Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
11
относящиеся к системе государственных органов, в частности, Центральный
Банк России, государственные корпорации Росатом, Роскосмос и др.
Действующее законодательство предусматривает, что субъекты
Российской Федерации имеют право передавать некоторые вопросы,
отнесенные к их компетенции, муниципальным образованиям. Исходя из этого
органам местного самоуправления могут быть переданы соответствующие
полномочия в сфере государственного управления1.
5. Государственное управление носит подзаконный характер, так как
закон определяет его направленность, средства достижения поставленных
целей и задач. Оно осуществляется на основе закона. Содержанием
деятельности многих субъектов государственного управления является
исполнение законов (федеральных, региональных) путем применения общих
норм к ситуациям, возникающим в различных отраслях общественной жизни.
Поэтому органы исполнительной власти могут осуществлять только те
полномочия, которые законом отнесены к их компетенции.
6. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное
содержание, т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется
совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными
людьми, социальными коллективами по поводу использования ими
материальных и иных ресурсов. Организационная сущность государственного
управления состоит, следовательно, в том, что с его помощью достигаются
регулирование и координация совместной деятельности людей с целью
реализации ими законов и их нормативных правовых актов. Таким образом,
органы управления обеспечивают практическое осуществление
государственных функций в порученной им сфере деятельности другими
субъектами.
7. Государственное управление – это непрерывная, постоянная,
планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ
управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих
управленческих связей, в проверке исполнения и контроле (надзоре) за
функционированием системы управления и всех ее элементов. Этому признаку
соответствует понятие цикл управления, который включает три основных этапа
(стадии): подготовка и принятие решения, организация его исполнения,
контроль за исполнением решения.
8. В процессе государственного управления требования закона
реализуются в различных формах. Наряду с правоприменением, которое
состоит в даче прямых юридических предписаний, субъекты управления
1
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт.
2003г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40.
12
осуществляют правотворчество, т.е. разрабатывают и утверждают юридически
обязательные правила, конкретизируя требования законов. Значительное место
в деятельности органов исполнительной власти занимает реализация
полномочий юрисдикционного характера, связанных с разрешением правовых
конфликтов в сфере управления и применением мер административного
(внесудебного) принуждения.
Таким образом, государственное управление – это юридически властная
деятельность особой группы органов государства, направленная на
организацию исполнения законов и иных правовых актов.
В систему государственного управления входят области, отрасли и
сферы.
Область государственного управления - это совокупность отраслей
управления, объединенных единством основного назначения (управление
экономикой, управление социальной деятельностью, управление
административно-политической деятельностью).
Отрасль управления представляет собой совокупность органов
управления, объединенных общностью профиля объектов и их конкретного
назначения (управление промышленностью, сельским хозяйством,
транспортом, образованием, здравоохранением, культурой, обороной,
внутренними делами и др.).
Сфера государственного управления - комплекс организационных
отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций
специального характера (планирование, статистическая отчетность,
сертификация и др.).
Государственное управление находит свое выражение в реализации
определенных функций. Функция управления - это конкретное направление
управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции
определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и
методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют
основные (общие), обеспечивающие и специальные функции.
К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет,
контроль, организация, регулирование и др.
Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных
состояниях объекта управления в будущем, например, об изменениях во
внешней среде и соответствующей этому трансформации задач и действий
данной организации, а также о внутренних изменениях самой организации. Как
функция государственного управления прогнозирование представляет собой
разработку научно обоснованных представлений о рисках социально-
13
экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о
перспективах развития отдельных отраслей управления.
Планирование представляет собой процесс выработки целей данной
системы решений, необходимых для их достижения. Планирование выражается
в разработке основных показателей социально-экономического развития,
федеральных и региональных программ, временных и количественных
показателей их реализации. Так, Президентская программа подготовки
управленческих кадров 2016 - 2017 гг. определяет направления и сроки
обучения руководителей для органов государства.
Организация – это разработка и проведение конкретных мероприятий по
выполнению принятого управленческого решения; она означает подбор
исполнителей, их обучение, материально-техническое и финансовое
обеспечение. Организация предполагает также упорядочение структуры
государственного органа, штатов, процессов управления и др.
Контроль и учет тесно связаны между собой. Учет позволяет определить
количественные изменения материальных, финансовых, кадровых и иных
ресурсов, используемых в процессе исполнения управленческих решений.
Контроль представляет собой сопоставление фактических
промежуточных и конечных результатов с планируемыми показателями.
Информация, полученная в результате контроля, помогает принять
необходимые меры по совершенствованию механизма реализации
управленческого решения. Контроль в государственном управлении
осуществляется как органами исполнительной власти, так и
представительными, судебными органами. Определенными контрольными
полномочиями в этой сфере обладает Счетная палата Российской Федерации.
Регулирование – это установление общеобязательных правил, требований
и процедур для участников управленческой деятельности по выполнению
стоящих перед ними задач. Посредством регулирования органы
государственного управления устанавливают порядок лицензирования
отдельных видов деятельности, сертификации произведенной продукции,
регистрации отдельных объектов, проведения контрольных и надзорных
проверок и т.п.
К числу обеспечивающих функций управления относятся такие, как:
кадровая, информационного обеспечения, финансирования, материальнотехнического обеспечения делопроизводства и др.
Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во
взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной
функции, недобросовестное ее выполнение отрицательно отражаются на всей
системе функций и результатах управления.
14
Управляющее воздействие органов исполнительной власти может быть
направлено как на объекты внешней среды, так и на организацию деятельности
самого органа. Соответственно выделяют два вида государственного
управления: внешнее и внутреннее.
Внешнее управление имеет приоритетное значение, так как связано с
реализацией внешних полномочий. Оно направлено на объекты (предприятия,
учреждения, физических лиц), которые не входят в систему органа
исполнительной власти и не состоят с ним в отношениях прямого,
непосредственного соподчинения. Так, федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки проводит лицензирование и аккредитацию вузов
независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.
Внутреннее государственное управление осуществляется в целях
повышения слаженности, эффективности функционирования самого органа
исполнительной власти; в качестве объектов управления в этом случае
выступают структурные подразделения и сотрудники, непосредственно
подчиненные руководителю органа (субъекта управления). Примером такого
управления является, в частности, утверждение руководителем федеральной
службы по надзору в сфере образования и науки регламента (распорядка)
служебного времени.
В литературе в качестве самостоятельного вида выделяют также
внутриорганизационное государственное управление, которое состоит в
осуществлении исполнительно-распорядительных функций органами
законодательной власти, судами, прокуратурой и другими органами
государства, не относящимися к органам исполнительной власти1. По нашему
мнению, такой подход ничем не обоснован, поскольку по своему содержанию и
направленности внутриорганизационное управление ничем не отличается от
внутреннего государственного управления и может рассматриваться как его
часть.
3. Принципы государственного управления
Реализация задач, стоящих перед государственным управлением,
предполагает его осуществление на основе ряда принципов, определяющих
природу данного вида деятельности.
Под принципами государственного управления понимаются
закрепленные в нормах права основные, исходные положения (идеи),
отражающие его особенности и назначение2. Содержание принципов не только
выражает сущность государственного управления, но и оказывает влияние на
1
См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ соч. С.38.
2
См.: Административно-процессуальное право/ под ред. А. И. Каплунова. СПб., 2017. С.21.
15
формирование системы органов управления, выбор форм и методов
осуществления ими управленческих функций.
В системе государственного управления выделяют, как правило, общие и
организационные принципы. Общие – выражают теоретическую основу
управленческой деятельности. К их числу можно отнести: законность,
федерализм, сочетание централизации и демократизма, плановость.
Организационные принципы характеризуют связи между различными звеньями
системы государственного управления, определяют основы построения
аппарата управления. Данную группу составляют отраслевой и
территориальный принципы, сочетание коллегиальности и единоначалия,
гласность и др.1
Принцип законности в управлении означает точное и единообразное
исполнение законов, принятие управленческих решений, отнесенных законом к
компетенции данного органа, в установленном порядке и определенной
процессуальной форме. Ни один государственный орган, осуществляющий
управленческую деятельность, не может самостоятельно изменять, расширять
или сужать объем закрепленных за ним полномочий. Важными способами
обеспечения данного принципа являются государственный и судебный
контроль, прокурорский надзор, а также обжалование действий и решений
органов исполнительной власти и должностных лиц.
Принцип федерализма вытекает из федеративного устройства Российской
Федерации. Статья 71 Конституции России закрепляет перечень вопросов,
отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации. В ст. 72
перечислены вопросы, отнесенные к совместному ведению России и ее
субъектов. Это предопределяет два уровня органов государственного
управления: федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Конституционное разграничение полномочий между федеральным
центром и регионами лежит в основе определения компетенции названных
органов. Так, Федеральным законом от 29 декабря 2012г. «Об образовании в
Российской Федерации» предусмотрены исключительные полномочия
Министерства образования и науки России, полномочия, которые министерство
может передать соответствующим органам исполнительной власти субъектов
федерации, а также полномочия, отнесенные к компетенции собственно
региональных органов исполнительной власти2. При этом как федеральные
органы, так и органы исполнительной власти регионов обязаны взаимно
1
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т.1. С.124 - 136.
2
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч.1).
16
соблюдать и исполнять федеральные и региональные нормативные акты
управления.
Принцип сочетания централизации и демократизации в управлении
предполагает закрепление единства системы исполнительной власти,
повышение ее эффективности. Именно поэтому в начале 2000-х г. в России
были созданы федеральные округа во главе с полномочным представителем
Президента Российской Федерации, который призван обеспечить реализацию
конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего
округа1.
Проявлением рассматриваемого принципа является и создание
федеральными органами исполнительной власти территориальных органов на
уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это
позволяет обеспечить единообразное осуществление полномочий, отнесенных
к ведению Российской Федерации, на всей территории государства.
Подконтрольность и подотчетность нижестоящих органов исполнительной
власти вышестоящим гарантирует исполнение нормативных правовых актов,
изданных федеральными органами, их структурными подразделениями на
местах.
Демократизация в государственном управлении выражается в
разграничении, на основе Конституции РФ, полномочий между федеральными
и региональными органами, а также передаче части полномочий в сфере
государственного управления от органов государства органам местного
самоуправления.
Одним из проявлений демократизации государственного управления
является участие граждан в деятельности органов исполнительной власти. Так,
в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 2014г. «Об основах
общественного контроля» при органах исполнительной власти создаются
общественные советы, в состав которых входят представители гражданского
общества. Целью советов является выявление и анализ проблем, возникающих
в той или иной отрасли управления, а также внесение предложений по
совершенствованию деятельности органов исполнительной власти2.
Действующее законодательство предусматривает и иные формы участия
граждан в государственном управлении, например, путем общественного
обсуждения проектов решений, принимаемых органами исполнительной
власти, по наиболее значимым вопросам.
1
О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: федер. закон от13
мая 2000г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20.
2
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30(ч.1).
17
Принцип плановости обусловлен самой природой управления, которое
представляет собой постановку целей, разработку программ их достижения.
Планомерное развитие государственного управления в целом и управления
отдельными отраслями является необходимым условием функционирования
всего государственного аппарата. Планы, определяющие порядок решения
вопросов экономического, социального и иного характера, после утверждения
соответствующими органами государства облекаются в правовую форму и
становятся юридически обязательными. Принцип плановости практически
проявляется в том, что вся текущая и перспективная деятельность основывается
на планах1.
Отраслевой принцип управления характеризуется тем, что отдельные
органы исполнительной власти осуществляют государственное управление в
отношении конкретной однородной группы предприятий и учреждений,
обеспечивая реализацию всех или большинства основных и вспомогательных
(ресурсных) функций управления. Данный принцип лежит в основе построения
многих федеральных и региональных органов исполнительной власти. К их
числу можно отнести Министерство образования и науки Российской
Федерации, министерство сельского хозяйства Пермского края и др.
Территориальный принцип предполагает комплексное решение задач
управления в отношении объектов, расположенных на определенной
территории. Так, для обеспечения управления федеральным имуществом
(собственностью), находящимся на территории субъектов Российской
Федерации, создано федеральное агентство по управлению государственным
имуществом, которое имеет свои территориальные управления во всех
республиках, краях, областях, входящих с состав Российской Федерации.
Названный принцип лежит также в основе управления отдельными
территориями нашего государства. Министерство Российской Федерации по
развитию Дальнего Востока призвано обеспечить координацию деятельности
по реализации государственных программ на территории Дальневосточного
федерального округа, а также функций по созданию и развитию территорий
опережающего развития2.
Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия используется для
того, чтобы обеспечить персональную ответственность каждого руководителя
за организацию и функционирование конкретного государственного органа. В
этой связи руководитель наделяется контрольными полномочиями и
полномочиями по применению мер дисциплинарного принуждения.
1
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014г. // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26(ч.1).
2
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 28.
18
Коллегиальность является одним из средств противодействия субъективизму в
решении основных вопросов, отнесенных к компетенции конкретного органа.
Кроме того, коллективное обсуждение подведомственных вопросов
способствует принятию наиболее обоснованных управленческих решений.
Проявлением коллегиальности является создание в федеральных органах
исполнительной власти специальных органов (коллегий)1. Коллегиальным
органом является также Правительство Российской Федерации, которое
принимает решения по основным направлениям своей деятельности
исключительно на заседаниях Правительства, при наличии соответствующего
кворума, большинством голосов.
Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает
организационное подчинение конкретного органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации вышестоящему органу специальной
компетенции (министерству) и региональному органу общей компетенции.
Принцип двойного подчинения имеет место там, где есть
децентрализация исполнительных функций, где нужен учет местных
особенностей при решении вопросов социально-экономического характера.
Так, министерство сельского хозяйства Пермского края по вопросам
совместного ведения подконтрольно Минсельхозу России, а по иным вопросам
управления данной отраслью – Правительству Пермского края. В первом
случае речь идет о вертикальном подчинении, во втором – о горизонтальном
подчинении.
Принцип гласности в управлении предполагает объективное,
всестороннее информирование управляемых о внутренней и внешней политике
государства. Это достигается путем опубликования официальных документов,
аналитических обзоров, статистических данных, характеризующих
деятельность органов государственного управления.
На обеспечение реализации принципа гласности направлена Концепция
открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная
распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014г.2
§ 4. Исполнительная власть: понятие и соотношение с государственным
управлением
Ключевую роль для понимания природы административного права играет
понимание сущности категории «исполнительная власть», закрепленной в
Конституции Российской Федерации, и ее соотношения с категорией «государственное управление». Власть - это право и возможность распоряжаться,
1
См.: Приказ Минобрнауки России № 418 от 5 мая 2017г. Доступ из Информационно-правового портала
«Гарант RU.».
2
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2014. № 5.
19
повелевать, управлять. Более узким является понятие государственной власти.
В отличие от общего это понятие персонифицировано. В нем уже присутствует
действующий субъект — народ и (или) государство в лице его органов,
призванных оказывать воздействие на поведение людей и в целом на процессы,
происходящие в обществе, с помощью убеждения либо принуждения.
Государственная власть является формой политической власти.
Государственная власть возникает вместе с государством как организованная
сила, обеспечивающая способность государства как властвующего субъекта
подчинять своей воле людей, используя различные методы, в том числе и метод
принуждения.
Исполнительная власть как юридическая категория появилась в
отечественной науке административного права в начале 90-х гг. XX в. и была
закреплена в Конституции РФ, в ст. 10 которой устанавливается, что
«государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную». До
этого в течение многих десятилетий в науке административного права доминировала категория «государственное управление».
Как было отмечено выше, существует несколько подходов к пониманию
государственного управления. С точки зрения широкого подхода
государственное управление осуществляется органами всех ветвей власти,
только исполнительно-распорядительная деятельность характерна для всех
ветвей власти. Управление, осуществляемое органами законодательной и
судебной власти, можно охарактеризовать как внутриорганизационную
деятельность, которая реализуется наряду с выполнением основных задач, но
для исполнительной власти эта деятельность является преобладающей. Поэтому в учебной литературе термины «государственное управление» и
«исполнительная власть» нередко употребляются как тождественные, что
представляется не совсем правильным. Данные термины можно отождествлять
лишь в том случае, когда используется узкий подход к пониманию
государственного управления как к деятельности специально созданных
органов государства по организации исполнения законов и иных подзаконных
актов. Именно об этом свидетельствуют признаки исполнительной власти,
среди которых следует отметить следующие.
1. Исполнительная власть представляет собой относительно
самостоятельную ветвь единой государственной власти РФ, тесно
взаимодействующую с законодательной и судебной.
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально
компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией
20
законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего
используется определенная часть государственно-властных полномочий.
3. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-
властного
механизма, построенного на началах разделения властей.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных
полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее
воздействие на деятельность, поведение, право и возможность подчинять
других своей воле. Ее отличает то, что она реализуется в отношении к
различным элементам государственно-организованного общества, т.е. в
общегосударственном масштабе, и в качестве специфической государственной
функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной
власти, не
может отождествляться с видом государственной деятельности,
Соответствующий вид деятельности – не сама власть, а лишь форма ее
практической реализации.
6. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение
позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства,
прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех
находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение.
Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов,
наделенных исполнительной компетенцией, - таковыми являются органы
исполнительной власти.
8.Исполнительная власть - это не система органов. Она получает свое
выражение в их практической деятельности.
9. Исполнительная власть характеризуется тем, что в непосредственном
распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты
государственной власти, как то: финансы; важнейшие средства коммуникации;
армия и иные воинские формирования, полиция, национальная гвардия,
службы внутренней и внешней безопасности и т.д.1
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и
распорядительном характере, и она реализуется через осуществление
комплекса управленческих функций.
Таким образом, исполнительная власть — это одна из ветвей власти,
выражающаяся в осуществлении исполнительно-распорядительной
1
Административное право / под ред. А.С.Телегина. Пермь, 2015. Ч.1. С. 25