Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
161
- достижение служащим предельного возраста пребывания на
гражданской службе - 65 лет, кроме случаев, когда в соответствии с
законодательством срок гражданской службы может быть продлен сверх
указанного возраста;
- применение к гражданскому служащему административного наказания
в виде дисквалификации.
Служебный контракт может быть расторгнут в связи с нарушением
установленных действующим законодательством правил его заключения, если
это нарушение исключает возможность прохождения службы. Это может быть:
- в связи с заключением служебного контракта в нарушение вступившего
в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные
должности государственной службы или заниматься определенной
деятельностью;
- отсутствием у лица соответствующего документа об образовании, если
исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний;
- иными обстоятельствами, предусмотренными законом.
В пунктах 12 - 15 ст.33 Закона «О государственной гражданской службе»
предусмотрены дополнительные (по сравнению с трудовым законодательством)
основания прекращения служебного контракта со служащим. Эти специальные
правила связаны с наличием дополнительных требований, ограничений,
обязательств, обусловленных спецификой государственной гражданской
службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. К их
числу относятся:
- выход служащего из гражданства Российской Федерации либо
приобретение гражданства другого государства;
- несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств,
установленных федеральным законодательством;
- нарушение запретов, связанных с гражданской службой,
предусмотренных ст. 17 Закона;
- отказ служащего от замещения прежней должности гражданской
службы при неудовлетворительном результате испытания.
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой
должности и увольнение с государственной службы оформляются правовым
актом государственного органа.
В день увольнения служащий обязан сдать служебное удостоверение в
подразделение государственного органа по вопросам государственной службы
и кадров.
При расторжении контракта и увольнении с государственной службы
служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного
162
органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого
органа.
Действующее законодательство предусматривает также возможность
прекращения служебного контракта, но с включением служащего с его
согласия в кадровый резерв. Это предусмотрено в случаях, когда контракт
прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В частности, в
связи:
1) с призывом служащего на военную службу или направлением его на
заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
2) с восстановлением на службе служащего, ранее замещавшего эту
должность службы, по решению суда.
3) с избранием или назначением служащего на государственную или
муниципальную должность либо избранием его на оплачиваемую выборную
должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе
первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
4) с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих
продолжению отношений, связанных с государственной службой (военных
действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и
других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано
чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа
государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных
обязанностей, установленных федеральным законом.
Однако при этом никакой обязанности представителя нанимателя
предложить служащему соответствующую должность Законом о
государственной гражданской службе не предусмотрено.
Глава 7. Общественные объединения как субъекты административного
права
§ 1. Понятие, признаки и виды общественных объединений
Общественные объединения в современной России являются
развивающимся политико-правовым институтом, выполняющим
посредническую функцию между гражданским обществом и публичной
властью по обеспечению и защите прав и свобод граждан, а также их интересов
и инициатив. Становление общественных объединений происходит в качестве
активно действующих субъектов общественно-политической жизни наряду с
государственными, муниципальными и коммерческими организациями и
учреждениями.
Право граждан Российской Федерации на объединение закреплено в ст.
163
30 Конституции РФ, которая гарантирует свободу их деятельности.
Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах субъектов
Российской Федерации.
Система законодательства об общественных объединениях включает
федеральные законы: от 19 мая 1995г. «Об общественных объединениях»1, от
11 августа 1995г. «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях»2, от 28 июня 1995г. «О государственной поддержке молодежных
и детских общественных объединений»3, от 12 января 1996 г. « О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 12 января
1996г. «О некоммерческих организациях»4, от 11 июля 2001г. «О политических
партиях»5 и ряд других актов.
В соответствии с законодательством под общественным объединением
понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,
созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности
интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного
объединения.
Право граждан на объединение включает в себя право создавать на
добровольной основе общественное объединение для защиты общих интересов
и достижения общих целей, право вступать в общественные объединения либо
воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить
из общественных объединений.
Общественные объединения выполняют важную роль как в жизни
общества, так и в деятельности государства. Среди основных функций
общественных объединений могут быть названы социализация, мобилизация
граждан, их интеграция в общество, формирование взглядов и позиций по
социально-политическим вопросам, представительство и лоббирование
интересов участников общественного объединения перед государством и
другими социальными институтами, прямое участие в формировании органов
государственной власти и местного самоуправления. Особую роль
общественные объединения приобрели с развитием «электронной
демократии»6.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные
объединения без предварительного разрешения органов государственной
власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие
1
Собрание законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21.
2
Там же. 1995. № 33.
3
Там же.. 1995. № 27.
4
Собрание законодательства Рос. Федерации. № 3.
5
Там же.. № 29.
6
Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики// Конституционное
и муниципальное право. 2013. N 1. С. 41 - 44.
164
объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые
гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать
права юридического лица либо функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица.
Деятельность общественных объединений основывается на принципах
добровольности, равноправия, самоуправления, законности, свободы и
гласности.
Принцип равенства в деятельности общественных объединений
предполагает равенство прав граждан при создании общественных
объединений, а также равенство требований государства к порядку создания
общественных объединений. Так, учредители, члены и участники
общественных объединений имеют равные права и несут равные обязанности в
соответствии с требованиями норм устава.
Кроме того, не допускается вмешательство органов государственной
власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций,
равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом
случаев.
Равенство требований государства к уставам общественных объединений,
к порядку их регистрации и прекращения их деятельности означает, что устав,
положение или иной основополагающий акт общественного объединения
должен указывать название, цели, организационно-правовую форму, задачи,
структуру, территорию деятельности общественного объединения, условия,
порядок приема новых членов и выхода, права и обязанности участников,
порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники
образования средств и иного имущества общественного объединения и его
организаций.
Общественные объединения свободны в определении своей внутренней
структуры, целей, форм и методов своей работы. Их деятельность должна быть
гласной, а информация об их учредительных и программных документах –
общедоступной.
Члены общественного объединения имеют право избирать и быть
избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы данного
объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов
общественного объединения в соответствии с его уставом. Они имеют права и
несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного
объединения и в случае несоблюдения этих требований могут быть исключены
из общественного объединения.
Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих
165
организационно-правовых форм.
Общественная организация – это базирующееся на членстве
общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности
объединившихся граждан для защиты их общих интересов и достижения целей,
стоящих перед организацией. Основным признаком общественной организации
является общность интересов объединившихся граждан и совместная
деятельность этих граждан для защиты общих интересов.
Таковыми являются профессиональные союзы, творческие союзы
(журналистов, союз театральных деятелей), спортивные общества (
Всероссийское добровольное спортивное общество «Динамо»), Всероссийское
общество инвалидов и др.
Политическая партия – это общественное объединение, созданное в
целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества
посредством формирования и выражения их политической воли, участия в
общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в
целях представления интересов граждан в органах государственной власти и
органах местного самоуправления.
Политическая партия является видом общественной организации как
организационно-правовой формы юридических лиц.
Общественное движение – это состоящее из участников и не имеющее
членства массовое общественное объединение, преследующее социальные,
политические и иные общественно полезные цели, которые поддерживаются
участниками общественного движения.
Общественное движение является массовым общественным
объединением. Ни один другой вид общественных объединений не имеет
признака массовости. Массовость означает распространение среди широких
слоев населения, свойственность многим людям (массе). Общественные
движения не имеют членства.
Общественно полезными целями, которые преследуют общественные
движения, могут быть: социальные, благотворительные, культурные,
образовательные, научные, управленческие, а также цели охраны здоровья
граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и
иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных
интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания
юридической помощи, а также иные цели, направленные на достижение
общественных благ.
К числу общественных движений можно отнести, например,
«Общероссийский народный фронт».
Общественный фонд – один из видов некоммерческих фондов,
166
представляющий собой не имеющее членства общественное объединение.
Целью его деятельности является формирование имущества на основе
добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и
использование данного имущества на общественно полезные цели. Учредители
и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать его
имущество в собственных интересах.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями
и участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в
виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания
участниками на съезде, конференции или общем собрании. В случае
государственной регистрации общественного фонда он осуществляет свою
деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ.
Общественное учреждение – это общественное объединение, не
имеющее членства и ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг,
отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям
объединения. В соответствии с учредительными документами в общественном
учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый
участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и
потребителями его услуг. Данный орган может определять содержание
деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса
при учредителях, но не вправе распоряжаться имуществом общественного
учреждения, за исключением случаев, установленных учредителями. В случае
государственной регистрации общественного учреждения оно осуществляет
свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.
Органом общественной самодеятельности является не имеющее
членства общественное объединение, цель которого – совместное решение
различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства,
работы или учебы. Решение этих проблем направлено на удовлетворение
потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением
уставных целей и реализацией программы органа общественной
самодеятельности по месту его создания.
Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе
граждан, заинтересованных в решении этих проблем, и строит свою работу на
основе самоуправления. Такой орган не имеет над собой вышестоящих органов
или организаций. В случае государственной регистрации он в соответствии с
его уставом приобретает права и принимает на себя обязанности юридического
лица. Под понятие органа общественной самодеятельности подпадает
территориальное общественное самоуправление.
Общественные объединения независимо от организационно-правовой
167
формы вправе создавать союзы и ассоциации общественных объединений на
основе учредительных договоров и уставов, принятых этими союзами
(ассоциациями), образуя новые общественные объединения.
Деятельность каждого общественного объединения распространяется на
определенную территорию. В зависимости от этого выделяют общероссийские,
межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.
Общероссийское общественное объединение осуществляет свою
деятельность на территориях более половины субъектов Российской Федерации
и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или
филиалы и представительства.
Под межрегиональным понимается объединение, которое осуществляет
свою деятельность на территориях менее половины субъектов Российской
Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации,
отделения или филиалы и представительства.
Региональным считается объединение, деятельность которого
осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской
Федерации.
К местным относятся объединения, деятельность которых
осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
Общероссийские общественные объединения вправе включать в свое
наименование слова «Российская Федерация» или «Россия» без специального
разрешения, выдаваемого в установленном порядке.
§ 2. Административно-правовой статус общественных объединений и иных негосударственных объединений
Правовой статус общественных объединений – это его юридически
закрепленное положение, выражающееся в определенном комплексе прав и
обязанностей, которые реализуются во взаимоотношениях с публичной
властью. Статус общественных объединений определяет виды
административных правоотношений, субъектами которых они являются1.
Несмотря на различия в административно-правовом положении тех или
иных общественных объединений, их статусам присущи общие черты. Это
определяется тем, что все общественные объединения:
а) образуются физическими и юридическими лицами на добровольной
основе;
б) не обладают государственно-властными полномочиями;
в) не являются субъектами правотворчества;
1
Соболева Ю.В. Основы административно - правового статуса негосударственных организаций. Саратов,
2017. С.8-10.
168
г) действуют от своего имени;
д) не являются коммерческими организациями, поскольку цель их
деятельности не преследует извлечения прибыли.
По своему правовому статусу все общественные объединения относятся к
некоммерческим организациям.
Взаимоотношения общественных объединений и государства строятся на
основе следующих положений. Вмешательство органов государственной власти
и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и
вмешательство общественных объединений в деятельность органов
государственной власти и их должностных лиц, как правило, не допускается.
Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в
предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной
власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих
общественных объединений или по согласованию с ними.
Согласно указанному Закону государство определяет требования к
содержанию устава общественных объединений, по желанию объединений
регистрирует их, наделяя правами юридического лица, обеспечивает
соблюдение прав и законных интересов объединений.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов
общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности,
законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и
преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого
финансирования отдельных общественно полезных программ общественных
объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых
видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг;
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд в рамках выполнения различных государственных
программ у неограниченного круга общественных объединений в порядке,
предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд.
Государство и общественные объединения могут взаимовыгодно
сотрудничать. Например, Постановлением Правительства РФ от 27 октября
2016г. утверждён перечень общественно полезных услуг, оказываемых
организациями, вошедшими в реестр некоммерческих организаций –
исполнителей общественно полезных услуг1. В перечень включены услуги по
оказанию содействия в трудоустройстве несовершеннолетних граждан;
1
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2016 . № 45 (ч.2).
169
социальной адаптации безработных граждан на рынке труда; содействию
занятости и самозанятости инвалидов; социальному сопровождению семей,
воспитывающих детей с ограниченными возможностями здоровья; социальнобытовой адаптации инвалидов; оказанию социальной помощи детям,
инвалидам, гражданам пожилого возраста; по развитию межнационального
сотрудничества, сохранению культуры народов РФ, адаптации и интеграции
мигрантов и т.д. Исполнители общественно полезных услуг, включенные в
соответствующий реестр, могут получать государственные субсидии.
Согласно, например, ст. 25 Федерального закона от 12 января 1995 г. «О
ветеранах» федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления оказывают содействие деятельности общественных
объединений ветеранов1.
Для осуществления уставных целей общественные объединения, не
имеющие статуса юридического лица, вправе:
свободно распространять информацию о своей деятельности;
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и
участников в органах государственной власти и местного самоуправления;
осуществлять иные полномочия, установленные законодательством.
Общественные объединения, являющиеся юридическим лицом, кроме
того, имеют право:
участвовать в выработке решений органов государственной власти и
органов местного самоуправления в порядке, установленном законом;
учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую
деятельность;
участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Общественные объединения активно участвуют в осуществлении
общественного контроля. Правовой основой осуществления данного
направления деятельности служит Федеральный закон «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации»2. Анализ законодательства
позволяет выделить следующие формы участия общественных объединений и
иных негосударственных организаций в осуществлении общественного
контроля:
1) подача индивидуальных и коллективных обращений, в т.ч. в судебные
и правоохранительные органы;
1
Там же. 1995. № 3.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (ч. I).
170
2) участие в формировании субъектов общественного контроля.
Так, именно по предложению общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческих организаций из числа их членов на
конкурсной основе формируется большинство субъектов общественного
контроля, начиная от Общественной палаты РФ и общественных палат
субъектов РФ и заканчивая общественными инспекциями и группами
общественного контроля;
3) участие в осуществлении общественного контроля в качестве
организаторов таких форм общественного контроля, как общественный
мониторинг, общественное обсуждение, участие в осуществлении отдельных
форм общественного контроля в других формах1.
Особую роль и влияние на государственную власть оказывают
правозащитные организации. Правозащитные организации ведут мониторинг
нарушений прав человека, готовят региональные и национальные доклады,
взаимодействуют с Уполномоченным по правам человека Российской
Федерации и региональными уполномоченными, принимают участие в
международных форумах различных межгосударственных организаций,
выступая с критикой тех или иных действий властей2.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля1992г. «О
защите прав потребителей» граждане вправе объединяться на добровольной
основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы),
которые, в свою очередь, вправе:
- участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам,
услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов,
регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
- проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров
(работ, услуг), а также соответствия их потребительских свойств заявленной
продавцами (изготовителями) информации о них;
- осуществлять общественный контроль за соблюдением прав
потребителей и направлять в орган государственного надзора и местного
самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей,
участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей;
- вносить в органы прокуратуры и исполнительной власти материалы о
привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и
реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих
1
Гриб В.В.Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации как
участники общественного контроля: российский и зарубежный опыт. [Электронный ресурс]: Отрасли права. рф /article/ 17091/
2
Гриб В.В. Историческая роль и значение общественных формирований в России в развитии
гражданского общества // История государства и права. 2010. № 10. С. 33.