Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
91
При этом внутри каждого предприятия и учреждения имеется свой орган
управления, например, дирекция завода, ректорат вуза. Эти руководящие
органы не могут быть отождествлены с органами государства, так как их
полномочия распространяются только на сотрудников данного предприятия
либо учреждения и не выходят за их пределы. Полномочия же
государственного органа главным образом распространяются на объекты
внешней среды, не связанные с этими органами организационным
подчинением. Таким образом, государственные учреждения и предприятия не
входят в систему органов государства.
Согласно ст.10 Конституции Российской Федерации выделяют органы
законодательной, исполнительной и судебной власти. Помимо этого
существуют иные органы государства, к числу которых относятся
Администрация Президента РФ, органы Прокуратуры РФ, Счетная палата РФ,
органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Следственный
комитет РФ, избирательные комиссии всех уровней и др.
Органам исполнительной власти присущи все те основные признаки,
которые характеризуют орган государства вообще. В то же время они обладают
определенной спецификой, которая отличает их от других государственных
органов.
Главной задачей органов исполнительной власти является организация
исполнения законов. Но при этом они обладают полномочиями нормативного
характера, т.е. вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты,
имеющие общеобязательное значение, например, правила дорожного движения.
Органы исполнительной власти обладают оперативной
самостоятельностью. Это означает, что они совершают не только действия,
которые прямо указаны в законе, но и действия, необходимые для выполнения
закона. Данное полномочие нередко называют правом на административное
усмотрение.
Органы исполнительной власти представляют собой единую систему,
основанную на принципе иерархичности, т.е. соподчиненности,
подконтрольности нижестоящих вышестоящим. Это связано с тем, что они
образуются, реорганизуются, ликвидируются решением Президента либо
Правительства Российской Федерации, главы субъекта федерации или
вышестоящего органа исполнительной власти.
В целях достижения стоящих перед органами исполнительной власти
задач они наделены широкими полномочиями по применению мер
принудительного воздействия. Так, согласно гл.23 КоАП РФ большинство
органов исполнительной власти вправе налагать административные наказания.
92
Орган исполнительной власти – это структурный элемент механизма
государства, специально создаваемый для исполнения законов и
осуществляющий исполнительно - распорядительные функции в основных
сферах жизни общества1.
Органы исполнительной власти, выступая в качестве субъектов
административного права, обладают определенным правовым статусом.
Статус федеральных органов исполнительной власти находит свое закрепление
в федеральных законах (например, «О Правительстве Российской Федерации»)
либо в правовых актах, принимаемых субъектами, которые вправе принимать
решение об образовании, реорганизации и ликвидации органа исполнительной
власти. Так, положение о Министерстве юстиции Российской Федерации
утверждено Президентом России2, а положение об управлении министерства
юстиции по субъекту федерации – Минюстом России3.
На региональном уровне правовой статус может быть закреплен в
конституциях, уставах, законах либо правовых актах высшего должностного
лица или высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.
Основными элементами правового статуса органов исполнительной
власти являются:
- цели и задачи;
- компетенция;
- порядок принятия управленческих решений;
- право использовать официальные символы государственной власти;
- ответственность.
Основополагающим элементом правового статуса являются цели и
задачи. Цель можно определить как обеспечение определенной социальной
потребности, которая в правовых актах конкретизируется в перечне задач,
стоящих перед органом исполнительной власти. Именно они определяют
основные направления деятельности конкретного органа, содержание и объем
управленческих полномочий, его структуру, а в конечном итоге и
ответственность, поскольку в зависимости от того, насколько реализованы
поставленные цели и задачи, можно судить об эффективности деятельности
органа исполнительной власти.
Компетенция – это совокупность властных полномочий, которые
необходимы для осуществления поставленных перед органом исполнительной
власти целей и задач в той или иной сфере государственного управления.
1
Административное право / под ред. А.С.Телегина. Пермь, 2015. Ч.1. С. 99.
2
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42.
3
Приказ Минюста России от 3 марта 2014г. № 26. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант
Плюс».
93
Другими словами, они определяют меру юридически возможного или
необходимого поведения (деятельности) органов и их должностных лиц.
Компетенция предполагает правовое закрепление, т.е. определение в
правовых актах прав, предоставленных конкретному органу, и возложенных на
него обязанностей. Правом установления компетенции конкретного органа
обладает тот властный субъект, который принимает решение о его образовании.
Сам орган исполнительной власти не может самостоятельно изменить свою
компетенцию, т.е. расширить свои полномочия или делегировать (передать)
часть из них другому органу. Иной подход означал бы необоснованное
расширение права на административное усмотрение.
Органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями,
среди которых можно выделить:
Полномочия нормативного характера по детализации и конкретизации
федерального законодательства либо нормативному регулированию порядка
осуществления отдельных функций. Так, в соответствии с Федеральным
законом «Об образовании в Российской Федерации» Минобрнауки России
разрабатывает и утверждает государственные образовательные стандарты,
имеющие общеобязательное значение для всех образовательных организаций.
Полномочия распорядительного характера, посредством которых
осуществляется управленческое воздействие. Например, полномочия по выдаче
лицензий на занятие предпринимательской деятельностью, по аккредитации
организаций, осуществляющих сертификацию продукции и услуг, регистрации
сделок с недвижимым имуществом и др.
Контрольно- надзорные полномочия, связанные с осуществлением
действий по контролю и надзору за исполнением физическими и
юридическими лицами общеобязательных правил. Например, МВД России
установил порядок осуществления надзора сотрудниками ДПС ГИБДД за
соблюдением правил дорожного движения1.
Полномочия по применению мер принудительного воздействия. В
случаях, предусмотренных законодательством, органы исполнительной власти
устанавливают порядок применения отдельных мер административного
принуждения. Так, Федеральной таможенной службой России утвержден
перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях и осуществлять административное задержание2.
Установленный порядок принятия управленческих решений определяет
процедуры рассмотрения органами исполнительной власти вопросов,
отнесенных к их компетенции, и форму принимаемых по ним решений. Так,
1
Приказ МВД России от 23 авг. 2017г. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
2
Приказ ФТС России от 2 дек. 2014г. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
94
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» закрепляет перечень вопросов, которые могут рассматриваться
только на заседаниях правительства, решения по которым принимается в форме
постановлений. Нарушение этого порядка будет означать признание принятого
акта недействительным.
Органы исполнительной власти имеют право использовать определенные
государственные символы (флаг, штандарт, герб). Для многих органов
характерно ношение служащими установленной форменной одежды с
использованием знаков различия, соответствующих классным чинам и
специальным званиям. Таковая имеется у сотрудников таможенных, налоговых
органов и др..
Ответственность органа исполнительной власти. Каждый
самостоятельный орган имеет статус юридического лица, и в соответствии с
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях он
может быть привлечен к административной ответственности.
Для некоторых органов исполнительной власти предусмотрена так
называемая конституционная ответственность. Это характерно, например, для
Правительства РФ, полномочия которого могут быть досрочно прекращены в
случае неэффективного осуществления стоящих перед ним задач.
Законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрена
аналогичная ответственность высших органов исполнительной власти
(правительств, администраций).
Виды органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти
весьма разнообразны по характеру и объему осуществляемой ими
деятельности, территории, на которую распространяются их полномочия,
порядку подчиненности и другим признакам. Для уяснения их особенностей
органы исполнительной власти могут быть классифицированы на отдельные
виды.
По характеру (содержанию) деятельности различают органы общей,
отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.
Органы общей компетенции осуществляют общее руководство всеми или
подавляющим большинством органов исполнительной власти по основным
направлениям их деятельности. Таковыми являются Правительство Российской
Федерации, правительства, администрации субъектов федерации.
Органы отраслевой компетенции обеспечивают решение всего
комплекса вопросов, возникающих в какой - либо отрасли управления. При
этом под отраслью государственного управления понимается система
(совокупность) органов, предприятий и учреждений, связанных общностью
конкретного объекта управления (например, промышленность,
95
здравоохранение, внутренние дела). К их числу относятся многие министерства
(сельского хозяйства, образования и науки, иностранных дел и др.), а также
некоторые федеральные службы и агентства, в частности, федеральная
таможенная служба, федеральное агентство железнодорожного транспорта.
Органы межотраслевой (функциональной) компетенции осуществляют
координацию деятельности других субъектов управления по вопросам,
требующим единообразного решения, например, министерство экономического
развития Российской Федерации; либо выполняют отдельные надзорные,
регистрационные и другие функции, имеющие межотраслевое значение,
например, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека (Роспотребнадзор), федеральная служба статистики
(Росстат) и др.
В зависимости от территориального масштаба деятельности органы
исполнительной власти подразделяются на федеральные и региональные.
Федеральные органы осуществляют свою деятельность на всей территории
Российской Федерации в целом (Правительство РФ, федеральные
министерства, службы, агентства). В свою очередь они могут создавать
территориальные или межтерриториальные органы. К территориальным
относятся органы, действующие на территории субъекта федерации либо
муниципального образования, но не входящие в систему органов
исполнительной власти конкретного субъекта либо муниципального
образования, например, управление федеральной антимонопольной службы по
Пермскому краю, районная налоговая инспекция. Межтерриториальные органы
осуществляют свою деятельность на территории федерального округа либо
нескольких муниципальных образований, например, межмуниципальное
управление (отдел) внутренних дел, полномочия которого распространяются на
территорию двух муниципальных районов.
По правовому основанию образования выделяют:
- органы исполнительной власти, предусмотренные Конституций
Российской Федерации (Правительство РФ);
- органы исполнительной власти, создаваемые на основе
законодательства Российской Федерации (федеральные министерства, службы,
агентства);
- органы исполнительной власти, образуемые на основе конституций,
уставов, законов субъектов Российской Федерации (Правительство Пермского
края, министерства, инспекции Пермского края).
По порядку разрешения подведомственных вопросов органы
исполнительной власти подразделяются на коллегиальные и единоначальные.
Коллегиальные органы состоят из ряда членов, и решения по основным
96
вопросам, отнесенным к их компетенции, принимаются на основе мнения,
высказанного большинством членов этого органа (Правительство РФ).
Единоначальные органы возглавляет один человек (руководитель), который
непосредственно принимает решения по всем подведомственным вопросам
(федеральные министерства, службы, агентства). Для выработки наиболее
оптимальных решений по тем или иным вопросам может проводиться
коллективное обсуждение на заседаниях специально созданных коллегий,
комиссий, советов.
В литературе используются и иные критерии классификации органов
исполнительной власти1.
Различные по своему конкретному назначению органы исполнительной
власти образуют единую систему, в рамках которой обеспечивается их
взаимодействие в процессе осуществления задач государственного управления.
Систему органов исполнительной власти РФ составляют:
– Правительство РФ – высший орган исполнительной власти;
– федеральные органы исполнительной власти: федеральные
министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
– территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
– органы исполнительной власти субъектов РФ;
– территориальные органы органов исполнительной власти субъектов
РФ2.
Систему федеральных органов исполнительной власти устанавливает
Президент РФ. Система исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6
октября 1999г. «Общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (в ред. от 7 июня 2017г.)
§ 2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Президент Российской Федерации как глава государства призван
обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей
власти. При этом наибольшими полномочиями он обладает в сфере
исполнительной власти. Президент Российской Федерации, в частности:
– формирует Правительство Российской Федерации. Назначает с
согласия Государственной думы Председателя Правительства. По
1
Административное право / под ред. А.И.Каплунова. М., 2011. С .84-87.
2
Согласно ст. 12 Конституции РФ исполнительные органы местного самоуправления в данную систему не
входят.
97
представлению Председателя назначает иных членов Правительства
(заместителей Председателя и федеральных министров);
– руководит деятельностью Правительства. Президент определяет
основные направления деятельности Правительства, вправе
председательствовать на заседаниях Правительства, может принять решение о
его отставке. В случае выражения Государственной думой вотума недоверия
Правительству может принять или отклонить ее предложение об отставке
Правительства. В случае отставки Правительства Президент поручает его
прежнему составу выполнять свои обязанности до сформирования нового
Правительства. Издает указы, являющиеся высшими по юридической силе
подзаконными нормативными правовыми актами, обязательными для
исполнения Правительством. Президент может отменить правовые акты
Правительства (постановления, распоряжения), если они противоречат
Конституции России, федеральным законам и указам Президента;
– определяет систему и структуру федеральных министерств,
федеральных служб и федеральных агентств1, вправе объединять, упразднять
или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти;
– согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О
Правительстве Российской Федерации» непосредственно и через федеральных
министров руководит деятельностью федеральных органов исполнительной
власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел,
юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и
ликвидации последствий стихийных бедствий. Распределяет функции между
названными органами, утверждает положения, определяющие их правовой
статус, назначает руководителей этих органов, а также осуществляет иные
полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами
Российской Федерации и Председатель Совета безопасности Российской
Федерации. Например, может вводить на территории РФ или в ее отдельных
местностях военное или чрезвычайное положение;
– осуществляет взаимодействие с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Назначает своих полномочных
представителей в федеральных округах, которые призваны обеспечить
реализацию конституционных полномочий главы государства на территории
субъектов, входящих в состав конкретного округа;
– использует согласительные процедуры для разрешения разногласий
между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов
РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Президент
1
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11.
98
вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти
субъектов (в том числе и ненормативных) в случае противоречия их
федеральному законодательству и международным обязательствам России до
решения этого вопроса соответствующим судом. Отрешает от должности
высшее должностное лицо субъекта федерации в связи с утратой доверия
Президента за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей.
Назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица
до вступления в должность избранного в установленном порядке высшего
должностного лица. Высшие должностные лица субъектов федерации
подчиняются Президенту по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;
– утверждает перечень показателей для оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Деятельность Президента РФ обеспечивает его администрация, которая
выполняет важные функции в сфере исполнительной власти, координируя
деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных
Президенту. Правовой статус Администрации Президента РФ определен
специальным положением, которое утверждено указом президента РФ от 6
апреля 2004г. (в ред. от 25 авг. 2016 г.) 1
Таким образом, Президент Российской Федерации играет значительную
роль в сфере организации и функционирования исполнительной власти,
формально не являясь ее главой. Фактически в сфере исполнительной власти
существует несколько центров руководства при доминирующей роли
Президента.
§ 3. Правовое положение Правительства Российской Федерации
Важнейшим субъектом административного права является Правительство
Российской Федерации. Оно отличается масштабным использованием и
реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным
созданием административно – правовых норм, - с другой. В этом смысле
Правительство формирует общую правовую основу в сфере управления,
организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения других
субъектов управленческой деятельности. Это объясняется высоким
положением, которое оно занимает в системе исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации – это высший орган
исполнительной власти, который возглавляет единую систему органов
исполнительной власти в России и обеспечивает их согласованную
деятельность. Его главное предназначение состоит в организации исполнения
Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента
1
Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15,
99
и международных договоров, а также в осуществлении систематического
контроля за их соблюдением федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов федерации. Его правовой статус
определен Конституцией Российской Федерации и Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1997г. (в ред. от 28 декабря 2016г.) «О
Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами и
нормативными указами главы государства.
Основные задачи Правительства сформулированы в ст.114 Конституции
РФ. К их числу относятся:
а) проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и
денежной политики;
б) проведение единой государственной политики в области культуры,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
в) управление федеральной собственностью;
г) осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
д) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод
граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с
преступностью.
Для реализации поставленных задач Правительство наделено широкими
полномочиями во всех сферах государственного управления.
В сфере экономики:
обеспечивает единство экономического пространства и свободу
экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и
финансовых средств;
прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации,
разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей
экономики;
вырабатывает государственную структурную и инвестиционную
политику и принимает меры по ее реализации;
разрабатывает и реализует государственную политику в сфере
международного экономического, финансового, инвестиционного
сотрудничества;
осуществляет общее руководство таможенным делом;
принимает меры по защите интересов отечественных производителей
товаров, исполнителей работ и услуг;
формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает
функционирование оборонного производства.
В бюджетной, финансовой, кредитной сфере:
100
разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный
бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении
федерального бюджета;
разрабатывает и реализует налоговую политику; принимает меры по
регулированию рынка ценных бумаг;
осуществляет управление государственным внутренним и внешним
долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и
валютный контроль;
разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики
цен.
В социальной сфере:
разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и
обеспечивает реализацию этих программ;
обеспечивает проведение единой государственной миграционной
политики;
принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по
обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства,
принимает меры по реализации молодежной политики;
разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры,
спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;
разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки
развития науки;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области
образования, определяет основные направления развития и совершенствования
общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного
образования;
обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как
культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного
наследия народов Российской Федерации.
В сфере обеспечения законности и обороны:
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью
и другими общественно опасными явлениями;
разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и
укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной
власти;
организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение