Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации. Монография
.pdf
Государственное казенное образовательное учреждение
высшего образования
«Российская таможенная академия»
Е.С. Недосекова
ФИНАН СОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Москва
2017
УДК 339.543
ББК 67.402.0
Н42
Рецензенты:
Ю.Н. ТУГАНОВ, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин
Национального института имени Екатерины Великой, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ;
А.В. ГОНЧАРЕНКО, начальник отдела административных расследований
Центральной оперативной таможни, полковник таможенной службы
Недосекова Е.С.
Н42 Финансовая деятельность таможенных органов Российской Фе-
дерации: монография / Е.С. Недосекова. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017. 150 с.
ISBN 978-5-9590-0981-6
В монографии изложены результаты исследования финансовой
деятельности таможенных органов, являющейся основой их финансово-правового статуса. Охарактеризован широкий круг финансовых правоотношений, участниками которых являются таможенные
органы. Особое внимание уделено полномочиям таможенных органов по взиманию таможенных и иных платежей и перечислению их
в доходную часть федерального бюджета, полномочиям в качестве
распорядителей и получателей бюджетных средств.
Предназначена для должностных лиц таможенных и иных государственных органов исполнительной власти, научных работников,
соискателей и преподавателей, докторантов, аспирантов, студентов
юридических образовательных учреждений.
УДК 339.543
ББК 67.402.0
ISBN 978-5-9590-0981-6 © Российская таможенная академия, 2017
Финансовые правоотношения, участниками которых являются таможенные
органы, весьма разнообразны и имеют свои особенности. Реализуя свои полномочия в рамках финансовых правоотношений, таможенные органы осуществляют финансовую деятельность. Издревле таможенные органы воспринимались
исключительно как фискальные органы. Однако фискальная функция (взимание
таможенных и иных платежей с целью пополнения федерального бюджета) является далеко
ных органов. Важное значение для функционирования всей системы таможенных
органов имеет реализация полномочий таможенных органов как главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств. Помимо этого,
в целях надлежащего исполнения двух первых направлений финансовой деятельности таможенных органов проводится финансовый контроль за
самих таможенных органов, как внутренний, так и внешний. Но и таможенные
органы наделены широкими полномочиями в рамках государственного надзора
и контроля. В рамках финансовых правоотношений таможенные органы осуществляют валютный контроль, налоговый контроль, таможенный контроль с проверкой финансовой составляющей внешнеторговой деятельности.
Второй важной составляющей деятельности таможенных органов является ре
ализация их правоохранительной функции. Системообразующим элементом при
этом является тесная взаимосвязь финансовой и правоохранительной деятельности таможенных органов: большинство правонарушений в области таможенного
дела носят экономический характер и, соответственно, в рамках правоохранительной деятельности осуществляется обеспечение экономической безопасности РФ.
С другой стороны, в результате реализации правоохранительной функции таможенные органы
в форме штрафов, пеней. Таким образом, характеризуя финансовые правоотношения таможенных органов, нельзя искусственно отделять их от реализации правоохранительной функции. Однако стоит отметить, что в настоящей работе блоки
финансовой деятельности таможенных органов в сфере реализации их контрольных и правоохранительных полномочий широкого раскрытия пока не
Необходимо обратить внимание, что на момент издания данной работы принят
новый Таможенный кодекс Евразийского экономического союза, который, в соответствии со своими положениями, должен вступить в силу не ранее 1 июля 2017 г.
На данный момент это событие перенесено на 1 января 2018 г. На сегодняшний
день действует в полном объеме Таможенный кодекс
не единственной в рамках финансово-правового статуса таможен-
деятельностью
обеспечивают дополнительные доходы федерального бюджета
нашли.
Таможенного союза. В связи
-
3
с этим в монографии проанализированы и представлены положения как Таможенного кодекса Таможенного союза, так и пока не действующего Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, который в ближайшее время
заменит своего предшественника. Помимо этого, анализу подвергнуты наднациональные акты в рамках таможенного законодательства Евразийского экономического союза, законодательство РФ о таможенном
деле, ведомственные
нормативные правовые акты.
С другой стороны, сложившаяся ситуация, связанная с изменением таможенного законодательства Евразийского экономического союза, накладывает
определенный отпечаток на положения таможенного и иного смежного законодательства РФ: после вступления в силу Таможенного кодекса Евразийского
экономического союза будут активно вноситься изменения в таможенное законодательство РФ. Но
на данный момент в национальное законодательство изменения
не внесены и, следовательно, в работе, где цитируются положения законодательства РФ, используется несколько некорректная на данный момент терминология (например, «таможенная граница Таможенного союза» вместо «таможенная
граница Евразийского экономического союза»), там же, где содержится незаимствованная и не носящая нормативный характер информация, использована
актуальная терминология и учтены положения Таможенного кодекса Евразийского
экономического союза.
4
1
1.1.
Таможенные органы представляют собой упорядоченную систему органов
исполнительной власти, наделенных определенными правами и обязанностями,
имеющие четко очерченные задачи и функции, обладающие своей уникальной
структурой. Вся совокупность обозначенных элементов характеризует их административно-правовой статус.
При этом таможенные органы, как и любой другой субъект общественных отношений, вступают в различные сферы правоотношений
шений, урегулированных нормами права.
Одним из емких и важных блоков правоотношений являются финансовые правоотношения. Не найдется ни одного субъекта, который так или иначе не участвовал бы в них. Под финансовыми правоотношениями понимаются общественные
отношения, урегулированные нормами права, связанные с формированием, распределением и использованием
1
дов денежных средств
.
централизованных и децентрализованных фон-
Таможенные органы принимают непосредственное и крайне важное участие
в финансовых правоотношениях, связанных с формированием, распределением
и использованием централизованных фондов денежных средств, а именно федерального бюджета РФ. В содержании этого участия раскрывается одно из направлений финансово-правового статуса таможенных органов.
Финансово-правовой статус можно рассматривать как одну из частей
стративно-правового статуса.
Формирование административно-правового статуса таможенных органов находится в неразрывном единстве с развитием таможенного дела и его правовых
институтов. По статистическим данным история таможенного дела на территории России существует не менее тысячи лет, она возникла с момента взимания
пошлин и денежных сборов, появления сборных торговых мест
ленного обмена, перевалки и складирования товаров. Таким образом, история зарождения самих таможенных органов неразрывна связана именно с реализацией
, т.е. общественных отно-
админи-
, пунктов промыш-
1
Недосекова Е.С. Финансовое право: учеб. пособие. М.: Изд-во Российской таможенной акаде-
мии, 2014.
5
их финансово-правового статуса, на тот момент ограничивающегося фискальными полномочиями.
Ретроспективный анализ таможенного законодательства позволяет уяснить
сущность отечественной таможенной системы, определить ее значение на современном этапе, а также выявить пути более эффективного реформирования системы и структуры таможенных органов.
Первое упоминание о таможенном праве было найдено в «Русской Правде
».
В данном акте содержались меры, обеспечивающие защиту интересов русских
купцов, охрану их имущества, однако какие-либо нормы о статусе таможенных
органов отсутствовали. Существенное влияние на развитие таможенного дела на
Руси оказало татаро-монгольское иго. В частности, в период с 1240 по 1480 гг.
на территории Российского государства появилось большое количество пошлин
платежей, система их взимания усложнилась: их сбор осуществляло уполномо-
и
ченное лицо – «таможенный голова» на основе специальной грамоты – ярлыка.
Именно в них содержались первые нормы таможенного права. Соборным Ул оже нием 1649 г. более детально осуществлено правовое регулирование таможенных
правоотношений, которое позволило проводить контроль за перемещением товаров и грузов.
По мере совершенствования таможенного
законодательства не оставалась
неизменной и система таможенных органов. В 1680 г. сбор таможенных пошлин был сосредоточен в Приказе Большой казны, в 1700 г. – в Большой таможне, а в 1718 г. – в Коммерц-коллегии. Таможенный устав, принятый в 1904 г.,
закрепил новую структуру таможенных органов. Теперь таможенная система
состояла из Департамента таможенных сборов,
окружных и участковых таможенных управлений, таможен, таможенных застав, таможенных постов, переходных пунктов.
Следующий период, а именно период до Октябрьской революции, следует назвать затяжной стагнацией, так как в это время вся деятельность таможенных органов приостановилась в связи с проведением военных действий на территории
страны.
Новым толчком в развитии
таможенного дела явилось принятие Таможенного
устава СССР от 12 декабря 1924 г. Таможенное дело на территории СССР теперь
осуществлял Народный Комиссариат Внешней Торговли. Основной его задачей
было разрешение конфликтов между таможенными учреждениями и местными
органами союзной республики. Таможенный кодекс (ТК) СССР 1928 г. не внес
каких-либо существенных изменений, но более детально уточнил
компетенцию
Главного таможенного управления. Таможенный кодекс СССР 1964 г. был закономерным следствием проводимых реформ, направленных на развитие свободного
рынка и становление демократического режима.
Волна административных реформ, начавшаяся в 1991 г., послужила стартом
для проведения таможенной реформы. В постсоветский период был принят ТК РФ
1993 г. Впоследствии в целях унификации российского таможенного законодатель-
6
ства и приведение его в соответствие с мировыми нормами и правилами, а также
с правилами Всемирной торговой организации, в которую РФ на протяжении многих лет пыталась вступить, был принят ТК РФ 2003 г.
В целях развития международной интеграции РФ в 2000 г. с рядом стран был
подписан Договор об учреждении Евразийского экономического
сообщества
(ЕврАзЭС), с последующим формирование на его основе единого таможенного
пространства на территории РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан
и созданием Таможенного союза. В целях совместного правового регулирования
таможенного дела на единой таможенной территории Таможенного союза был
1
разработан и принят Таможенный кодекс Таможенного союза 2010 г. (ТК ТС)
.
В 2015 г. вступил в силу договор о создании Евразийского экономического союза (ЕАЭС), государствами-членами которого стали Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация, а 29 мая 2015 г. к ним
присоединилась и Кыргызская Республика. И, как следствие, 11 апреля 2017 г. был
2
подписан Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС)
.
Усовершенствование таможенного законодательства, постоянное возрастание
количества задач, стоящих перед таможенным ведомством, привели как к повышению его статуса и значению в системе органов государственной власти, так
и к коренной перестройке его внутренней структуры.
Таможенные органы РФ занимают в государственном механизме особое место. Это обусловлено спецификой их деятельности, которая направлена
на выработку государственной политики, нормативное регулирование, контроль и надзор
в области таможенного дела, борьбу с преступлениями и правонарушениями
в сфере таможенного дела. Вследствие этого, таможенные органы РФ наделены
особыми государственно-властными полномочиями, подкрепленными необходимыми средствами и методами принуждения, которые характеризуют их административно-правовой статус.
Для того чтобы определить
административно-правовой статус таможенных органов РФ, необходимо разобраться в содержании данного понятия. Как известно,
в юридической науке выделяют конституционно-правовой, гражданско-правовой,
уголовно-правовой, административно-правовой статус и т.д. Административно-правовой статус является одним из составляющих звеньев правового статуса вообще. Административно-правовой статус отличается от других
категорий
правового статуса рядом присущих ему особенностей. Во-первых, он непосредственно связан с исполнительно-распорядительной деятельностью, тогда как
уголовно-правовой и гражданско-правовой статусы – с правоприменительной.
1
Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о ТК ТС, принятому Реше-
нием Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) //
Собрание Законодательства РФ. 13.12.2010 № 50. Ст. 6615.
2
Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о ТК
ЕАЭС) // URL: http://www.eaeunion.org/, 12.04.2017.
7
Во-вторых, присутствие двойного подчинения – как вертикального, так и горизонтального – это объясняется спецификой отрасли управления. В-третьих, оперативная самостоятельность органов, которая обусловлена сокращенными сроками
административного производства.
Правой статус включает в себя такие элементы, как правоспособность, дееспособность, деликтоспособность. Многие ученые в содержание данной категории
добавляют еще и гарантии установленных
прав. Правоспособность и дееспособность таможенных органов возникают одновременно с образованием соответствующего органа и определяются актом о данном органе. Деликтоспособность, т.е.
ответственность таможенных органов, имеет сложный характер. Их деятельность
подотчетна и подконтрольна вышестоящему органу, а именно Министерству финансов, который регулирует вопросы администрирования налоговых и неналоговых платежей
в России.
Административно-правовой статус, являясь лишь одним из элементов правового статуса, в значительной степени отличается от общего понятия, так как соотносится с ним, как часть с целым соответственно. Однако также можно говорить
о содержании административно-правового статуса как совокупности административной правоспособности, административной дееспособности и административной деликтоспособности
.
Однако стоит отметить особенность определения административно-правового статуса органов исполнительной власти, который характеризуется их положением в системе исполнительной власти при осуществлении государственного
управления. Административно-правовой статус органа исполнительной власти
определяется его конкретным назначением, функциями, местом и ролью в системе управления. Заслуживает внимания точка зрения Д.Н. Бахраха,
выделившего
в структуре административно-правового статуса три блока: целевой, организаци-
1
онно-структурный, компетенционный
.
Специфика административно-правового статуса таможенных органов заключается в том, что они были созданы для достижения конкретных целей в области
государственного управления и наделены властными полномочиями в области таможенного дела.
Следует обратить внимание на то, что деятельность таможенных органов РФ
и других государств ‒ членов ЕАЭС, полномочия данных органов
регулируются
как национальным законодательством, так и наднациональными нормативными
правовыми актами в рамках ЕАЭС.
Целевой блок административно-правового статуса таможенных органов определяется стоящими перед ними задачами, а именно: обеспечение высокоэффективной внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности РФ, а также
выполнение ряда важных экономических и правоохранительных функций.
1
Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник; 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо,
2013. С. 155.
8
Тем не менее, ни ТК ТС, ни ТК ЕАЭС, являясь актами наднационального законодательства, не содержат в себе статей, закрепляющих организационную
структуру таможенных органов РФ. Зато ТК ЕАЭС закрепил категорию «таможенная инфраструктура» (ст. 353 ТК ЕАЭС). Помимо этого, как и в действующем национальном таможенном законодательстве, так и в ТК ЕАЭС
отсутствует
четко сформулированное определение понятия «таможенные органы». В соответствии с пп. 38 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС таможенные органы – таможенные органы
государств – членов ЕАЭС. Очевидно, что данное определение не раскрывает содержания понятия «таможенные органы», а только отсылает к национальному законодательству. Такой подход представляется обоснованным, потому что каждое
государство имеет
свою неповторимую систему таможенных органов.
На сегодняшний день таможенная служба России представляет собой многофункциональную иерархическую структуру, органически вписанную в экономическую систему государства. А непосредственно система таможенных органов
закреплена в нормативном правовом акте национального законодательства. В ст. 10
Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»
1
(ФЗ № 311)
представлена следующая иерархическая структура: Федеральная та-
моженная служба (ФТС) России, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. Данная система таможенных органов представляет собой
организационную структуру, в рамках которой реализуются как основные, так
и вспомогательные виды государственной деятельности. На всех уровнях иерархической системы таможенные органы включают в себя различные подсистемы
управленческого, технологического, кадрового, правового, методического, информационного и технического обеспечения. Благодаря данному обеспечению,
единая система таможенных органов позволяет решить стоящие перед государством задачи во внешнеэкономической, экономической и политической областях.
С позиции организационно-структурного элемента стоит более детально рассмотреть ФТС России, которая как ведомственная служба занимает главенствующее место в
системе таможенных органов, вследствие чего ее деятельность
характеризуется:
– масштабностью и сложностью решаемых задач;
– высокой мерой ответственности за принятое решение;
– долгосрочным прогнозированием функционирования;
– взаимодействием с внешними министерствами, службами и агентствами;
– эффективным реагированием на быстро изменяющиеся условия, особенно
2
в кризисных ситуациях
.
1
Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Фе-
дерации» // Российская газета. Федеральный выпуск № 5348, 29 ноября 2010 г.
2
Агабалаев М.И. Организационно-правовые основы деятельности и основные функции тамо-
женных органов РФ. М.: Экономика, 2016. С. 173.
9
Перечисленные особенности деятельности ФТС России оказывают существенное влияние на выработку как общих, так и специальных принципов управления в таможенных органах.
Что касается региональных таможенных управлений, таможен и таможенных
постов, то их организационно-структурный блок един независимо от места их нахождения в том или ином субъекте РФ.
Следующим элементом
рассматриваемой структуры административно-правового статуса является компетенционный элемент. Название данного звена предопределяет его содержание. Данный элемент включает в себя совокупность
правомочий таможенных органов, их компетенция, которые закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. Так, компетенция ФТС России закреплена в Постановлении Правительства РФ «О Федеральной таможенной службе»
1
компетенция региональных таможенных управлений и таможен – в Приказе ФТС
России «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управ-
2
лении и Общего положения о таможне»
казе ФТС России «Об утверждении Общего положения о таможенном посте»
, компетенция таможенного поста – в При-
3
.
За каждым таможенным органом закреплен ряд конкретных функций, которые
он должен выполнять. Так, например, только ФТС России является главным администратором и распорядителем денежных средств, а региональные таможенные
управления, в свою очередь, определяют приоритетные направления своей деятельности, а также осуществляют контроль за расходованием предоставленных
средств. Но несмотря на то,
что круг компетенции каждого органа строго определен, некоторые свои полномочия они могут реализовывать только совместно:
исполнение доходной части бюджета (фискальная функция), препятствие контрабанде и пресечению незаконного ввоза и вывоза товаров, выполнение мер тамо-
4
женно-тарифного регулирования, соблюдение таможенного законодательства
.
Следует отметить, что система таможенных органов успешно выполняет свои
функции только при наличии взаимосвязей с внешними системами, например: таможенными службами государств – членов ЕАЭС, а также с ФНС, МВД, ФСБ,
таможенными представителями, прокуратурой и другими. Каждая из представленных систем оказывает свое влияние на таможенные органы, определяя формы
и методы
их деятельности, применяемые технологии, кадровый состав, управлен-
ческие отношения.
,
1
Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» //
Российская газета. Выпуск от 20.09.2013.
2
Приказ ФТС России от 04.09.2014 № 1700 «Об утверждении Общего положения о региональ-
ном таможенном управлении и Общего положения о таможне» // Российская газета. Федеральный выпуск № 6574 от 14.01.2015.
3
Приказ ФТС России от 04.09.2014 № 1701 «Об утверждении Общего положения о таможен-
ном посте» // Российская газета. Федеральный выпуск № 6538 от 21.11.2014.
4
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во г-на Тихомирова, 2011.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]