013 г., актуальные проблемы ГМП на современном этапе состоят в следующем:

отсутствие федерального закона «Об основах молодежной политики в Российской Федерации» и федеральной целевой программы «Молодежь России»;

слабая скоординированность ГМП с другими сферами государственной политики;

ограниченность инфраструктуры органов, занятых ГМП, направлений их деятельности, адекватно отвечающих потребностям, интересам и задачам молодежи;

недостаточное соответствие направлений деятельности государственных органов, занятых ГМП, потребностям, интересам и задачам молодежи;

отсутствие универсальной системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной сферы;

отсутствие новых механизмов, способных стимулировать активность молодежи, ее конструктивное участие в общественной, политической и экономической жизни страны;

недостаточное участие институтов гражданского общества, общественных и некоммерческих организаций, бизнеса в эффективной реализации ГМП;

отсутствие условий для обеспечения полноценного участия молодежи в научно-техническом творчестве и инновационной деятельности;

ограниченный доступ молодежи к данным о действующих в сфере ГМП государственных органах управления, их учреждениях;

проблемы формирования действенной межкультурной и межконфессиональной коммуникации в молодежной среде;

недостаточное обеспечение повсеместного создания условий для решения проблем здорового образа жизни молодежи;

незаинтересованность средств массовой информации в освещении практики реализации ГМП;

68

недостаточное финансовое и кадровое обеспечение ГМП82. Хотя в этом перечне повторяются привычные формулы, в нем

отражены перспективные направления деятельности специализированных на задачах ГМП органов исполнительной власти, которые при определенных обстоятельствах переходят из сферы рутинных действий в концептуально значимые положения.

82 Справка «О мерах по совершенствованию реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации» / Заседание коллегии Минобрнауки от 18.06.2013 г. [эл. ресурс]. URL: http://xn--80abucjiibhv9a.xn-- p1ai/media/events/files/41d4701a32d24a30c11f.pdf

69

ВКЛАД ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В РАЗРАБОТКУ ИНФОРМИРОВАННОЙ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ

Концептуальная сторона государственной молодежной политики, применительно к российским условиям получает дополнительные оттенки при анализе ГМП на фоне тех позиций, которые считаются принятыми международным сообществом, выдвигаются от имени авторитетных международных организаций. Определение общих начал ГМП на национальном уровне в той или иной мере зависит от международных стандартов. Если в одних случаях таковые стандарты закреплены в формах международного права, как, например, Конвенция о правах ребенка, принятая резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1989 г., Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятые резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи от 29.11.1985 г., то в других государства учитывают в большей или меньшей мере выработанные в рамках деятельности международных организаций рекомендации, не предусматривающие ратификацию соответствующих документов и соответствующую процедуру имплементации международных норм в право на национальном уровне.

В связи с проблематикой ГМП имеет такой рекомендательный характер документ, подготовленный в 2010 г. по заказу Тематической группы ООН (UNTG) по молодежной политике в партнерстве с государственными структурами Российской Федерации (среди них и министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ) и представляющий собой обстоятельный доклад «Молодежь в России: обзор литературы»83. Инициатор проекта предполагал, что обзор станет первым шагом для достижения более глубокого понимания фактического положения молодежи в России, позволит правильно оценить внедрение существующей стратегии молодежной политики, создаст возможности для участия молодежи в этом процессе и послужит основой для практического партнерства с органами власти

83 Молодежь в России : Обзор литературы [эл. ресурс]. М., 2010. URL: http://www.unrussia.ru/sites/default/files/doc/youth_in_Russia_Executive_Summary_ rus.pdf (далее цитаты по этой публикации).

70