Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое проектирование, экспертиза, аудит и менеджмент. Учебник
.pdf
Глава 4. Экологическая экспертиза
71
4) создание препятствий организации и проведению экологической экс-
пертизы;
5) уклонение от представления федеральному органу исполнительной
власти в области ЭЭ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и общественным организациям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений
и данных;
6) реализация объекта экологической экспертизы без положительного
заключения государственной экологической экспертизы;
7) осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной ЭЭ.
Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями федерального органа исполнительной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и руководителями экспертных комиссий государственной экологической экспертизы являются:
1) нарушение установленных законом правил и порядка проведения гос-
ударственной экологической экспертизы;
2) нарушение порядка формирования и организации деятельности экс-
пертных комиссий государственной экологической экспертизы;
3) неисполнение установленных законом для федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы или органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязанностей;
4) нарушение установленного порядка расходования перечисленных
заказчиком документации, подлежащей государственной экологической
экспертизе, средств на проведение государственной экологической экспертизы;
5) несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству;
6) необоснованность материалов по учету выводов общественной
экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений), граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной
и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической
экспертизе.
Раздел 1. Экологическое проектирование, оценка воздействия на окружающую среду …
72
Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями экспертной комиссии экологической
экспертизы и экспертами экологической экспертизы являются:
1) нарушение требований законодательства Российской Федерации об
экологической экспертизе, а также законодательства Российской Федерации
об охране окружающей среды, законодательства Российской Федерации
о техническом регулировании;
2) необоснованность выводов заключения экологической экспертизы;
3) фальсификация выводов заключения экологической экспертизы;
4) сокрытие от федерального органа исполнительной власти в области
экологической экспертизы, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или от общественной организации (объединения), организующих проведение экологической экспертизы, сведений о связях с заказчиком/исполнителем документации по объекту экологической экспертизы.
Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической
экспертизе должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) фальсификация сведений и данных о результатах проведения экологи-
ческой экспертизы;
2) выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, без положительного заключения
государственной экологической экспертизы;
3) организация и проведение экологической экспертизы неправомочными
на то органами, организациями и общественными организациями (объединениями);
4) прямое или косвенное вмешательство в работу специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов экологической экспертизы в целях оказания
влияния на ход и результаты проведения государственной экологической
экспертизы и общественной экологической экспертизы;
5) незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.
Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической
экспертизе кредитными организациями, их должностными лицами, иными
Глава 4. Экологическая экспертиза
73
юридическими лицами, а также гражданами являются финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Законодательством Российской Федерации могут быть установлены иные
виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической
экспертизе.
4.6.2. Виды юридической ответственности
за нарушения законодательства РФ в области экологической экспертизы
Уголовная. Лица, виновные в совершении нарушения законодательства
Российской Федерации об экологической экспертизе или в нарушении, повлекшем за собой тяжкие прямые или косвенные экологические и иные
последствия, несут уголовную ответственность в соответствии с Уголовным
кодексом Российской Федерации.
Административная. Лица, виновные в совершении нарушений, указанных
в ФЗ, если эти нарушения не влекут за собой уголовную ответственность,
привлекаются к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации.
Трудоправовая. Должностные лица, эксперты экологической экспертизы,
консультанты экологической экспертизы и иные работники, по вине которых органы экологической экспертизы и заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, понесли расходы в связи с возмещением
вреда, причиненного неправомерными действиями в области экологической
экспертизы, несут материальную ответственность в порядке, установленном
трудовым законодательством.
Гражданско-правовая. Граждане и юридические лица, права которых
нарушены органами экологической экспертизы, заказчиками документации,
подлежащей экологической экспертизе, и иными заинтересованными лицами
в результате неисполнения ими законодательства Российской Федерации об
экологической экспертизе, могут требовать возмещения им убытков в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации.
Моральный вред, причиненный гражданину неправомерными действиями в области экологической экспертизы, подлежит компенсации причинителем в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.
Раздел 1. Экологическое проектирование, оценка воздействия на окружающую среду …
74
4.7. Споры в области экологической экспертизы
Споры и их решение в области экологической экспертизы регулируются
статьей ФЗ «Международные договоры Российской Федерации». Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила
в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, применяются правила международного договора. Также
с 2020 г. введен следующий пункт: решения межгосударственных органов,
принятые на основании положений международных договоров Российской
Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской
Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным
конституционным законом.
Современная внутренняя и внешняя политическая обстановка вносит
многочисленные коррективы в том числе и в основные природоохранные ФЗ.
Так, в частности, в области экологической экспертизы введен пункт, согласно которому до конца 2024 г. оценка соответствия проектной документации объектов капитального строительства, предназначенных для модернизации и расширения магистральной инфраструктуры в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях регулирования отдельных отношений
в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению
инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» и предполагаемых к строительству, реконструкции в границах особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения (в случаях, если строительство,
реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных
территорий допускаются федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации), осуществляется при проведении государственной
экспертизы проектной документации указанных объектов капитального
строительства в соответствии с Градостроительным кодексом Российской
Федерации. В этом случае проведение государственной экологической экспертизы проектной документации указанных объектов не требуется.
75
РАЗ ДЕ Л 2.
ЭКО ЛО ГИ ЧЕ С КИ Й АУД ИТ И МЕ НЕ ДЖ М ЕН Т
Глава 1. Экологический аудит
1.1. Понятие экологического аудита.
Этимология и развитие термина «экологический аудит»
«Этимология термина “аудит” восходит к латинскому языку. Латинское
“audio” переводится на русский язык как “слышать”, “слушать”, “выслушать”,
“внимать”, “соглашаться”, “слыть”, “считаться”. В английском языке слово
аудит (англ. audit) в переводе означает “проверка (ревизия) годовой отчетности”. Из сравнения этих двух переводов видно, что в английском языке
термин “аудит” звучит более определенно и конкретно, и ориентирован на
проведение проверок в финансовой сфере» (Экологический аудит и сертификация, 2014. С. 5).
Согласно Федеральному закону № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
ст. 1 от 10 января 2002 г., экологический аудит – это независимая, комплексная,
документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной
деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Национальный стандарт РФ «Менеджмент окружающей среды. Словарь»
ГОСТ Р ИСО 14050 дает такую формулировку: «Экологический аудит – систематический документально оформленный процесс проверки объективно
получаемых и оцениваемых аудиторских данных для определения соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информации об этих объектах, а также сообщения клиенту результатов, полученных в ходе этого процесса».
Еще одно определение сформулировано в федеральном законодательстве:
«Экологический аудит – предпринимательская деятельность экологических
аудиторов или экологических аудиторских организаций по осуществлению
независимых вневедомственных проверок хозяйственной деятельности,
оказывающей влияние на окружающую среду, и выработке рекомендаций
Раздел 2. Экологический аудит и менеджмент
76
по снижению негативного воздействия на окружающую среду и здоровье
населения» (Приказ Госкомэкологии РФ от 30.03.98 № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России»).
В бизнес-сообществе, научной и учебно-методической литературе можно
встретить и другие определения понятия ЭА:
«ЭА – инструмент управления, представляющий собой систематизированную, периодическую, подкрепленную документами объективную оценку экологичности производства и оборудования» (Международная торговая палата).
«ЭА – методическое изучение и анализ экологической информации об
организации, сооружении или объекте для выяснения того, в какой степени
они соответствуют определенным критериям аудита, “моментальная фотография” экологической обстановки на аудируемом объекте» (Всемирный
банк реконструкции и развития).
«ЭА – это исследование экологического состояния и статуса объекта собственности (недвижимости) или деятельности с целью выявления прошлых
или существующих проблем, потенциальных экологических рисков и несоответствий деятельности требованиям экологического законодательства, регламентирующего данный вид деятельности» (Агентство по охране окружающей среды США 9 июля 1986 г. «Заявление о политике в области экологического аудита» (Федоров и др., 2014)).
«ЭА – исследования окружающей среды, проводимые для определения
воздействия на окружающую среду и потенциальных обязательств, связанных с передачей собственности или последующей деятельностью» (Европейский банк реконструкции и развития).
«Как следует из анализа русскоязычной литературы, часто наблюдаются
некорректности в использовании понятийного аппарата. Это, прежде всего,
относится к применению терминов “оценка” и “проверка”. В правовом отношении эти термины неидентичны, и при определенном ракурсе противоположны» (Федоров и др., 2014, с. 7). Поэтому считаем, что следует ориентироваться на определение, приведенное в ФЗ № 7, в котором используется
термин «оценка».
На первый взгляд экологический аудит, казалось бы, означает установление актуальной картины, полученной в результате исследования, однако этот
процесс более сложен. Экологический аудит может проводиться на уровне
компании, учреждения, района, национальном или глобальном уровнях и может
Глава 1. Экологический аудит
77
означать: (1) аудиторский подход (т. е. проведение инвентаризации) к окружающей среде, который направлен на обзор условий и оценку последствий
развития; (2) исследования, направленные на предотвращение или уменьшение ущерба окружающей среде; или (3) средство, с помощью которого орган систематически и целостно контролирует качество окружающей среды,
с которой он взаимодействует или за которую несет ответственность (жизненно важно при стремлении компании к устойчивому развитию). Последнее
направление деятельности в настоящее время обычно и принято называть
«внутренним экологическим аудитом» – оценкой деятельности и планов
компании или филиала/цеха, т. д.
1.2. Из истории экологического аудита
Экоаудит эволюционировал как инструмент управления в США в 1980-х годах, когда компании стали нести большую ответственность за причиненный
ими ущерб и осознали необходимость ответственного природопользования
(EPA, 1988; Shillito, 1994; Buckley, 1995; Gilpin, 1995). В Европе Международная торговая палата и некоторые транснациональные корпорации продвигали
его как средство обеспечения эффективного управления окружающей средой.
Значительным шагом вперед стала разработка стандартов экоаудита/систем
экологического менеджмента и аудита, впервые в мире предложенных Британским институтом стандартов (BS 7750) в 1992 г.
Руководства по экологическому аудиту начали появляться в середине
1980-х годов (Harrison, 1984; Grayson, 1992; Richards, Biddick, 1994, др.).
В 1986 г. Агентство по охране окружающей среды США опубликовало Политику экологического аудита – Заявление, направленное на поощрение использования экоаудитов американскими компаниями, и изложило руководящие принципы.
В Великобритании первый экологический аудит, проведенный местными властями, состоялся в 1989 г. (Окружной совет Кирклиса при содействии организации «Друзья Земли»). Примерно 87 % местных органов Великобритании использовали экоаудит или планировали провести его к 1991 г.,
чему способствовал Закон Великобритании об охране окружающей среды
1990 г. Отметим, что на том этапе развития, в результате некоторых экоаудитов были получены не более чем рекламные документы.
Раздел 2. Экологический аудит и менеджмент
78
Есть прямая взаимосвязь между экоаудитом и управлением охраной
труда: в настоящее время некоторые страны проверяют экологическое качество новых зданий чтобы гарантировать, что они не наносят вреда сотрудникам, используют экологически чистые строительные материалы и не
тратят энергию впустую. Энергоэффективность и лучшие условия труда
означают экономию на счетах за электроэнергию и меньшее количество
пропусков работы.
Бартон и Брудер (1995) рассматривают внутренний экоаудит как ключевую меру в обеспечении устойчивого развития как «процесс установления
того, что означает устойчивое развитие на практике – как интерпретировать
его на местном уровне, как проверить, достигаете ли вы его».
Они выделили два компонента экоаудита: (1) внешний – сопоставление
имеющихся данных для подготовки отчета о состоянии окружающей среды
и (2) внутренний – отчет о состоянии окружающей среды в качестве основы
для усилий по оценке политики и практики (Barton, Bruder, 1995, p. 12). Первый аудит обычно более сложен, чем последующие.
1.3. Развитие системы стандартов
Сам по себе экоаудит можно представить как моментальный снимок:
он более эффективен, если является частью структурированной системы
экологического менеджмента. Системы экологического менеджмента (EMSs)
были разработаны в ответ на осознание необходимости комплексного и упреждающего подхода к экологическим вопросам. Они являются средством,
помогающим промышленности или другим органам соблюдать экологические нормы.
Стандарты, касающиеся систем экологического менеджмента (EMSs),
развились из общего менеджмента качества (TQM) и являются системами
аудита качества. Они должны быть широко применимыми, эффективными
для обеспечения регулирования, но при этом гибкими. Также желательно,
чтобы они помогали интегрировать стандарты качества экологического менеджмента со стандартами коммерческого менеджмента качества (качество
продукции/услуг) и стандартами управления качеством охраны труда и техники безопасности.
Глава 1. Экологический аудит
79
BS7750
В начале 1992 г. был опубликован первый в мире стандарт экологического аудита – Британский BS7750 Института стандартов для Систем экологического менеджмента (British Standards Institution, 1994b; Hunt and
Johnson,1995:89 – производные от более ранней системы менеджмента качества BS5750).
Ряд стран приняли его, и в 1993 и 1994 гг. он был пересмотрен, с целью
повышения совместимости с недавно введенными принципами экологического менеджмента и аудита (EMAS, основанная на BS7750) (Уиллиг, 1994,
33–42; Бакли, 1995).
BS7750 – это средство, с помощью которого организация может создать
СЭМ. Для получения BS7750 орган должен разработать и поддерживать
в рабочем состоянии экологическую политику, процедуры и систему защиты окружающей среды, соответствующую спецификациям BS7750 и демонстрирующую приверженность требованиям. Она также должна включать циклы самосовершенствования посредством внутреннего экологического аудита.
В BS7750 есть три элемента:
(1) наличие экологической политики;
(2) документально подтвержденная СЭМ;
(3) реестр воздействий на окружающую среду.
Есть недостатки в BS7750, так, некоторые критики стандарта утверждают, что можно получить стандарт, лишь пообещав сделать лучше, а затем обнародовать относительно мало информации для общественности (она
не такая открытая, как, скажем, реестр токсичных выбросов в США).
EMAS
Схема экологического менеджмента и аудита (EMAS) была запущена в 1993 г.
(Постановление Европейского Совета 1836/93). EMAS выходит за рамки
экологического аудита и требует утвержденной СЭМ и подготовки независимо проверенного публичного заявления. EMAS стремится побудить промышленные предприятия в странах ЕС применять проактивный подход к охране
окружающей среды, ориентированный на конкретные объекты.
EMAS в некотором роде аналогичен и в целом совместим с уже установленным стандартом BS7750, но гораздо шире по охвату и требует большей
публичной отчетности об аудитах. Он строже, чем BS7750, в области охраны
Раздел 2. Экологический аудит и менеджмент
80
окружающей среды и больше ориентирован на систему управления и повышения ее эффективности.
EMAS также предъявляет более строгие требования к обеспечению
того, чтобы организация регулировала свое воздействие на окружающую
среду.
Регистрация в EMAS является добровольной. Участники разрабатывают и принимают экологическую политику, которая включает обязательства по: соблюдению всех законодательных требований и обеспечению постоянного улучшения показателей; реализации экологической программы
с целями и задачами, вытекающими из процесса всестороннего анализа; созданию системы управления (которая включает будущие экологические
аудиты) для достижения этих целей и целевых показателей; изданию общественных экологических заявлений (EMAS не настаивает на полной публикации аудитов).
Первоначально планировалось сделать обязательным полное публичное
раскрытие информации, но от этого отказались. Аккредитованная третья сторона проверяет все эти данные. В случае нарушения этих условий организация может быть отстранена от участия в EMAS и, таким образом, потерять
свое право на специальный логотип (зеленые учетные данные), что означает
потерю имиджевых преимуществ и, возможно, увеличение страховых взносов или бойкот поставщиков, инвестиций или торговых точек.
Критика EMAS включает обвинение в том, что ее критерии аудита расплывчаты; что это нарушает деятельность организации; что это может раскрыть коммерческую тайну и, возможно, вызвать враждебность общественности или персонала. Также звучат призывы к EMAS уделять больше внимания
устойчивому развитию. Европейские страны пошли по пути совершенствования EMAS, внедряя стратегическую экологическую оценку во все планы,
политику и разрабатываемые программы.
Экологический аудит является частью перехода от простого соблюдения нормативных актов к разработке перспективных стратегий управления окружающей средой, поэтому он поддерживает принцип предосторожности. Меньший прогресс был достигнут в развивающихся странах,
хотя Индия внесла изменения в свой Закон о компаниях, включив требование об экоаудите, а Индонезия требует от компаний проведения экоаудита с 1995 г.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]