Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
51
транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Перми,
утв. решением Пермской городской Думы от 24 мая 2016 г. и от 10 апр. 1995
г.).
К числу производных источников административного права России
следует отнести так называемые прецеденты толкования или нормативные
интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда,
интерпретационные акты Конституционного Суда России). Данные акты
обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и
действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого
связаны соответствующие прецеденты.
Что касается постановлений Конституционного Суда как источников
права, то в литературе этот вопрос рассматривается неоднозначно. В одних
случаях считается, что содержащиеся в его постановлениях положения по своей
юридической силе сопоставимы с положениями Конституции1, в других
случаях эти положения «приближаются к уровню самой Конституции»2, ну а в
третьих случаях акты Конституционного Суда признаются «вторичными
источниками права», содержащими «квазинормы», «вторичные нормы права»,
«нормы о нормах»3. Представляется более правильным все же считать
положения Конституционного Суда лишь вторичным источником права. Кроме
того, существует также мнение, согласно которому «суд, являющийся по своей
природе, прежде всего, правоприменительным органом, призванным
рассматривать споры, может иметь право только необязательного толкования
нормативных правовых актов лишь для данного конкретного дела, правом же
обязательного толкования (разъяснения) могут быть наделены органы,
принявшие нормативный правовой акт (аутентичное толкование)»4.
Ошибочным также является мнение о том, что решения судов по конкретным
делам является источником российского права.
Но в российской правовой системе существует один вид судебных актов,
которые можно с полной уверенностью отнести к источникам права с позиции,
как теории права, так и закона. Это акты правосудия о признании нормативных
актов незаконными5.
Наличие столь большого числа источников административного права,
1
Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журн. рос.
права. 2004. № 12. С. 5.
2
Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2004.
№ 4. С. 35.
3
Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика / Ин-т государства и права
РАН. М.: Юрист, 1998. С. 52.
4
Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным
законам: теория вопроса // Рос. юстиция. 2003. № 4. С. 9.
5
Бахрах Д. Н., Бурков А. Л. Акты правосудия как источники административного права // Журн. рос. права. 2004.
№ 2. Доступ из Информационно-правовой системы «Консультант Плюс».
52
причем разной юридической силы, делает невозможным создание единого
административного кодекса. Кодифицировать можно лишь отдельные
институты административного права, например институт административной
ответственности. Однако работы по кодификации и совершенствованию
систематизации административного права в целом, в частности, по созданию
инкорпоративных сборников и хронологических изданий, представляются
актуальными и весьма перспективными.
§4. Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, классификация
Центральной категорией теории права, а также отраслевых юридических
наук являются «правовые отношения» или «правоотношения».
Правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами
права. Если же сформулировать сложнее, то правоотношения – это
возникающие на основании юридических фактов, предусмотренных нормами
права, фактические отношения людей, наделенных субъективными правами и
юридическими обязанностями корреспондирующего характера, направленные
на урегулирование общественных связей либо охрану правопорядка.
Административно-правовые отношения обладают всеми признаками
правоотношений, но, несомненно, являются весьма специфичными и сложными
юридическими явлениями. В процессе управления социальные связи между
людьми претерпевают изменения, которые всегда связаны с движением, но не
всегда с развитием. В любом случае в процессе жизнедеятельности людей
появляются новые общественные отношения. Управленческие фактические
отношения имеют гораздо больше общего с административно-правовыми
отношениями, нежели общественные отношения с правоотношениями вообще,
поскольку в процессе реализации государственного управления и
исполнительной власти поведение людей урегулировано преимущественно
нормами права (хотя и не исключены полностью иные механизмы социального
регулирования). Административные отношения возникают только как правовые
и в другом качестве существовать не могут.
Административно-правовые отношения в самом общем виде – это вид
правооотношений, урегулированных нормами административного права.
Вместе с тем одним из наиболее содержательных определений является
следующее. Административно-правовое отношение – это урегулированное
нормой административного права общественное отношение в сфере
государственного управления (исполнительной и распорядительной
деятельности государственных органов, преимущественно органов
53
исполнительной власти), а также в сфере деятельности органов местного
самоуправления по осуществлению публичной власти1.
Особенности административно-правовых отношений состоят в
следующем:
− административно-правовые отношения построены на началах «власти-
подчинения», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Налицо
так называемые несимметричные обязанности и права сторон в
правоотношении. При этом, называя административно-правовые отношения
властеотношениями, не следует низводить административно-правовые
отношения до признания их основанными исключительно на государственном
принуждении;
− характер государственно-управленческой деятельности обусловливает
необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых
административным правом управленческих отношений, которая в пределах
своей компетенции обязана реализовывать государственно-властные
полномочия для защиты публичных (государственных, общественных)
интересов, конституционных прав и свобод граждан. Наличие в
административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и
горизонтальных) органа государства является обязательным;
− в административно-правовых отношениях находят отражение все
основные качества, присущие государственному управлению, а также
публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления
функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Здесь
прослеживается связь административно-правовых отношений не только с
внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач,
стоящих перед исполнительной властью. Таким образом, административноправовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую
сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения (сфера
государственного управления);
− как отмечалось, сфера государственного управления – поле
практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц,
выступающих от имени этих органов. Причем в ее границах нередко возникают
правоотношения иного рода – финансово-правовые, земельно-правовые,
природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые и др.
Все это говорит о связи административно-правовых отношений с фактическим
обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью в целом;
− административно-правовые отношения являются организационными и
1
Административное право Российской Федерации / отв. ред Н.Ю. Хаманева. М.: Юрист, 2005. С. 63.
54
возникают по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их
должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т. п., что
свидетельствует о прямой связи с реализацией функций исполнительной
власти, которые по своему содержанию направлены, прежде всего, на
организацию процесса правоисполнения;
− споры, возникающие между сторонами административно-правовых
отношений, разрешаются, как правило, во внесудебном административном
порядке. Однако в случае невозможности разрешить конфликт в
административном порядке заинтересованная сторона вправе обратиться в суд
с требованием о восстановлении законных прав и интересов, нарушенных
исполнительной властью;
− административно-правовые отношения возникают, изменяются и
прекращаются при наличии условий, предусмотренных административноправовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты –
обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы
между субъектами управленческой деятельности должны произойти
конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как
правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда – события;
− административное правоотношение носит двусторонний характер:
правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба
участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Таким образом, в случае нарушения норм права ответственность одной
стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а
непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа
(должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о
нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти.
Важное значение для характеристики правоотношения имеет его состав
(структура), под которым понимается его внутреннее строение,
представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. К
данным элементам относятся: субъекты, содержание правоотношений и их
объект.
Субъектом административно-правового отношения называется тот, кто
наделен административными правами и обязанностями. Субъектами
административно-правовых отношений могут быть:
− граждане России;
− иностранные граждане и лица без гражданства;
− государственные органы, их структурные подразделения, предприятия,
учреждения и иные государственные организации;
55
− общественные (негосударственные) объединения;
− служащие государственных органов и организаций, служащие
общественных (негосударственных) объединений;
− представители общественных формирований, наделенные
административными обязанностями и правами.
Отнесение тех или иных лиц к субъектам правоотношений в
обязательном порядке предполагает наличие у них административной
правосубъектности, которая, в свою очередь, состоит из административной
правоспособности (способности иметь права и обязанности) и
административной дееспособности (способности своими действиями
реализовывать предоставленные права и нести возложенные обязанности). Для
каждого субъекта административно-правовых отношений определен момент
возникновения дееспособности (достижение возраста, прохождение
государственной регистрации, пересечение государственной границы и проч.).
При этом следует помнить, что, являясь субъектом права, можно не быть
субъектом тех или иных конкретных правоотношений, но нельзя быть
субъектом правоотношений, не будучи субъектом права.
Объект правоотношения – это то, на что воздействует административноправовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими
поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.
Объектом правоотношений могут быть действия, поведение людей (так
называемые неимущественные отношения), а также материальные ценности,
вещи (имущественные отношения). Последние иногда именуют предметом.
Объекты правоотношения, кроме того, могут быть подразделены на
непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным
объектом административных (равно как и других видов правоотношений)
является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые
действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие
(влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного
творчества.
Третьим элементом состава административно-правового отношения
является содержание административного правоотношения, которое включает
права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права,
а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения,
соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов
содержания административного правоотношения являются публичные
обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками
публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные
обязанности правомочия.
56
Таким образом, в содержании административного правоотношения
различают две стороны: материальную, или фактическую (поведение
субъектов), и юридическую (субъективные права и юридические обязанности).
Иногда в структуру административно-правового отношения включают
характер связи участников и условия возникновения административноправовых отношений (юридические факты)1. Однако следует иметь в виду, что
юридический факт является лишь предпосылкой возникновения
административно - правовых отношений.
Классификация административно - правовых отношений.
Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие
в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее
участников, от того, какие функции государственного управления реализуются,
от поставленных перед органами исполнительной власти целей и т. д.
Прежде всего, можно выделить следующие две группы административноправовых отношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу
управляющего воздействия («субъект управления – объект управления»), в
которой отчетливо проявляется властная природа государственноуправленческой деятельности. Их принято именовать собственно
властеотношениями. Они отчетливо выражают присущую управлению
авторитарность, т. е. приоритет воли субъекта управления. Это отношения
между вышестоящими и нижестоящими звеньями органа исполнительной
власти, между руководителями и подчиненными им по службе сотрудниками,
между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами,
несущими определенные административно-правовые обязанности, и т. п.;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного
управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с
его осуществлением. Указанные правоотношения хотя и возникают
непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим
прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на
управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами,
функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными
между собой соподчиненностью.
Близкой по смыслу является классификация административно-правовых
отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В
соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее
рассмотренные виды, выделяются вертикальные и горизонтальные
1
Конин Н.М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2006. С. 34 - 36.
57
правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения складываются
между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это
отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях
между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между
этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и
организациями. Особое место в системе вертикальных административноправовых отношений занимают государственно-служебные отношения1.
Горизонтальные административно-правовые отношения складываются
между несоподчиненными сторонами, т.е. одна из сторон не подчинена
организационно другой. Это отношения между органами государственного
управления и гражданами, общественными объединениями, между органами
управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями,
организациями и, наконец, между не подчиненными друг другу органами.
К ним, в частности, могут быть отнесены:
1) административно-процедурные отношения:
а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему
воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, иными
словами, они предназначены для создания условий, необходимых для принятия
одностороннего юридически властного решения;
б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного
управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной
реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного
решения;
2) отношения административно-процессуального характера, в которых
стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства
по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не
указывает на равноправное положение сторон административно-деликтных
правоотношений. Вместе с тем в проекте нового Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, в ч.1 ст. 2.9, отмечается,
что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, потерпевший, заинтересованный орган, их
представители являются сторонами в производстве по делам об
административных правонарушениях и наделяются равными (одинаковыми)
процессуальными правами и несут равные (одинаковые) процессуальные
обязанности в производстве по делу об административном правонарушении,
1
Зубов И.Н., Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: правовое
регулирование. М., 1998. 234с.
58
если иное не предусмотрено настоящим Кодексом;.
3) отношения административно-договорного характера, носящие форму
различного рода соглашений. Соглашения возможны между субъектами
исполнительной власти, их руководителями.
По содержанию административно-правовые отношения делятся на
материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым отношениям относятся
общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые
материальными нормами административного права.
В свою очередь, административно-процессуальные правоотношения –
это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с
разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются
административно-процессуальными нормами. Взаимосвязь материальных и
процессуальных правоотношений проявляется в том, что материальные
отношения реализуются посредством процессуальных отношений. Кроме того,
административно-процессуальные отношения «обслуживают» правовые
отношения ряда других отраслей права. Так, посредством административнопроцессуальных отношений реализуются материальные отношения
экологического, финансового, земельного и других отраслей права.
По целевому назначению административно-правовые отношения
подразделяются на две группы:
1) административно-правовые отношения, возникающие в связи с
реализацией положительных задач государственного управления (например, по
руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и
организациями, регулированию деятельности общественных объединений, по
удовлетворению нужд и запросов граждан);
2) административно-правовые отношения юрисдикционного характера,
связанные с деликтами в сфере государственного управления.
Близкой по смыслу является классификация по характеру юридических
фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти
правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными фактами,
и те, которые вызванны неправомерными фактами (деликтные
правоотношения).
По способу защиты различают административно-правовые отношения,
защищаемые в административном или в судебном порядке.
Кроме того, правовые отношения делятся на простые и сложные. Простое
правоотношение – это такое правоотношение, когда одному субъективному
праву соответствует одна юридическая обязанность. Например, в правовых
отношениях, связанных с получением общероссийского паспорта гражданином
59
по достижении определенного возраста, субъективному праву на его получение
соответствует юридическая обязанность оформить указанный документ в
установленные сроки. При сложном правоотношении одному или нескольким
субъективным правам соответствует одна или несколько юридических
обязанностей. Например, правоотношения, возникающие из поступления на
государственную службу, получения водительских прав. Так, для того чтобы
возникло пенсионное правоотношение, необходимо: а) достижение лицом
соответствующего возраста; б) наличие трудового стажа; в) представление
положенных документов; г) принятие компетентным органом решения о
назначении пенсии.
Основаниями возникновения, изменения или прекращения
административно-правовых отношений являются юридические факты, т. е.
такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение,
изменение и прекращение правовых отношений. Следует особо отметить, что
придание правового характера тем или иным обстоятельствам целиком зависит
от воли законодателя, официальной публичной власти, а не от самих
участников жизненного процесса, хотя без них эти обстоятельства могли бы и
не наступить.
Другими словами, юридические факты – это такие фактические,
жизненные обстоятельства (условия, ситуации), которые необходимы для
возникновения, изменения и прекращения тех или иных правоотношений. Эти
факты становятся юридическими не в силу каких-то особых внутренних
свойств, а в результате признания их таковыми государством, законом.
Критерием деления юридических фактов на виды является их связь с
волей участников правоотношений.
Юридические факты, возникающие в результате выражения воли людей,
именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия
должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в
установленный срок и сообщить гражданину о принятом решении). Как
правило, волевые юридические факты реализуются в виде действий.
Административно-правовые отношения могут возникать не только в
результате действия людей, но и при наступлении определенных событий,
имеющих юридическое значение. Это так называемые события. Если действие
– это сознательное волевое поведение (деятельность) граждан, иностранцев,
организаций, то события – это такие жизненные обстоятельства, которые не
зависят от воли и сознания людей (естественная смерть человека, стихийные
бедствия: пожар, землетрясение, наводнение, ураган и т. д.).
Юридические события – это неволевые юридические факты, влекущие
правовые последствия (например, в связи с достижением гражданином 14-
60
летнего возраста у него возникает обязанность обратиться в органы внутренних
дел для получения паспорта гражданина РФ, а у этого органа – право и
обязанность исполнить данную функцию).
Различие между волевыми и неволевыми юридическими фактами
заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они
совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как
возникновение вторых от воли людей не зависит.
Среди юридических фактов выделяются также правовые состояния
(состояние гражданства, нахождение на воинской службе, в браке, в родстве, в
розыске, в должности и т. д.).