Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
141
2) наличия заболевания, препятствующего исполнению должностных
обязанностей и подтвержденного заключением медицинского учреждения.
Три ограничения связаны с отказом гражданина выполнить требования в
процессе поступления на службу:
1) отказом от прохождения процедуры допуска к сведениям,
составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если
исполнение должностных обязанностей по должности, на которую претендует
гражданин, связано с использованием таких сведений;
2) представлением подложных документов или заведомо подложных
сведений при поступлении на государственную службу;
3) непредставлением установленных законом сведений или
представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера.
Следующие шесть ограниченений – обстоятельства социального
характера. Они препятствуют поступлению на службу либо продолжению
служебной деятельности в случаях:
1) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого
государства;
2) наличия гражданства другого государства, за исключением случаев,
если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе
международными соглашениями;
3) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья,
сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным
служащим, если служебная деятельность связана с непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Следует
отметить, что данное ограничение распространяется не на один
государственный орган, а на государственную службу в целом1. Другими
словами, не могут возглавлять два государственных органа, связанных
непосредственной подчиненностью, лица, находящиеся в близкой степени
родства или свойства;
4) осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения
должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу,
а также наличия не снятой или не погашенной в установленном порядке
судимости;
5) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на
то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за
исключением граждан, прошедших службу по контракту);
1
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 151-
152.
142
6) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому
служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о
предотвращении или урегулированию конфликта интересов и неисполнения
обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Названные ограничения действуют в течение всего периода пребывания
лица на государственной службе. Возникновение любого из них является
безусловным основанием для увольнения государственного служащего по
инициативе представителя нанимателя (руководителя).
Федеральным законодательством определены также запреты, связанные
с государственной службой. Так, в интересах государственной службы
служащему запрещено заниматься некоторыми видами деятельности:
1. Исходя из принципа разделения властей, а также отличий
государственной власти от местного самоуправления и деятельности
общественных объединений государственный служащий не может быть
одновременно депутатом Государственной думы или членом Совета
Федерации Федерального собрания РФ, депутатом представительного органа
субъекта РФ, замещать выборную должность в органах местного
самоуправления либо оплачиваемую выборную должность в профсоюзном
органе.
2. Государственному служащему запрещено осуществлять
предпринимательскую деятельность, т.е. заниматься производством,
реализацией или приобретением товаров; оказанием платных услуг;
выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться,
распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу
предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, машинами и
иными вещами, используемыми в производственном процессе, и др.).
3. Государственному служащему запрещено приобретать в случаях,
установленных законодательством, ценные бумаги, по которым может быть
получен доход.
4. Законодательство устанавливает для государственного служащего и
запрет представительства: он не вправе быть поверенным или
представителем по делам третьих лиц (физических или юридических) в
государственном органе, в котором состоит на государственной службе.
5. Государственному служащему запрещено получать в связи с
исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и
юридических лиц. В качестве запрещенных вознаграждений могут выступать
подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха,
транспортных расходов и др.
143
Подарки, полученные государственными служащими в связи с
протокольными (официальными) мероприятиями, со служебными
командировками, признаются соответственно федеральной собственностью или
собственностью субъекта РФ и передаются служащим по акту в
государственный орган, в котором он служит.
6. С предыдущим ограничением тесно связан и запрет выезжать в
служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств
физических или юридических лиц.
7. Государственным служащим запрещается использовать в целях, не
связанных с использованием должностных обязанностей, средства
материально-технического и иного обеспечения (финансового,
информационного), другое государственное имущество, а также передавать его
другим лицам.
8. К числу важных средств обеспечения служебной деятельности
относится информация, т.е. сведения, которые стали известны служащему в
связи с исполнением должностных полномочий. По этой причине служащему
запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской
службой, сведения, полученные в процессе исполнения должностных
обязанностей.
9. Государственному служащему запрещено совершать действия,
способствующие подрыву авторитета государственной службы. Один из
аспектов данного запрета состоит в том, что служащие должны воздерживаться
от публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе и в средствах
массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и
их руководителей, включая решения вышестоящего органа либо органа, в
котором служащий замещает должность, если это не входит в его должностные
обязанности.
10. Государственный служащий не вправе принимать без письменного
разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные
звания (кроме научных) иностранных государств, международных
организаций, а также политических партий, общественных и религиозных
объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с
указанными организациями и объединениями.
11. Одним из конституционных прав граждан России является
избирательное право. Однако государственным служащим запрещено участие в
агитационных мероприятиях, кроме случаев, когда они зарегистрированы в
качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности. Но при этом
они не могут использовать преимущества своего должностного или служебного
положения, т.е. так называемый «административный ресурс».
144
12. В России признаются политическое многообразие, многопартийность.
Однако задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них
проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от
политической конъюнктуры в различные моменты общественной жизни
страны. В этой связи служащим запрещается использовать должностные
полномочия в интересах политических партий, иных общественных,
религиозных объединений, а также публично выражать свое отношение к
деятельности указанных структур, если это не входит в его должностные
обязанности.
13. Одним из правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета на
использование государственным служащим своего должностного положения в
интересах политических партий, общественных и религиозных объединений,
является запрет на создание в государственных органах структур
политических партий, других общественных и религиозных объединений.
Данный запрет не исключает возможности создания в органах государства
профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной
самодеятельности.
14. Государственный служащий не вправе прекращать исполнение
должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
15. Служащему и членам его семьи запрещается открывать и иметь
счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации.
Законодательством предусмотрены и другие запреты, преимущественно
направленные на противодействие коррупции.
Ограничения и запреты, установленные для государственных служащих
на период прохождения службы, достаточно весомы. Если служащие нарушают
указанные правоограничения и эти деяния не образуют состава преступления, к
ним могут применяться дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения.
Государство, возлагая на гражданских служащих (как и всех других
работников) определенные обязанности и наделяя их соответствующими
правами, устанавливает юридическую ответственность за невыполнение этих
обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.
Дисциплинарная ответственность - одна из форм принуждения,
применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам,
совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные
последствия для нарушителя.
Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее
динамичных в законодательстве. Закон устанавливает специальную
145
дисциплинарную ответственность государственных служащих, которая
отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие
соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и
органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку
обжалования взысканий.
Основанием для привлечения гражданского служащего к
дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного
проступка. Таковым в сфере государственно-служебных правоотношений
признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским
служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Это
может выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении служащим
возложенных на него должностных обязанностей (нарушение обязательств по
контракту, правил служебного распорядка, должностных инструкций,
положений, приказов представителя нанимателя и т.п.).
Помимо этого в качестве дисциплинарного проступка может
рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение
общеслужебных обязанностей, предусмотренных законодательством (ст. 15
Закона о Государственной гражданской службе РФ), например,
непредставление служащим сведений о доходах и принадлежащем ему
имуществе.
Кроме того, выделяют дисциплинарные проступки коррупционного
характера. Согласно ст.59.2 Закона о гражданской службе к их числу относятся:
- непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или)
урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
- непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо
недостоверных или неполных сведений;
- участие на платной основе в деятельности органа управления
коммерческой организацией;
- осуществление гражданским служащим предпринимательской
деятельности;
- нарушение служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними
детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами
территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами и др.
146
В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных
взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит
расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе
предусматривает возможность наложения на государственных гражданских
служащих следующих дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным
пунктом 2, подпунктами «а» - «г» пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37
Закона о гражданской службе.
За несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении
или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей,
установленных в целях противодействия коррупции, гражданский служащий
подлежит увольнению в связи с утратой доверия.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только
одно дисциплинарное взыскание.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении
гражданских служащих установлены ст. 58 Закона о гражданской службе РФ.
Порядок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности
представляет собой совокупность процессуальных действий, совершаемых
уполномоченным на то лицом, и называется дисциплинарным производством.
До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя
должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной
форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока,
предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость
получения письменного объяснения гражданского служащего обусловлена тем,
что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие его вину в
совершении данного проступка, какие-либо уважительные причины и т.п.
Отказ гражданского служащего представить письменное объяснение не
является препятствием для привлечения его к дисциплинарной
ответственности. Во избежание последующих споров отказ служащего от
составления объяснения оформляется соответствующим актом.
Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности гражданских
служащих является обязательное проведение служебной проверки, которую
можно определить как совокупность мероприятий, проводимых
соответствующими должностными лицами государственного органа в целях
147
своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования
дисциплинарных проступков.
Максимальная продолжительность служебной проверки - не более одного
месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока
составляется письменное заключение, которое направляется представителю
нанимателя.
На период проведения служебной проверки служащий может быть
временно отстранен от замещаемой должности с сохранением денежного
содержания. Решение об этом принимается представителем нанимателя. Нужно
заметить, что представитель нанимателя вправе, но не обязан отстранять
служащего от замещаемой должности на время проведения служебной
проверки.
Представитель нанимателя с учетом заключения по результатам
служебной проверки может (но не обязан) принять решение о применении к
соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного
взыскания.
Действующим законодательством не предусмотрено обязательного
последовательного применения дисциплинарных взысканий, т.е. представитель
нанимателя по своему выбору может, например, отстранить гражданского
служащего от замещаемой должности или объявить ему замечание. Вместе с
тем применение того или иного дисциплинарного взыскания должно быть не
только законно, но и обоснованно.
Дисциплинарное взыскание может быть назначено не позднее одного
месяца с момента обнаружения проступка. Днем обнаружения проступка
считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский служащий, стало
известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно или нет
правом наложения дисциплинарных взысканий.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести
месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки
финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее
двух лет со дня его совершения.
Приказ о наложении дисциплинарного взыскания объявляется
гражданскому служащему, а его копия вручается ему под расписку в течение
пяти дней со дня его издания. В случае отказа гражданского служащего
расписаться составляется соответствующий акт, который подписывают
свидетельствующие этот факт лица.
148
§ 3. Прохождение государственной гражданской службы
Прохождение государственной службы может рассматриваться в двух
аспектах. Первый аспект временной. В этом смысле прохождение службы
представляет собой длящийся процесс, начинающийся с возникновения
государственно-служебных отношений, т.е. со дня оформления поступления на
службу, продолжается в течение всего периода исполнения полномочий по
занимаемой должности и завершается прекращением служебно-правовых
отношений в связи с увольнением со службы. В этом временном отрезке и
реализуется статус служащего.
Другой аспект прохождения службы характеризует содержание данного
периода. В этом смысле прохождение службы включает последовательную
смену, изменение многих фактических данных, подчеркивающих правовое
положение служащего, конкретизирует особенности выполнения служебных
обязанностей и др. В этом аспекте прохождение службы всегда индивидуально.
Основными элементами прохождения службы являются: поступление на
службу, служебное аттестование, присвоение классных чинов, перемещение по
службе, профессиональная подготовка, прекращение службы.
Согласно действующему законодательству право поступления на
государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие
государственным языком, имеющие профессиональное образование и
отвечающие другим установленным для них требованиям.
Законодательством предусмотрен предельный возраст поступления на
государственную службу – 65 лет. Этот возраст и следует считать
ограничительным для поступления на государственную службу.
Законодательством предусмотрены два основных способа замещения
должностей на государственной службе: 1) на конкурсной основе, 2) без
проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению
соответствующего должностного лица и государственного органа.
Назначение позволяет руководителям различного уровня
(представителям нанимателя) более оперативно решать проблему
комплектования кадров, создавая единую и сплоченную кадровую команду.
Путем назначения замещаются некоторые должности категорий
«руководители», «помощники (советники)» и «обеспечивающие специалисты».
Конкурс представляет собой особый порядок подбора кадров, который
предусматривает оценку деловых и профессиональных качеств кандидата на
должность в соответствии с установленными квалификационными
требованиями к должностям государственной службы. Цель конкурса –
определить относительную пригодность претендентов к исполнению функций
149
по той должности, на которую они хотят быть назначенными, и способность к
дальнейшему профессиональному росту в системе государственной службы.
Конкурс объявляется при наличии вакантных должностей
государственной службы и отсутствии соответствующего кадрового резерва
для их замещения. Вместе с тем конкурс не проводится при назначении на
должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», если эти
должности замещаются на определенный срок полномочий; при замещении
должностей категории «руководители», назначение на которые и освобождение
от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ; при
заключении срочного служебного контракта и др.
Процедура конкурсного отбора регламентирована указом Президента РФ
от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы Российской Федерации»1. Конкурс
проводится в два этапа. На первом этапе на официальных сайтах
государственного органа и государственной информационной системы в
области государственной службы в информационно-телекоммуникационной
сети Интернет размещается объявление о приеме документов для участия в
конкурсе. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и
информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном
издании.
Для проведения конкурса создается специальная постоянно действующая
комиссия, состав, сроки и порядок работы которой определяются правовым
актом государственного органа.
По результатам конкурса издается акт государственного органа о
назначении на должность, на основе которого заключается служебный
контракт. Следует отметить, что акт о назначении на должность сам по себе не
является основанием для возникновения служебно-правового отношения. Для
его возникновения необходимо наличие как акта о назначении на должность,
так и служебного контракта, т.е. необходим сложный юридический состав.
Контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый
из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта
передается служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная форма
служебного контракта утверждена указом Президента РФ от 16 февраля 2005
года № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении
государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении
должности государственной гражданской службы Российской Федерации»2.
1
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6.
2
Там же 2005. № 8.
150
Контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не
установлено законодательством или самим контрактом.
При поступлении на службу может быть установлен испытательный срок
продолжительностью от одного месяца до одного года.
При отсутствии в акте о назначении на должность и служебном контракте
условия об испытании служащий считается принятым без испытания.
Служебный контракт может быть заключен на неопределенный либо на
определенный срок. Срочный служебный контракт на срок от одного года до
пяти лет может заключаться только в тех случаях, когда отношения, связанные
со службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом
категории замещаемой должности или условий прохождения службы.
Срочный служебный контракт заключается в случае:
- замещения отдельных должностей категорий «руководители» и
«помощники (советники)»;
- замещения должности на период отсутствия служащего, за которым в
соответствии с законом сохраняется должность государственной службы;
- замещения должности после окончания обучения гражданином,
заключившим договор о целевом обучении в образовательном учреждении
профессионального образования с обязательством последующего прохождения
государственной службы;
- замещения должности гражданской службы в порядке ротации;
- в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательство.
Одной из кадровых задач государственной службы является
профессиональное развитие служащих, т.е. формирование и постоянное
обогащение качеств, навыков и умений, которые необходимы им для
эффективного исполнения своих функций. Важное значение в ее реализации
имеет оценка персонала служащих, которая осуществляется в форме
аттестации с целью определения соответствия служащего замещаемой
должности на основе анализа его профессиональной деятельности.
По общему правилу аттестация государственных служащих проводится
один раз в три года. При этом не подлежат аттестации служащие,
а) проработавшие в занимаемой должности менее одного года;
б) достигшие возраста 60 лет;
в) беременные женщины;
г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу
за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных
служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;
д) замещающие должности категорий «руководители» и «помощники
(советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт;