Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
31
Профессор Ю. Н. Старилов представляет новую систему
административного права в следующем виде:
1. Общее административное право:
– понятие и сущность публичного управления; правовые источники
административного права; основные понятия административного права;
особенности административно-правовых отношений;
– субъекты управленческих действий;
– структура и содержание государственного управления;
– управленческий процесс (т. е. теория управленческих действий или
формы и методы государственного управления); правовой акт управления и
административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между
другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и
государством; предпосылки к заключению административного договора;
правовые последствия недействительности административных договоров);
– административное принуждение;
– административно- юрисдикционный процесс;
– административный процесс или административно-правовая судебная
защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов
государственного управления и должностных лиц;
– возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим
лицам, в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским
правом);
– контроль и надзор в сфере государственного управления.
2. Особенное административное право:
– муниципальное право;
– милицейское или полицейское право;
– строительное право;
– социальное право;
– образовательное право;
– служебное право1.
§ 4. Принципы административного права России
В науке административного права вопросу, касающемуся принципов
отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения
на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и
учебных работах современных ученых. В связи с этим в теории не выработано
единого подхода к перечню таких принципов.
В целом под принципами отрасли права в теории понимается
1
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М.: Норма – Инфра, 2002. Т.1. С. 328.
32
совокупность основополагающих идей, представлений, умозаключений, черт и
характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм,
определяют вектор правового регулирования общественных отношений,
составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов,
составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права
в регулируемые ею отношения.
Принципы административного права – это основополагающие идеи,
установления, выражающие объективные закономерности организации и
формирования государственной власти в целом (а также исполнительной
власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления
реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих
органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе
государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том
числе и контрольно-надзорных полномочий).
Принципы современного административного права находят отражение во
множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно
считается Конституция РФ. Несмотря на то, что Конституция РФ в нашей
стране не закрепляет понятия государственного управления, в ней, тем не
менее, уделяется достаточно внимания вопросам функционирования
исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и
гражданина.
Однако кроме Конституции РФ принципы административного права
закрепляются в многочисленных нормативно-правовых актах, как правило,
законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы
отдельные административно-правовые режимы в структуре отрасли. Отдельные
нормы, посвященные принципам административного права, содержатся в ряде
федеральных законов.
К числу общих принципов административного права относятся:
1. Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права
Российской Федерации. Его сущность может быть определена как «связанность
администрации законом». В соответствии с ч. 1 ст. 15 Основного закона
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории России. Это означает, в частности, и то, что
все акты административного законодательства должны соответствовать
положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной
власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законы. То же самое относится и к международным договорам Российской
Федерации, являющимся частью ее правовой системы.
33
Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно
которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в
соответствии с законом, в частности, нормотворчество Правительства РФ
обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115
Конституции РФ издает распоряжения и постановления, а также обеспечивает
их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных
законов, нормативных указов Президента РФ.
Данный принцип предполагает также возложение на органы
государственного управления и их должностных лиц обязанности
инициативного отношения к нормам административного права. Действительно,
если гражданин может и не знать о существовании какого-либо
административно-правового режима, его принципах и предписаниях, за
исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то
государственный управляющий субъект обязан не только знать его, но и
подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения
необходимости претворения в жизнь его положений.
2. Принцип федерализма. Данный принцип базируется на федеративном
государственном устройстве нашей страны, закрепленном Конституцией РФ в
ст. 1. С принципом федерализма связано сразу несколько обстоятельств,
имеющих принципиальное значение для системы административного права.
Прежде всего, согласно ст. 72 Конституции РФ административное и
административно-процессуальное законодательства находятся в совместном
ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это решающим образом
отражается на системе источников административного права. По предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются
федеральные законы и соответствующие им законы субъектов федерации. При
этом нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам и в случае их противоречия не действуют.
Кроме того, на основе принципа федерализма организована система
органов исполнительной власти. Статья 77 Конституции РФ определяет, что по
предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы
исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в
России. Однако помимо федеральных и региональных органов исполнительной
власти в России создаются территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти, которые при определенных условиях взаимодействуют
с региональными органами исполнительной власти (в том числе и посредством
заключения соглашений о передаче части полномочий от одних органов другим
и обратно).
34
3. Принцип приоритета личности. Этот принцип в теории права
именуется также принципом гуманизма. Согласно данному принципу вся
деятельность органов государственного управления, опирается на нормы о
неприкосновенности личности и ее прав, свобод и законных интересов,
установленных законом. В соответствии с этим принципом система
административного права изобилует охранительными режимами, призванными
оградить эти самые права и свободы от нарушения.
Приоритет интересов личности дополняется постулатом о равенстве
граждан перед законом и судом. Этот постулат находит свое выражение в том,
что все люди, независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равный
правовой статус по отношению к предписаниям закона. В деятельности органов
государственного управления этот постулат проявляется в невозможности
оказания должностным лицом предпочтения либо организации поблажек тем
или иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от
неотъемлемых личностных (индивидуальных) особенностей лица, вступившего
в урегулированные правом отношения с государством. Равно недопустимо
принимать во внимание указанные признаки при принятии административных
решений (например, о предоставлении гражданства, о первостепенности
оказания помощи и т. д.).
4. Принцип ответственности. Указанный принцип является
краеугольным камнем, на который опирается все здание административноправовых предписаний. Поскольку управление – это всегда своего рода насилие
над личностью, ее свободой делать то, что хочется и когда хочется, постольку
административно-правовые нормы, как никакие другие, нуждаются в
подкреплении реально действующими санкциями, т. е. возможностью
государственного принуждения, В структуре отрасли существует специальный
институт административной ответственности. Следует обратить внимание на
то, что ответственность предусматривается за нарушение предписаний норм
административного права не только со стороны граждан и юридических лиц, но
и со стороны властных субъектов управления.
5. Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего
сведения различных аспектов государственно-управленческой деятельности.
Прежде всего, законы и все прочие нормативные правовые акты подлежат
официальному опубликованию. Следовательно, любые нормативные правовые
акты административного законодательства, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они
35
официально не опубликованы. В административном праве также действует
постулат, обеспечивающий открытость государственного управления:
Конституцией РФ гарантируется право граждан на участие в управлении
делами государства и на равный доступ к государственной службе.
§ 5. Наука административного права
Административное право берет свое начало с XVII в. и развивается
первоначально в рамках науки о финансах, экономике, хозяйстве и управлении
– камералистики (немецкий термин Kameralien происходит от
позднелатинского camera и означает «наука государственного управления»).
По сравнению с другими науками, административное право является
относительно молодой, что объясняется тем, что социальные условия
античности и феодализма не способствовали централизованному выполнению
полицейских функций, в средневековье административное управление имело
частноправовую основу и было частью ленного права. В эпоху абсолютизма
единой системы административно-правовой науки также создано не было,
поскольку воля господина (царя, короля, князя, властителя) считалась законом,
а свои действия он опасался ограничивать. Первоначально административное
право как наука развивается во Франции во времена правления Людовика XIV
(1643–1715), в Пруссии – правления Фридриха II (1740–1786), в России –
царствования Александра I (1801–1825) и в других западноевропейских странах
(Голландии, Швеции). Мощная государственно-административная система
опиралась на армию, полицейский аппарат и значительный государственный
аппарат. Вся их деятельность нуждалась в правовой регламентации, что и
предопределило бурное развитие науки административного права,
называвшейся тогда «Полицейской наукой».
Полицейское право, наука полиции, наука права внутреннего управления,
административное право – все это разные названия той отрасли
юриспруденции, где речь идет о юридических нормах, регулирующих
администрацию, и о юридических отношениях, возникающих между
государством и управляемыми единицами и союзами при осуществлении
различных культурных целей1.
В научный оборот термин «полиция» (греч. politeia) ввел
древнегреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384–322 гг. до
н. э.), который «полицией» именовал государственное (городское) управление
(от греч.Polis – город-государство). Именно в этом смысле термин «полиция»
перешел в латинский язык (лат. politia). Понятие «полиция» в широком и узком
1
Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): конспект лекций. 3-е изд. Пг.: Тип.
«Екатерингоф. Печ. дело», 1915. С. 15.
36
смысле имеет разные значения. Так, в первом значении древнегреческий
философ Аристотель «полицией» именовал государственное (городское)
управление. С конца XIV в. термин «полиция» во Франции и Германии начали
употреблять уже в специфичном смысле – как совокупность различных
элементов общественного порядка, общественного благополучия, а затем - и
правительственная деятельность, направленная к достижению этого
благополучия1. В узком значении «полиция» представляет собой систему
особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Необходимо отметить, что в контексте данной работы понятие «полиция» и,
соответственно, «полицейские функции» используется в узком смысле.
В настоящее время многими учеными выделяется самостоятельная
составляющая административного права – полицейское право2.
Начало административному (или, точнее, полицейскому) праву России
как отрасли и как науке было положено Сводом законов Российской империи, в
котором впервые было собрано административное законодательство; но он
имел и недостатки, так как включал в себя не только полицейские законы, но и
этические, технические нормы, советы, научные положения. В числе первых
работ, посвященных полицейскому праву России, в 1824 г. была опубликована
книга П. Гуляева «Права и обязанности градской и земской полиции и всех
вообще жителей российского государства в отношении к полиции». В 1840 г.
издана книга по полицейскому праву H. Рождественского «Основания
государственного благоустройства с применением к российским законам». В
1856 г. было опубликовано произведение И. Платонова «Вступительные
понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном». В нем
автор утверждал, что цель самодержавного государства – право и благо,
справедливость и благосостояние. Право И. Платонов рассматривал как
важнейшее условие совместной гражданской жизни людей.
После революции 1917 г. науку административного права дважды (в
1918–1921, 1929–1938 гг.) «закрывали» – прекращали исследования и
преподавание. Большевики фактически отказались от всех отраслей права, за
исключением административного и уголовного. Однако советская власть не
позволяла развиваться и административному праву должным образом,
поскольку оно основывалось на научных достижениях западных стран; она
опасалась подробной регламентации и ограничения своей деятельности
посредством правовых норм.
В послевоенный период административное право получило новый
импульс к развитию. В образовательных учреждениях вновь было введено его
1
Корнев А. В. Полицейское государство: идеи и практика. М., 1998. С. 55–56.
2
Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004. 816 с.
37
изучение и изданы новые учебники, авторами которых явились видные ученые:
В.А. Власов, И.И. Евтихеев, С.С. Студеникин.
В 60 – 70 гг. ХХ в. значительно активизировалась разработка проблем
административного права. В этот период были опубликованы работы Д.Н.
Бахраха «Советское законодательство об административной ответственности»
(1969), Ю.М. Козлова «Предмет советского административного права» (1967),
А.П. Коренева «Кодификация советского административного права» (1970),
Г.И. Петрова «Советские административно-правовые отношения» (1970), Н.Г.
Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964), В.Д. Сорокина
«Административно – процессуальное право» (1972), О.М. Якубы
«Административная ответственность» (1972) и др. Своеобразным итогом
развития советского периода науки административного права явилась
публикация коллективного шеститомного монографического издания
«Советское административное право» (1977 – 1982).
Оценивая советский период развития науки административного права,
следует отметить, что, несмотря на существенное влияние марксистско –
ленинской идеологии, были разработаны многие аспекты организации и
функционирования органов государственного управления, заложены основы
теории административного процесса, административной юстиции, получил
развитие институт административной ответственности, многие положения
которого использованы в действующем законодательстве.
Политические и социальные преобразования, начавшиеся в 1990 г.,
появление частной собственности, принятие новой Конституции
способствовали сокращению государственного влияния на жизнедеятельность
граждан, предприятий и организаций. Это предопределило изменение роли
административного права в регулировании общественных отношений, а также
дальнейшее развитие науки административного права. В научной и учебной
литературе, диссертациях разрабатываются новые проблемы средств
административно-правового регулирования экономики и других отраслей
управления, обеспечения прав и свобод граждан, административного
судопроизводства и др. В современный период в развитие науки
административного права значительный вклад внесли известные ученые: К.С.
Бельский, А.С. Дугенец, А.И. Каплунов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, В.М.
Манохин, Л.Л. Попов, В.В.Россинский, В.Е. Севрюгин, П.П. Сергун, Ю.Н.
Старилов, А.И. Стахов, В.А. Юсупов В.А. и многие другие.
38
Глава 3. Механизм административно - правового регулирования
§1.Понятие и структура механизма административно-правового регулирования
Действие права – это обусловленное социально-экономическими
условиями, потребностями и интересами людей свойство (способность) права в определенной среде оказывать информативное и мотивационное воздействие на личность, общности людей и вследствие этого обеспечивать соответственно целям, принципам и предписаниям права правомерный характер их деятельности, достижение цивилизованными средствами фактических результатов. В этой связи важное значение приобретает четко действующий механизм правового регулирования общественных отношений как совокупность правовых средств, т. е. юридических норм, субъективных прав, связанных с ними обязанностей и реализация этих прав, и обязанностей.
Административное право, осуществляя регулятивную функцию,
использует определенную совокупность правовых средств или способов
воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их
участников.
Отличительными чертами административно - правового регулирования
являются:
1. Преимущественное использование правовых средств
распорядительного характера, т.е. предписаний (включая запреты).
2. Административно-правовое регулирование предполагает
односторонность волеизъявления одного из участников отношения.
3. Для управленческих отношений, регулируемых административным
правом, характерно юридическое неравенство их субъектов. Это проявляется в
том, что у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия,
каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у
управляющей стороны больше, чем у управляемой.
4. Определенная ограниченность воли субъектов отношений. Им
предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного
поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило,
данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц,
причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.
5. Властность и односторонность не исключают использования в
необходимых случаях дозволительных средств, допуска в определенных
условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом
отношении (процессуальное равенство).
Таким образом, чтобы общество и государство развивалось
39
последовательно и поступательно, для формирования четких структурных
связей между элементами данного общества необходима система
административно-правовых средств, которые определенным образом
воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с
требованиями времени и общественными потребностями. Такая система
административно-правовых средств именуется механизмом административноправового регулирования.
Механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как
именно осуществляется правовое воздействие на общественные отношения.
Традиционно система административно-правового регулирования включает в
себя следующие элементы: административно-правовые нормы; акты
применения норм административного права; административно-правовые
отношения.
1. Нормы административного права занимают центральное место. Они
содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, в правовых актах
Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных и региональных органов
исполнительной власти.
2. Акты применения норм административного права, которые
представляют собой официальный правовой документ, содержащий
индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа,
которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела.
Акт применения является средством индивидуализации прав,
обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаки: в нем
содержится воля государства; наличие властного характера; охраняется
принудительной силой государства; по форме это индивидуальный правовой
акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование
общественных отношений; должен издаваться на основании и во исполнение
закона в рамках, имеющихся у должностного лица или органа государственной
власти полномочий; издается в установленной форме (указ, постановление,
решение, приказ, директива, указание и т.д.). Акты применения издаются
представительными, исполнительными и судебными органами государственной
власти.
3. Административно-правовые отношения являются результатом
административно-правового воздействия на общественные отношения и
позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы
административного права.
Понимание сущности норм административного права, административных
правоотношений и иных составляющих элементов механизма
административно-правового регулирования является основополагающим в
40
изучении административного права.
Традиционно норма означает правило поведения, образец (модель),
точное предписание. Иными словами, норма представляет собой сведения о
возможном и должном поведении участников общественных отношений, т.е.
меру свободы субъектов в конкретных взаимоотношениях.
§2. Нормы административного права: понятие, виды, структура,
особенности.
Социальная норма есть всегда правило должного поведения, она
адресуется субъектам общественных отношений. Юридическая норма
отличается от других видов социальных норм тем, что имеет представительно –
обязывающий характер и является общеобязательным правилом поведения. В
современных правовых системах юридические нормы в своей основной массе
устанавливаются (санкционируются) государством.
Под нормой административного права следует понимать правило
поведения общего характера, установленное или санкционированное
государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов
юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные
отношения в сфере функционирования исполнительной власти (публичного
управления), а также административного судопроизводства.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается
регулятивная роль административного права. Особенности норм
административного права проявляются в том, что они:
1) направлены, прежде всего, на обеспечение эффективной реализации в
сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан, а
также их правовую защиту;
2) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации
и функционирования как всей системы исполнительной власти
(государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их
взаимодействия;
3) определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего
интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций,
действующих непосредственно в сфере государственного управления и
выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация
края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями
интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);
4) действуя в сфере государственного управления, главным образом
предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного
назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в