Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суверенные фонды теория, эволюция, зарубежный опыт. Монография
.pdf
3.1. Особенности формирования Фонда национального благосостояния России в сравнении с зарубежными фондами
2018 20 19 20 20
Как было изложено выше, фонд предназначен для софи‑
нансирования добровольных пенсионных накоплений россиян,
а также обеспечения сбалансированности федерального бюджета
и бюджета Пенсионного фонда. В соответствии с БК РФ ст. 96.11,
кроме размещения, средства из ФНБ можно использовать для:
– финансирования бюджетного дефицита федерального
бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ. В ноябре 2018 г.
на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда России
пошли 460 млрд руб лей;
– инвестирования на цели, связанные с финансированием рос‑
та экономики страны, когда объем фонда превышает 7
% ВВП.
Например, покупка контрольного пакета акций Сбербанка. В со‑
ответствии с
ФЗ № 86‑ФЗ от 10.07.2002, если ЦБ РФ перечисляет
в федеральный бюджет 75 % своей прибыли, то часть денег вернется
в государственную казну. Планируется, что использование средств
будет направлено на финансирование социальных инициатив.
В целом, как видно на рис. 38, относительный размер
изъятий за рассматриваемый период по всем фондам мини‑
мальный, за исключением Фонда национального благосостоя‑
30
Фонд национального благосостояния РФ
Постоянный фонд Аляски
Госу дарственный пенсионный фонд Норвегии
22, 5
«Глобальный»
15
7,5
0
Рис. 38. Размер изъятий к объему фондов за 2018–2020 гг., %
91
3. Проблемы управления суверенным фондом в Российской Федерации
ния РФ в 2018 г. Точная информация о использовании средств
фонда России недоступна.
Изучив общую информацию о Фонде национального благо‑
состояния РФ, его структуру, механизм управления, структуру
портфеля инвестиций, а также проведя сравнительный анализ
его инвестиционной деятельности и деятельности суверенных
фондов Норвегии и Аляски, можно выделить проблемы управ‑
ления фондом и риски, связанные с его непрозрачностью.
3.2. Проблемы управления
суверенным фондом РФ
Проведенное исследование указывает на то, что механизм
управления средствами фонда консервативен и направлен на раз‑
мещение в государственные облигации, с высочайшими рейтинга‑
ми, доходность которых является достаточно невысокой и состав‑
ляет около 3–4 %. Если рассматривать данную стратегию в период
мирового финансового кризиса 2008–2009 гг., то она полностью
себя оправдывает. Но по мере того как страна выходит из кризи‑
са и стабилизирует экономику, необходимо разрабатывать новую
стратегию управления средствами фонда, которая будет направ‑
лена уже не на стабилизацию, а на увеличение объемов средств.
Для того чтобы инвестиции Фонда национального благосо‑
стояния РФ были приняты за рубежом, необходимо устранить
риски, вызванные его непрозрачностью.
Немногие фонды имеют высокий уровень прозрачности
и доверия со стороны других стран. Высокий уровень прозрач‑
ности демонстрируют фонды Сингапура, Малайзии, Норвегии,
канадской провинции Альберта или американского штата Аля‑
ска, они регулярно публикуют информацию о размере активов,
прибыли и составе инвестиционного портфеля. Прозрачность
информации названных фондов дает высокий уровень надеж‑
92
3.2. Проблемы управления суверенным фондом РФ
ности как инвестора. Суверенный фонд России к таким не от‑
носится. В соответствии с индексом прозрачности фондов, раз‑
работанным Институтом суверенных фондов, ФНБ обладает
индексом прозрачности равным 7 (максимальный показатель
индекса прозрачности 10), что является низким показателем.
В связи с этим необходимо повышать прозрачность Фонда
благосостояния РФ путем разработки релевантной формы от‑
четности и транспарантной структуры управления фондом, что
в свою очередь позволит сократить риски, связанные с недове‑
рием со стороны других государств.
В данном разделе будут рассмотрены проблемы управления
Фондом национального благосостояния, которые удалось вы‑
явить в ходе проведенного исследования по состоянию на 2021 г.
После того как все функции и остатки Резервного фонда
перешли к Фонду национального благосостояния, являюще‑
гося главным резервом страны, то к его деятельности должны
применяться более строгие требования. В табл. 24 проведено
исследование о соответствии деятельности фонда стандартам
управления. Каждая рамка представляет собой нормативный
стандарт, необходимый для последовательного использования
и сохранения доходов от природных ресурсов. Белые прямоу‑
гольники подчеркивают нормативные пробелы в управлении
фондом, синие – их соответствие.
Таблица 23
Стандарты надлежащего управления и пробелы в регулировании Фонда
национального благосостояния РФ
Операции Инвестиции Управление
Ясность цели Использование
доходов от при‑
родных ресурсов
в качестве обе‑
спечения
Наказания за не‑
правомерные дей‑
ствия со стороны
менеджеров и со‑
трудников фондов
Прозрачность
и надзор
Публичное рас‑
крытие инфор‑
мации о незави‑
симом внешнем
аудите
93
3. Проблемы управления суверенным фондом в Российской Федерации
Окончание табл. 23
Операции Инвестиции Управление
Правило о том,
сколько денежных
средств может
быть использова‑
но в данный год
Правило, по ко‑
торому доходы
должны быть де‑
понированы
Уточненные ис‑
ключения из Пра‑
вил
Внутренние инве‑
стиции прямо за‑
прещены
Ограничения ин‑
вестиционного
риска
Публикация кон‑
кретных инвести‑
ций
Стандарты этики
и конфликта ин‑
тересов для ме‑
неджеров и пер‑
сонала
Подробное опи‑
сание обязанно‑
стей менеджеров
и сотрудников
фондов
Роль государ‑
ственных орга‑
нов в управлении
фондами
Прозрачность
и надзор
Публичное рас‑
крытие результа‑
тов внутреннего
аудита
Формализован‑
ный механизм
надзора
Публичное рас‑
крытие регулярно
составляемых от‑
четов фонда
На основании исследований простых предположений мы
выяснили, что ФНБ раскрывает недостаточно информации,
чтобы можно было делать вывод о его инвестиционной деятель‑
ности, а также не соответствует установленным для суверенных
фондов требованиям прозрачности и открытости.
Отчетность раскрывается, кроме квартальных отчетов. Хотя
министр финансов представляет отчеты премьер‑ министру, ко‑
торый, в свою очередь, представляет их в Федеральное Собра‑
ние, эти отчеты недоступны для общественности.
Итак, мы можем выделить следующие проблемы общего ме‑
ханизма управления и надзора ФНБ РФ. Первая группа проб‑
лем связана с непрозрачностью:
– отсутствует собственный сайт для публикации информа‑
ции о деятельности фонда;
– отсутствует регулярный мониторинг со стороны граждан
или организаций гражданского общества;
– несовершенная организационная структура управления;
– финансы фонда не подлежат регулярному и независимо‑
му внешнему аудиту;
94
3.2. Проблемы управления суверенным фондом РФ
– международные надзорные учреждения, такие как Все‑
мирный банк или Международный валютный фонд, не контро‑
лируют на регулярной основе управление фондом.
Вторая группа проблем относится к инвестиционной со‑
ставляющей:
– фонд не управляется отдельно от международных резер‑
вов страны;
– не существует внутреннего процесса периодического об‑
зора инвестиционной методологии для улучшения управления
инвестициями;
– неэффективность размещения средств.
Прежде всего стоит отметить, что большинство проблем су‑
веренного фонда РФ связано с его непрозрачностью, и в пер‑
вую очередь с отсутствием собственного портала, где могла бы
быть изложена вся основная информация, а также публикация
отчетов за период действия фонда. Создание сайта позволит как
гражданам РФ, так и иностранным государствам и компаниям,
следить за деятельностью фонда.
Если рассматривать организационную структуру Фонда РФ,
то основная проблема состоит в том, что для осуществления эф‑
фективного управления отсутствует специализированный ин‑
ститут. У Центрального банка РФ и Министерства финансов нет
инструментов и высокопрофессиональных специалистов, что
не позволяет активно инвестировать в более рисковые активы
и другие финансовые и нефинансовых активы. К тому же такие
операции требуют проведения анализа и разработок по управ‑
лению рисками. Поэтому достижение цели, которая заложена
в управлении Фонда, при выбранной структуре управления не‑
достижимо. И получение дохода по сформированному на отчет‑
ную дату инвестиционному портфелю выше 3–4 % невозможно.
Практика управления российским суверенным фондом от‑
личается активным использованием средств для покрытия дефи‑
цита государственного бюджета, что оставляет незначительный
инвестиционный потенциал, а также отсутствием долгосрочных
95
3. Проблемы управления суверенным фондом в Российской Федерации
вложений. В конце 2020 г. Минфин РФ предложил размещать
средства ФНБ в драгоценные металлы, в частности золото, сле‑
дует из опубликованных министерством поправок в Бюджетный
кодекс. Согласно пояснительной записке, законопроект направ‑
лен на расширение перечня вложений средств ФНБ за счет де‑
позитов и остатков на банковских счетах в Центральном банке
в драгоценных металлах, выступающих традиционными «защит‑
ными» активами, прежде всего золота, доля которого в междуна‑
родных резервах Банка России по состоянию на 1 ноября 2020 г.
составила около четверти всех вложений (23,8 %).
Особое внимание стоит обратить на несовершенство
нормативно‑ правовой части. С 2017 г. действует уже четвертая
версия Бюджетных правил, данное действие со стороны госу‑
дарства стоит рассматривать с позитивной и негативной сто‑
рон. Положительное влияние определяется тем, что процедура
формирования суверенного фонда находится в состоянии совер‑
шенствования, то есть если процедура не отвечает требованиям
эффективности, то логичнее принять решение о ее пересмотре.
С другой стороны, данное мероприятие вызывает подозрение
в некачественном и неточном планировании и разработке Пра‑
вил, если в конечном счете они оказывались неверными. Что же
касается разработки инвестиционной политики в отношении ин‑
вестирования ликвидной части ФНБ после достижения отметки
7 % ВВП, то в конце 2019 г. проект поправок в Бюджетный кодекс
был опубликован, но несколько раз был изменен. Стоит отме‑
тить, что столь частое внесение изменений и пересмотр бюджет‑
ных правил нельзя характеризовать, как позитивную тенденцию,
скорее всего, это несет риск принятия необоснованных решений.
Однако основные направления бюджетной и налоговой политик
в отношении управления ликвидной части средств ФНБ после
преодоления отметки в 7 % не утверждены. В своем плане Мин‑
фин предлагает заимствование мирового опыта, а именно нор‑
вежского, и инвестировать за пределами страны, чтобы исклю‑
чить влияние на макроэкономические показатели развития РФ
96
3.3. Рекомендации по обеспечению прозрачности и эффективности использования средств суверенного фонда
и получение более высокой доходности. В частности, МВФ со‑
ветует прекратить внебюджетные инвестиции из ФНБ во вну‑
треннюю экономику, в прошлом направлявшиеся на докапита‑
лизацию банков, инфраструктурные проекты, и средства фонда
необходимо инвестировать в более ликвидные финансовые ак‑
тивы с целью повышения возможности оперативного возврата.
Учитывая, рассмотренные в данной главе исторический
цикл создания суверенных фондов в РФ, а также поставлен‑
ные цели, необходимо проработать инвестиционную програм‑
му с долгосрочным горизонтом планирования.
3.3. Рекомендации по обеспечению
прозрачности и эффективности использования
средств суверенного фонда в зависимости от
стадии его развития
В предыдущем разделе были рассмотрены основные проб‑
лемы, присущие Фонду национального благосостояния РФ по
состоянию на 2021 г. В данном разделе нами будут предприня‑
ты попытки предложить мероприятия по разрешению сложив‑
шихся проблем для повышения эффективности использования
средств фонда и устранения непрозрачности. Риски, связанные
с непрозрачностью, необходимо устранить в первую очередь,
для принятия российских инвестиций на мировом финансовом
рынке. В соответствии с выявленными проблемами предложе‑
ны изменения со следующими формулировками:
– создание официального сайта Фонда национального бла‑
госостояния РФ;
– совершенствование структуры управления фондом;
– определение целей и ориентиров (бенчмарки) по доход‑
ности вложенных средств;
97
3. Проблемы управления суверенным фондом в Российской Федерации
– диверсификация инвестиционного портфеля;
– пересмотр правил фонда относительно вложений в ин‑
струменты с фиксированным доходом;
– формирование инвестиционной стратегии на текущий
финансовый год или на краткосрочный период;
– принятие инвестиционных решений без учета полити‑
ческих факторов.
Одной из первых рассматриваемых и наиболее разрешимой
проблем является отсутствие официального сайта фонда РФ,
отдельного от портала Минфина. Это одна из мер повышения
открытости, поскольку собственный сайт будет освещать всю
информацию о деятельности фонда, размер его активов, меха‑
низмы формирования и управления, инвестиционную политику,
структуру портфеля инвестиций, их направления, нормативно‑
правовые основы функционирования, квартальную и годовую
отчетность и т. д. Большинство суверенных фондов придержива‑
ются данного принципа и публикуют информацию на своих офи‑
циальных сайтах. Например, на главной странице портала, рас‑
сматриваемого в данной работе, Государственного пенсионного
фонда Норвегии «Глобальный» размер активов доступен на лю‑
бой момент времени и изменяется в течение дня в соответствии
с торгами на биржах. Фонды, расположенные на Ближнем Вос‑
токе (ОАЭ, Катар), за последние несколько лет улучшили сте‑
пень прозрачности, раскрывая информацию об операционной
деятельности фондов, конечно, одновременно сохраняя прин‑
цип умеренного раскрытия некоторых аспектов работы.
Сравнительный анализ организационной структуры управ‑
ления российским, норвежским фондами и фондом Аляски по‑
казывает, что менеджмент Фондов Аляски и Норвегии направ‑
лен на делегирование полномочий и транспарентность:
– раскрытие информации о структуре управления фондом;
– раскрытие информации о структуре активов (по сегмен‑
там, географическим направлениям, по компаниям);
– проверка деятельности фонда независимыми аудиторами;
98
3.3. Рекомендации по обеспечению прозрачности и эффективности использования средств суверенного фонда
– публикация информации о применении «принципов Сан‑
тьяго»;
– публикация данных о доходности фонда;
– публикация ежегодных докладов, ежеквартальных отче‑
тов, а также заявления о намерениях.
Поэтому одним из главных изменений является создание
прозрачной структуры управления фондом с четким разграни‑
чением полномочий Правительства Российской Федерации,
Минфина России и Банка России и с соответствующим рас‑
пределением ответственности между ними. Предложенная ав‑
торами структура управления фондом изображена на рис. 39.
Рис. 39. Предложенная организационная структура
(составлено по: [26, 29, 32])
За стратегическим управляющим (Минфин РФ) закрепить
следующие функции:
– подготовка ежегодных докладов, ежеквартальных отчетов
о деятельности фонда, заявления о намерениях;
99
3. Проблемы управления суверенным фондом в Российской Федерации
– подготовка инвестиционной политики;
– общий контроль за размещением средств фонда, регули‑
рование риск менеджмента и привлечение консультантов.
На современном этапе организационной структуры целесо‑
образно создать инвестиционное управление Банка России как
оперативного управляющего, в функции которого будут входить:
– инвестиционная стратегия;
– долгосрочное планирование;
– управление финансами;
– подготовка отчетов собственнику.
Создание Наблюдательного совета в организационной струк‑
туре обеспечит контроль деятельности фонда, а также позволит
следить за выполнением инвестиционной политики с последую‑
щим представлением отчетов Минфину. В функции совета так‑
же вой дут выбор внешнего аудитора и публикация отчетов. Фи‑
нансы фонда подлежат регулярному и независимому внешнему
аудиту в соответствии с международными стандартами. Поэто‑
му следует добавить в структуру управления внешнего аудитора,
деятельность которого будет направлена на анализ формирова‑
ния и использования средств фонда, что будет отражаться в годо‑
вых отчетах. Фонд сможет публиковать эти отчеты на своем сай‑
те, что в свою очередь позволит увеличить уровень прозрачности
и открытости Российского суверенного фонда. Фонд Аляски при
принятии инвестиционных решений руководствуется рекомен‑
дациями, представляемыми Инвестиционной консультативной
группой, в сфере управления инвестициями и риском. Данный
элемент структуры управления стоит также рассмотреть и учесть
в совершенствовании настоящей структуры. Участие в процес‑
се размещения средств высокопрофессиональных специалистов
в области инвестирования позволит фонду брать дополнитель‑
ные риски и обеспечить более высокий доход.
Третье возможное изменение и три последующих связаны
с тем, что инвестиционная политика в отношении средств фон‑
да является неэффективной. В связи с тем, что макроэкономи‑
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]