Формирование прав и обязанностей участкового уполномоченного полиции. Монография

полномочия Временного правительства;

Правовые основы организации и деятельности милиции были сформулированы в постановлении «Об учреждении милиции» и во «Временном положении о милиции» от 17 апреля 1917 г. Вместо Департамента Временное правительство учредило в составе Министерства внутренних дел Временное управление по делам милиции и по обеспечению личной имущественной безопасности граждан. В губерниях учреждались должности правительственных инспекторов милиции, которые находились в подчинении губернских комиссаров, сменивших дореволюционных губернаторов. Непосредственное руководство милицией в уездах и городах осуществлялось уездными земскими и городскими управами. Несмотря на события в стране Временное правительство стремилось восстановить полицейские органы в стране и сохранить старые кадры. В этой связи в марте 1917 г. правительство подписало распоряжение, по которому губернские комиссары имели право самостоятельно решать вопрос о приеме на службу в милицию наиболее достойных из бывших чинов полиции и корпуса жандармов. В своей деятельности они продолжали руководствоваться инструкциями и некоторыми нормативно-правовыми актами, которые не шли в разрез с политикой и идеологией государства на тот момент времени.

других менее тяжких уголовных преступлений – 555, в июне – 825, в июле – 2041, а в сентябре их количество достигло 24791.

В деревне «незаконные действия» возросли во много раз. В июле властями было зарегистрировано 1777 случаев откровенного насилия. С 1 сентября по 20 октября произошло 5140 «нарушений порядка». Крестьяне грабили и сотнями сжигали барские имения, убивали владельцев, не успевших скрыться, захватывали инвентарь и скот2.

2020 гг.

В октябре 1918 г. Низовым звеном аппарата милиции был участок во главе с участковым начальником, в ведении которого находились старшие и рядовые милиционеры5.

рабочей милиции и Красной гвардии Петрограда (март-октябрь 1917 г.) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (36) 2007 С. 40.

Учебник для вузов. – М.: NOTA BENE Медиа Трейд Компания, 2005. С. 147.

В масштабе республики функция охраны общественного порядка была закреплена в инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции», в которой подробно определялись обязанности милиционера на посту: обеспечение порядка и спокойствия в общественных местах; наблюдение за безопасностью движения на улицах; надзор за санитарным состоянием и благоустройством; обеспечение порядка и безопасности во время стихийных бедствий и оказание помощи при несчастных случаях.

Таким образом, была создана единая иерархичная система службы участковых уполномоченный полиции, основной задачей которых стало обеспечение общественного порядка на выделенном участке и профилактика административных правонарушений на местах. Именно с этого момента, как полагают Я.А. Калашникова и В.Б. Поезжалов, можно говорить о формировании современного института участковых уполномоченных полиции с тем набором функциональных обязанностей, которые есть на настоящее

время

В сельской местности старший милиционер в соответствии с законодательством также выполнял некоторые функции участкового уполномоченного, но до 1920 г. они не были четко определены.

Большое значение для рациональной организации охраны общественного порядка имела разработка норм обслуживания, нагрузки на каждого сотрудника милиции. В ноябре 1918 г. циркулярным распоряжением НКВД РСФСР руководству местных органов милиции предписывалось сообщить телеграфом следующие сведения: на какое количество милицейских участков разбит каждый уезд, каковы их территория и количество населения. Практика организации милиции на местах была обобщена, и приказом Главного управления советской рабоче-крестьянской милиции от 9 февраля 1920 г. «О принципах организации милиции на местах» определены следующие нормы: 1 милиционер на 3000 жителей в уезде и на 4000 жителей в городе1.

В соответствии с Инструкцией помощь ему должны были оказывать постовые милиционеры, дворники и сторожа, которым он дает соответствующие указания, руководствуясь «действующими… инструкциями и положениями». Кроме того, участковые надзиратели по очереди несли суточные дежурства при отделениях милиции, а в случае необходимости – постовую службу. В этот период была закреплена новая норма обслуживания населения – 1 милиционер на 5 тыс. человек2.

Необходимо отметить, что в первые годы существования советской милиции не было должности, которая по своим функциональным обязанностям была бы аналогичной участковому уполномоченному. Такая должность была учреждена несколько позже, когда пришло теоретическое осознание и осмысление в необходимости существования такой категории сотрудников милиции, которые работали бы на определенной территории, хорошо знали местное население и активно проводили мероприятия по профилактике правонарушений на вверенной им территории.

В Инструкции говорилось, что волостной милиционер должен проживать в подконтрольном ему районе, и поддерживать порядок. Хотя некоторые авторы считают, что еще ранее аналогом участкового уполномоченного становится старший милиционер, должность которого учреждается с принятием 13 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР инструкции «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции»4. А уже 12 декабря

1918 г. издается инструкция НКВД РСФСР «Об обязанностях старших милиционеров». Старшему милиционеру вменялось в обязанность пресекать административные правонарушения, «хорошо знать свой район: все трактиры, чайные лавки, фабрики, заводы и пр. предприятия, а также все притоны и места, населенные темными элементами». В непосредственном подчинении старших милиционеров находились младшие милиционеры1.

Старший милиционер был обязан назначать по постам младших милиционеров, следить за их постовой службой, инструктировать их, а также следить за исправностью и чистотой оружия и обучать приемам и технике обращения с ним.

В последующем были утверждены следующие документы: «Дисциплинарный устав милиции»; «Инструкция участковому надзирателю»; «Инструкция волостному милиционеру»; «Инструкция постовому милиционеру»; «Инструкция о порядке составления протоколов»; «Инструкция о порядке наложения административных взысканий» и др.

Во всех нормативных актах содержалось требование уважения прав трудящихся. Так, например, «Инструкция участковому надзирателю» требовала «строжайше соблюдать установленный законом порядок, допуская действия, стесняющие граждан, лишь в случаях, когда такие действия будут безусловно необходимы для выполнения возложенных на него обязанностей...»2.

Служба участковых уполномоченных полиции фактически была создана 17 ноября 1923 г. приказом Центрального Административного управления НКВД РСФСР № 103 была утверждена Инструкция «Участковому

надзирателю»

аппарата в городе. Участковым надзирателям вверялся определенный участок.

РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918 // СУ РСФСР, 1918, № 75, ст. 813

пособие / А. В. Карагодин и др. – Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2015 С. 11.

Это повышало их ответственность за порученное дело и должно было способствовать более эффективной деятельности по охране общественного порядка. В Инструкции (в 107 статьях) нашли четкую и подробную правовую регламентацию обязанности и полномочия участкового надзирателя, требования, предъявляемые к нему. Он подчинялся непосредственно начальнику отделения и его помощнику, если территория не была разбита на отделения – начальнику милиции города или поселка. В Инструкции нашли отражение основные направления деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Участковый надзиратель мог производить дознание по распоряжению начальника отделения, а в особых случаях, вызываемых необходимостью, и по собственной инициативе. В этот период существовала норма – один милиционер на 5000 населения.

Этот нормативный правовой документ положил начало формированию института участковых уполномоченных милиции советского периода нашей истории. Поэтому дата 17 ноября в соответствии с приказом МВД России от 6 сентября 2002 г. № 868 «Об объявлении дня участковых уполномоченных

института участковых уполномоченных полиции и Днем создания службы участковых уполномоченных полиции2.

В приказе отмечается, что участковыми уполномоченными милиции раскрывается каждое второе преступление по линии милиции общественной безопасности и около четверти преступлений по линии криминальной милиции. Под их контролем находится более 4 млн лиц, состоящих на профилактических учетах органов внутренних дел.

К 1 января 1922 г. в РСФСР, по данным Л.Е. Филипповой, было создано 46 курсов, имевших в своем составе 2473 обучающихся. Штат курсантов устанавливался применительно к местным условиям, но в определенных рамках – от 100 до 150 человек3. Финансирование курсов осуществлялось из

СПС Консультант Плюс

местного бюджета, а обеспечение их хозяйственных потребностей было возложено на губернские и областные управления милиции.

В организационную структуру системы профессионального милицейского обучения входили три вида образовательных учреждений:

принятых на должности милиционеров;

В период становления службы участковых было организовано их обучение. Так, в 1922–1923 гг. участковые надзиратели проходили профессиональную подготовку в школах резерва. В конце 1920-х гг. участковые надзиратели обучались в школах младшего комсостава и на милицейских курсах, где они получали политические и общеюридические знания. Но как отмечает М.Н. Чепрасов, «в 1930 г. лишь 8,4% сельских участковых инспекторов милиции окончили школы младшего начсостава, 12,1% – школы резерва и другие краткосрочные курсы, соответственно без всякой подготовки работали 79,5%»2.

содействием, не нарушая, однако при этом установленных правил постовой

В целях укрепления социалистической законности, качественного улучшения работы милиции и установления единых требований в ноябре 1923 г. принимается инструкция «О порядке составления протоколов органами рабоче-крестьянской милиции» с изложением требований к составлению протоколов о преступлениях и проступках. Органы милиции получили право самостоятельного наложения административных взысканий за определенные правонарушения, впервые это право было предоставлено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июля 1924 г. «О дополнении положения о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»

милиционерами, в обязательном постановлении должны быть указаны характер правонарушений и точный размер штрафа за эти нарушения, без права повышения или понижения размера штрафа милиционерами;

ВЦИК и СНК РСФСР 1 декабря 1924 г. приняли декрет «О порядке наложения административных взысканий за нарушение обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядка в общественных местах»3. Он предоставлял право областным и губернским исполкомам «поручать сотрудникам милиции, на коих возложено непосредственное наблюдение за уличным движением и порядком в общественных местах, взыскивать за нарушения обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядка в общественных местах, штраф на месте совершения нарушения».

в губернских и областных городах и одного рубля в остальных городах. Взыскивание штрафов на месте возлагалось на дежурных участковых надзирателей и постовых милиционеров, при этом они не могли ни повышать и ни понижать размеры штрафа.

Этот декрет, расширив компетенцию милиции, тем самым усложнил ее деятельность. Потребовалось принятие дополнительных нормативных актов по укреплению низового звена милиции в сельской местности. Приказом ЦАУ НКВД от 16 января 1924 г. № 8 была принята инструкция «Волостному милиционеру», определявшая его правовое положение и определяющая, что волостной милиционер должен обязательно проживать в своем районе, осуществлять профилактику преступлений, поддерживать правопорядок на территории обслуживания. Инструкция содержит 10 глав, включающих 105 статей. Согласно данной инструкции Волостной милиционер является старшим должностным лицом милиции в волости. Он осуществляет возложенные на него обязанности лично или через младших милиционеров и сельских исполнителей. На него возлагается:

б) предупреждение и прекращение всеми законными мерами действии граждан, нарушающих или могущих непосредственно привести к нарушению революционного порядка, безопасности и благоустройства;

в) обнаружение и расследование уголовных преступлений и нарушений обязательных постановлений;

Волостной милиционер, в целях предупреждения и пресечения уголовных преступлений и нарушений революционного порядка, безопасности и благоустройства:

а) собирает сведения о всех возбуждающих подозрение местах и лицах, находящихся в пределах волости, устанавливает за ними наблюдение и о замеченном сообщает ближайшему органу уголовного розыска и начальнику милиции района;

б) наблюдает, чтобы не производилось сбыта и обмена добытого преступлением имущества на ярмарках, базарах, торгах, постоялых дворах, трактирных заведениях, пивных и т. п. и пригашает меры к обнаружению лиц, занимающихся сбытом этого имущества, как ремеслом, и пресекает сбыт или

в) наблюдает за тем, чтобы в пределах его волости не скрывались бежавшие из-под стражи и дезертиры;

г) в случае появления в пределах волости шайки воров, грабителей и бандитов немедленно доносит о том начальнику милиции района, принимая с своей стороны все необходимые меры к ограждению граждан от насилий и задержанию лиц, составляющих шайку (ст. 23).

б) составлять протоколы об обнаруженных им преступлениях и нарушениях, а также о случаях неисполнения гражданами его законных распоряжений и требований;

г) по распоряжению начальника района, а в особых случаях, вызываемых необходимостью, и по собственной инициативе, производить дознание о совершенных нарушениях или преступлениях (ст. 25).

Инструкция содержит обязанности, включенные в отдельные главы: обязанности по борьбе с контрреволюционными выступлениями; обязанности по надзору за соблюдением правил революционного порядка в отношении печати, общественных шествий, манифестаций, культурно-просветительных учреждений и публичных зрелищ; обязанности по поддержанию благоустройства и безопасности в населенных местах, на путях сообщения и других местах общего пользования; обязанности при стихийных бедствиях; обязанности по надзору за соблюдением правил производства торговли и промыслов; обязанности по борьбе с социальными паразитизмом и хулиганством; ограждение личной безопасности и законных интересов граждан; обязанности по содействию государственным учреждениям и должностным лицам РСФСР.

Включение в инструкцию «Волостному милиционеру» раздела «ограждение личной безопасности и законных интересов граждан» явилось прямым отражением духа новой экономической политики – реакцией на лозунг «Лицом к деревне!» Получение милицией самостоятельных прав по наложению административных взысканий способствовало повышению эффективности борьбы с нарушениями обязательных постановлений. Не случайно нарком внутренних дел РСФСР А.Г. Белобородов заявил на первом Всероссийском съезде начальников административных отделов, что милиция, по сути, начала «администрировать» только с 1924 г.1.