Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы, денежное обращение и ипотека. Учебник.pdf
аккумулируемых в фондах компенсаций различных видов бюджетов
муниципального образования.
Расходы на национальную экономику занимают незначительную
долю в местных бюджетах. Как правило, данные расходы связаны с
содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования
между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в
границах муниципального образования, а также с субсидированием
градообразующих предприятий муниципального образования или
дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение
для местности. Именно по этой причине основная доля расходов на
национальную экономику (более 55%) приходится на городские
округа, около трети – на муниципальные районы. На уровне
городских округов сосредоточена также основная доля расходов всех
местных бюджетов по охране окружающей среды, национальной
безопасности и правоохранительной деятельности.
4.8. Межбюджетные отношения.
Бюджетный федерализм в Российской Федерации
Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве это
бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра
и регионов.
Методы бюджетного регулирования
По мере развития государства менялись методы бюджетного
регулирования, методы и способы распределения доходов между
уровнями бюджетной системы. Для бюджетных систем многих
государств вплоть до середины XX в., в том числе дореволюционной
России, типичной была горизонтальная модель распределения доходов
между бюджетами: за государственным бюджетам и бюджетами
территориальных образований (земскими, городскими) закреплялись
свои налоги и сборы, территориальные бюджеты не включались в
государственный бюджет, отсутствовала правовая база
перераспределения функций должностных лиц государства и
территориальных органов власти в отношении бюджетных прав и
ответственности. Все это затрудняло, исключало оказание финансовой
помощи территориальным образованиям непосредственно из
государственного бюджета.
С одной стороны, такая модель образования доходной части
бюджета обеспечивала в значительной мере финансовую
151
независимость территориальных органов власти от вышестоящих
инстанций, но с другой — порождала крайнюю неравномерность
развития регионов и социальную обеспеченность граждан ввиду
неравномерности расселения населения и развитости
инфраструктуры регионов в экономическом отношении.
Первый шаг к устранению данного недостатка был сделан СССР
в 1931 г. С этой целью Наркомат финансов включил в
государственный бюджет веерную модель распределения бюджетных
доходов. Суть веерной модели состояла в том, что за каждым звеном
бюджетной системы закреплялись определенные виды налогов,
вводился механизм регулирования в виде долевых отчислений в
территориальные бюджеты от общегосударственных налоговых и
неналоговых доходов.
Веерная модель позволяла регулировать не только социальную
сферу, но экономическую (развитие промышленности, сельского
хозяйства), политическую (подготовка территории к обороне,
обеспечение безопасности), системы образования, здравоохранения,
культуры, спорта.
Преимущество веерной модели состояло и в том, что:
достигалось единство и целостность бюджетов всех уровней и
единство всех органов власти уровней бюджетной системы в
вопросах развития территорий; создавался механизм оказания
финансовой помощи всем территориям и не только в их развитии, но
и в случае стихийных бедствий и иных непредвиденных
обстоятельств; появились рычаги регулирования экономической и
социальной сфер в вопросах развития регионов и воздействия на
жизнь населения.
Однако веерной модели присущи и недостатки:
низка доля собственных доходов в территориальных и местных
бюджетах ввиду недостаточности собственных налоговых и
неналоговых источников пополнения бюджетов;
велик элемент субъективизма всех уровней власти бюджетной
системы при распределении величин (процентов) отчислений от
налогов и сборов в нижестоящие бюджеты и зависимости от них;
модель способствует развитию иждивенчества отдельных
территорий, стремящихся получить средства из вышестоящего бюджета
в целях развития своего территориального образования без учета
благоприятных местных факторов, недостаточной организационной
работы и продуманной региональной бюджетной политики;
152
велики встречные и неоправданные потоки движения
финансовых ресурсов вверх с территориальных образований, а затем
вниз в нижестоящие бюджеты;
велика централизация и концентрация денежных ресурсов в
вышестоящих бюджетах, что делает нижестоящие звенья бюджетной
системы зависимыми от вышестоящего уровня, приводит к
порождению негативных явлений и усугублению противоречий
между звеньями бюджетной системы.
Преимущества веерной модели СССР распространились на
многие страны и с рыночной экономикой. Практически веерная
модель перераспределения бюджетных средств между федеральным,
региональными и местными бюджетами с некоторыми изменениями
и дополнениями характерна и для современной России.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами
государственной власти Российской Федерации, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, связанные с формированием и
исполнением соответствующих бюджетов.
Отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из
федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации,
а из бюджетов субъектов Федерации – в местные бюджеты.
В России имеются следующие формы межбюджетных
отношений:
«раздельные» налоги (федеральные, региональные, местные);
«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым
нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
Федерации;
«сквозные» региональные налоги, которые делятся между
бюджетами субъекта Федерации и бюджетами муниципальных
образований (муниципальных районов, городских округов, городских
и сельских поселений), находящихся на его территории, по
нормативам отчислений, установленных субъектом Федерации;
дотации, субсидии, субвенции;
целевые федеральные и региональные программы в их
территориальном аспекте (т.е. реализуемые на уровне соответственно
субъектов Федерации и муниципальных образований);
взаимные расчеты;
бюджетные кредиты;
обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри
регионов.
153
Межбюджетные отношения, построенные на принципах
бюджетного федерализма, предполагают самостоятельность в
нахождении средств для финансирования децентрализовано
принимаемых решений и региональных программ субъектами
Российской Федерации. Только в этом случае можно говорить о
реальной самостоятельности регионов, а также муниципальных
образований.
В то же время во многих случаях действительность такова, что
финансовой базы для формирования бюджетных источников
реализации принимаемых субъектами Федерации и органами
местного самоуправления решений недостаточно. В этих случаях
децентрализация управления, предусматривающая передачу
регионам и органам местного самоуправления определенных прав в
области управления, подкрепляется соответствующей передачей им
денежных средств соответственно из федерального бюджета и
бюджетов субъектов Федерации в виде межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные трансферты – средства одного бюджета
бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому
бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Итак, межбюджетные отношения представляют собой единый
взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны,
распределения расходных полномочий между различными уровнями
власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и
финансовой помощи между звеньями бюджетной системы.
Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех
составляющих:
во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми
уровнями власти по расходам;
во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти
достаточными для реализации этих полномочий фискальными
ресурсами;
в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных
дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем,
чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт
государственных услуг.
Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось
создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием
политических, исторических и национальных факторов в мире
сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся
154
между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической
модели.
Исторически сложившаяся неоднородность размещения
производственных комплексов на территории России и острый
экономический кризис привели к усилению межрегиональной
дифференциации и появлению территорий, характеризующихся
устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и
резким снижением уровня жизни населения. В последнее время
прослеживается тенденция усиления неоднородности экономического
пространства страны, причем интенсивность нарастания негативных
тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное
единство государства. Таким образом, в среднесрочной перспективе
сохраняется необходимость выделения ассигнований в форме
межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации,
которые должны помочь регионам обеспечить на достойном и
качественном уровне получение гражданами государственных и
муниципальных услуг.
Из 85 на сегодня российских регионов дотационными
являются 74. То есть лишь 11 субъектов Федерации, согласно закону
о Федеральном бюджете на 2014 г. не получают дотаций из
государственной казны, оставаясь регионами-донорами. Донором
считается регион, который не получает дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности. К регионам-донорам относятся:
финансово-экономические центры (Москва, Санкт-Петербург)
преимущественно сырьевые регионы экономически развитые
регионы (Башкирия, Татарстан) промышленно развитые и частично
сырьевые регионы (Красноярский край, Пермская, Самарская,
Липецкая области). В 2014 г. федеральные дотации на выравнивание
бюджетов субъектов РФ составляют 439 миллиардов рублей.
В 2013 г. Волгоградская область получила финансовую помощь
из федерального бюджета в сумме 9 млрд. руб. По итогам 2014 г.
область получила более 15 млрд. руб. В 2014 г. доходы областного
бюджета были определены в объёме 81 млрд. руб., а расходы –
89,4 млрд. руб. Таким образом, дефицит бюджета составил почти
8,5 млрд. руб.
Министерство финансов Волгоградской области подготовило
проект бюджета на 2015–2017 гг., радикально отличающийся от
практики последнего десятилетия. В 2015 г. запланированные объёмы
доходов и расходов областного бюджета не увеличиваются, а
155
существенно сокращаются по сравнению с 2014 г. и составят
соответственно 71 и 79 млрд. руб. Таким образом, доходы в 2015 г.
сокращены на 12,2%, а расходы — на 11,4%. Планируемый дефицит
бюджета составит чуть более 8 млрд. руб. На 2016 г. планируемые
основные бюджетные показатели снизятся: до 70,5 (доход) и
57,5 млрд. руб. (расход). При этом впервые за долгие годы бюджет
Волгоградской области планируется не как дефицитный, а как
профицитный, то есть с доходами, превышающими расходы ровно на
13 млрд. руб. 2017 бюджетный год запланирован также с профицитом
(почти 3 млрд. руб.), а показатели доходов и расходов должны
составить 78,3 и 75,5 млрд. руб. соответственно. Однако никаких
экстренных мер по повышению доходности бюджета, никаких
«инновационых» способов его пополнения, к поиску которых
призывал губернатор Андрей Бочаров, в проекте главного
финансового закона Волгоградской области нет. Отсюда можно
справедливо ожидать сохранение Волгоградской областью статуса
дотационного региона.
4.9. Государственные внебюджетные фонды
Государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных
средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов
РФ и предназначенный для реализации конституционных прав
граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и
экономического характера. Внебюджетные фонды это одна из форм
перераспределения и использования национального дохода
государства на определенные социальные и экономические цели.
Задача общества – поддержать существование лиц,
нуждающихся в помощи. В этой связи существует реальная
потребность в целевых финансовых ресурсах и необходимость их
концентрации на государственном и территориальном уровнях.
Наиболее известной формой организации государственных
финансовых ресурсов выступает государственный бюджет
(федеральный, территориальные и местные). Вместе с тем
ограниченность оборотных финансовых ресурсов вызывает
необходимость параллельного накопления и использования целевых
внебюджетных фондов для финансирования государственных расходов.
С помощью государственных социальных целевых внебюджетных
фондов можно решать ряд задач:
156
оказывать социальную помощь и услуги населению путем
выплаты денежных пособий, единовременной помощи;
обеспечивать восстановление и сохранение трудоспособности
человека;
оказывать социальные услуги населению путем финансирования
учреждений социальной инфраструктуры;
финансировать пенсионное обеспечение.
Источники финансирования социальных внебюджетных
фондов имеют как относительно постоянный, так и временный
характер в зависимости от экономического и финансового состояния
страны. Государственные целевые социальные внебюджетные
фонды имеют самостоятельные источники их формирования,
обособленные от источников формирования бюджета Российской
Федерации и региональных бюджетов.
Эти фонды действуют на основе положений о фондах,
утвержденных законодательными органами, либо положений,
утвержденных органами исполнительной власти в соответствии с
федеральными и региональными законами. Контроль за рациональным
и целевым расходованием средств государственных (федеральных)
внебюджетных фондов осуществляет Министерство финансов РФ.
В зависимости от целевого назначения государственные
внебюджетные фонды делятся на две группы:
1. Государственные целевые социальные внебюджетные фонды:
Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Фонд обязательного медицинского страхования;
2. Государственные внебюджетные экономические фонды:
территориальные дорожные фонды, внебюджетный фонды
финансирования научных исследований и экспериментальных
разработок и др.
Датой создания внебюджетных социальных фондов принято
10.10.1991 г. когда был принят Закон «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Этим законом
впервые из состава советского союзного бюджета в отдельные
государственные фонды были выделены пенсионное и медицинское
обеспечение. В дальнейшем Закон был упразднен и на настоящий
момент фонды продолжают функционировать на основе Бюджетного
кодекса Российской Федерации, принято 31.07.1998 г., и других
нормативно-правовых актов.
157
Наиболее крупным по величине мобилизуемых ресурсов из всех
социальных фондов является Пенсионный фонд Российской
Федерации. Пенсионный фонд Российской Федерации – это
централизованный фонд пенсионного обеспечения населения. За счет
средств Пенсионного фонда Российской Федерации получают пенсии
более 35 млн. российских пенсионеров, включая трудовые пенсии (по
старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по
государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих
и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих.
Это – вертикально интегрированная структура. Фонд
осуществляет единую стратегию управления пенсионной системой на
всем пространстве России. На долю Фонда приходится более 80%
суммы средств, поступающих во все социальные внебюджетные
фонды, или 6% ВВП. Фонд подотчетен Правительству РФ, действует
на основе Положения о Пенсионном фонде РФ.
Создание Пенсионного фонда РФ явилось определяющим
моментом в решении одной из важнейших задач по реформированию
социальной сферы России – перехода от государственного
пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию.
Основные функции Пенсионного фонда РФ: получение от
плательщиков страховых взносов; организация банка данных по
плательщикам страховых взносов в Пенсионный фонд Российской
Федерации; индивидуальный учет поступающих в Пенсионный фонд
Российской Федерации от работающих граждан обязательных
страховых взносов; межгосударственное и международное
сотрудничество России по вопросам, относящимся к компетенции
Пенсионного фонда Российской Федерации.
Денежные средства Пенсионного фонда РФ находятся в
государственной собственности и не входят в состав федерального и
территориальных бюджетов.
Денежные средства Пенсионного фонда РФ формируются за счет:
страховых взносов работодателей; взносов граждан, занимающихся
индивидуальной трудовой деятельностью; дотаций из федерального и
республиканского бюджетов, добровольных взносов физических и
юридических лиц; налога в связи с применением упрощенной системы
налогообложения.
Средства Пенсионного фонда РФ используются на: выплату
государственных трудовых пенсий, в том числе гражданам,
выезжающим за пределы России; оказание материальной помощи
158
престарелым и нетрудоспособным гражданам; выплаты пособий на
погребение получателям пенсий; финансовое обеспечение текущей
деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и его
органов; прочие расходы.
Кроме страховых взносов, поступающих от организаций и
физических лиц, в Пенсионный фонд РФ перечисляются
бюджетные средства на выплату государственных пенсий
военнослужащим и приравненным к ним гражданам, пособий на
детей в возрасте старше полутора лет, выплату «материнского
капитала». На Пенсионный фонд РФ и налоговые органы возложен
контроль за своевременным и полным поступлением страховых
взносов в Пенсионный фонд РФ. Право на трудовую пенсию имеют
мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие
возраста 55 лет.
Перспективы развития пенсионной системы России связаны с
преодолением нарастающего дефицита Пенсионного фонда РФ. Эта
тенденция обусловлена прогрессирующим старением населения,
сокращением численности работающих, низкой эффективностью
государственного управления временно свободными пенсионными
средствами (активами). Повышение устойчивости пенсионной
системы возможно за счет определения дополнительных источников
формирования доходной части бюджета Фонда, развития системы
негосударственных пенсионных фондов, повышения эффективности
управления пенсионными ресурсами.
Вторым по значению среди внебюджетных социальных фондов
является Фонд социального страхования Российской Федерации. Он
представляет собой специализированное финансово-кредитное
учреждение при Правительстве РФ, занимающееся управлением
финансами государственного социального страхования. Денежные
средства Фонда находятся в государственной собственности и
изъятию не подлежат.
Социальное страхование – один из видов государственного
материального обеспечения населения при наступлении
нетрудоспособности по болезни и в иных предусмотренных законом
случаях (например, санаторно-курортное лечение, организация
лечения, пособия и т. п.).
Функции Фонда социального страхования РФ: концентрация
денежных средств государства на социальное страхование;
обеспечение гарантированных государством пособий гражданам;
159
оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников; участие
в разработке и реализации государственных программ охраны
здоровья работников и социального страхования; частное
финансирование санаториев-профилакториев, оздоровительных
лагерей для детей.
Источниками образования Фонда социального страхования РФ
являются: взносы предприятий и организаций; средства
государственного бюджета (в форме дотаций); доходы от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами; частичная
оплата путевок в санатории и дома отдыха; прочие поступления.
Средства Фонда социального страхования РФ используются на
следующие цели: на выплату пособий по больничным листам, а также
пособий на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им
возраста 1,5 года; финансирование санаторно-курортного
обслуживания трудящихся; частичное финансирование содержания
санаториев-профилакториев и оздоровительных детских лагерей;
выплаты пособий сверх норм на лечение и оздоровление трудящихся;
финансирование исполнительной дирекции Фонда.
Медицинское страхование является одной из форм социальной
защиты населения в случае потери здоровья по любой причине и
гарантирует гражданам при возникновении страхового случая
(заболевания) получение медицинской помощи за счет накопленных
средств и финансирование профилактических мероприятий.
Основная функция Фонда медицинского страхования
Российской Федерации – выравнивание условий деятельности
территориальных фондов по финансированию программ
обязательного медицинского страхования.
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования
выполняет следующие функции: аккумулирует финансовые средства;
осуществляет финансирование территориальной программы;
осуществляет финансово-кредитную деятельность; выравнивает
финансовые ресурсы городов и районов; контроль за своевременным и
полным поступлением в Фонд страховых взносов; организует банк
данных по всем категориям плательщиков страховых взносов.
Уплата страховых взносов производится ежемесячно в срок,
установленный для получения заработной платы за истекший месяц.
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование
неработающего населения уплачивают правительства субъектов
Федерации и местная администрация за счет средств,
предусматриваемых в бюджетах.
160