Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Ч.1. Учебное пособие.pdf
21
деятельности специально уполномоченными органами государства,
направленной на практическое претворение в жизнь законов и иных
нормативных положений.
22
Глава 2. Сущность административного права
§ 1. Предмет и метод административного права России
Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос, что оно регулирует.
Административное право регулирует общественные отношения в области
публичного управления. Круг этих общественных отношений весьма широк и
чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и
описании предмета административного права, тем более что легального
определения предмета административно-правового регулирования нет и,
видимо, не может быть в принципе.
Вопрос о предмете административного права России в настоящее время
остается одним из актуальных, но до сих пор нерешенных. Общественные
отношения вообще и управленческие в частности подвергаются постоянному
изменению. Соответственно и предмет любой отрасли права постоянно
развивается.
Из всех многочисленных точек зрения о предмете административного
права, безусловно, имеющих право на существование, наиболее классическим
представляется подход Д.Н. Бахраха и А.П. Коренева, которые в предмет
административного права включают следующие группы общественных
отношений:
– внешние отношения, складывающиеся между органами исполнительной
власти, с одной стороны, юридическими и физическими лицами - с другой.
Такие отношения характеризуются непосредственным воздействием при
помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в
систему органов исполнительной власти;
– внутриорганизационные отношения, т. е. отношения, возникающие
внутри органа исполнительной власти1.
Но в настоящее время происходит расширение предмета
административного права в связи с расширением форм реализации
исполнительной власти, расширение круга субъектов реализации
исполнительной власти (в том числе наделение государственными
полномочиями по осуществлению исполнительной власти органов местного
самоуправления и других негосударственных образований), расширение
масштабов и пределов реализации исполнительной власти.
По мнению А.И. Стахова, в зависимости от природы регулируемых
общественных отношений в структуре предмета отечественного
административного права можно выделить две составные части.
1
Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2006. С.27 - 28; Коренев А.П. Административное
право России. М.: Щит-М, 1999. Ч.1. С. 56.
23
Во-первых, совокупность общественных отношений, возникающих и
реализуемых по поводу обеспечения интеграции частных и публичных прав и
законных интересов, которую можно назвать сферой административнораспорядительной (регулятивной) деятельности Российского государства.
Во-вторых, совокупность общественных отношений, возникающих и
реализуемых по поводу охраны и защиты публичных и частных прав и
законных интересов, которую можно назвать сферой административноохранительной деятельности Российского государства1.
П.И. Кононов представляет структуру предмета административного права
в виде трех блоков общественных отношений:
– общественные отношения в сфере государственного управления;
– прочие, помимо государственно-управленческих, отношения,
возникающие в ходе осуществления деятельности органами и учреждениями
исполнительной власти, иными государственными органами, а также
исполнительно-распорядительными органами, не регулируемые специальными
отраслями публичного права (конституционным, муниципальным, финансовым
и др.);
– отношения, возникающие между физическими лицами и (или)
организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без
непосредственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся
под контролем (надзором) последних2.
Весьма интересной представляется позиция К.С. Бельского: с его точки
зрения, предмет административного права включает в себя следующие группы
общественных отношений:
– собственно управленческие отношения, т. е. традиционные
административные отношения в различных сферах управления, возникающие
во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе управления и
имеющие в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти;
– полицейские отношения, т. е. отношения, возникающие в
общественных местах и включающие в себя: организационно-полицейские,
контрольно – надзорные и административно – принудительные отношения;
– отношения в области административной юстиции, т. е. отношения,
связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение
в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных
лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.
1
Стахов А.И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода //
Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 11.
2
Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и
процесс. 2011. № 3. С. 4.
24
О расширении предмета административного права, несомненно,
свидетельствует принятие Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации от 8 марта 2015 г.
Таким образом, предмет административного права включает:
– внешнеорганизационные управленческие отношения, возникающие по
поводу осуществления исполнительной власти между неравными по правовому
положению субъектами этих отношений, но имеющие в качестве обязательного
субъекта орган исполнительной власти или иной орган, которому делегированы
государственные полномочия в сфере исполнительной власти (орган местного
самоуправления, должностные лица органов государственной власти или
органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления);
– внутриорганизационные управленческие отношения, т.е. общественные
отношения, возникающие внутри органов исполнительной власти или иных
органов, которым делегированы государственные полномочия в сфере
исполнительной власти (органы местного самоуправления, должностные лица
органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные
субъекты публичного управления) по поводу осуществления исполнительной
власти;
– правоотношения, возникающие в ходе административного
судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел о
защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов
граждан, прав и законных интересов организаций, а также других дел,
возникающих из административных и иных публичных правоотношений и
связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и
обоснованностью осуществления государственных или иных публичных
полномочий.
Если предмет административного права отвечает на вопрос, что оно
регулирует, то метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос,
как оно это делает. Метод (от греческого «methodos») – путь исследования,
учение, средство, прием и способ (либо совокупность приемов и способов)
достижения определенной цели. Абсолютно любая отрасль права использует в
качестве средств воздействия на общественные отношения три юридических
метода – дозволения, предписания и запрета (это ты можешь, это ты должен,
это тебе запрещено). Данные методы используются и в административном
праве.
Дозволение – это такой метод правового регулирования, при котором
разрешается совершать определенные действия в рамках, предусмотренных
юридической нормой, или воздержаться от их совершения по собственному
усмотрению. То есть субъект административных правоотношений может
25
совершить определенные действия, а может и не совершать их. Данный метод
проявляется во взаимодействии сторон, в координации действий, согласовании
принимаемых управленческих решений.
Предписание – это такой метод правового регулирования, при котором
устанавливается прямая обязанность совершить те или иные действия в рамках,
предусмотренных правовой нормой, в том числе и путем применения
административного принуждения.
Запрет – это такой метод правового регулирования, при котором
устанавливается прямая обязанность не совершать те или иные действия.
Реализация данного метода, как правило, подкрепляется установлением
административной ответственности.
Преобладание того или иного метода правового регулирования может
характеризовать конкретную отрасль права. Так, для гражданского права
характерен метод дозволения, поэтому его иногда называют гражданскоправовой метод. Для административного – предписания или административноправовой метод. Для уголовного – запрет или уголовно-правовой метод.
Особенности административно-правового метода регулирования
заключаются в том, что
– наиболее характерны правовые средства распорядительного характера,
т. е. предписания. Одной стороне предоставлен определенный объем
юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;
– предполагается односторонность юридически властного
волеизъявления одного из участников отношения;
– в конкретных управленческих отношениях, регулируемых
административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая
взаимосвязь управляющих и управляемых: либо у управляющей стороны есть
такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая
сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у
управляемой;
– властность и односторонность не исключают использования в
необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут
возникать управленческие отношения равенства участников1.
Среди альтернативных методов административного права, используемых
в управлении можно выделить два классических: убеждение и принуждение.
Убеждение является основополагающим методом в правовом государстве,
основанным на использовании разъяснительных, воспитательных,
организационных и других мер. Наряду с убеждением выделяют также
1
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С.
35–37.
26
поощрение, воздействие которого направлено на сознание и волю людей и
заключающееся в моральном и материальном одобрении, предоставлении
дополнительных гарантий и прав. Принуждение же связано с такой формой
реализации норм права, как применение, когда наделенное властными
полномочиями лицо применяет принудительные меры воздействия. Также
среди альтернативных методов административного права можно выделить:
императивный метод, диспозитивный, договорный метод.
Императивный метод (приказ, команда, запрет) – это такой властный
метод, который не предоставляет возможности выбора альтернативного
варианта поведения субъектом правоотношения, а устанавливает прямую
юридическую обязанность совершить те или иные действия либо не совершать
определенных действий в рамках, предусмотренных административноправовой нормой.
Диспозитивный метод – напротив, предоставляет возможность выбрать
вариант поведения субъектом правоотношения по собственному усмотрению,
совершить те или иные действия либо не совершать определенных действий в
рамках, предусмотренных административно-правовой нормой
Договорный метод (принятие федеральными министерствами совместных
нормативных правовых актов, составление планов совместных мероприятий и
т.д.) – сравнительно недавно выделяемый в административном праве метод,
при котором стороны административных правовых отношений согласовывают
свои действия, координируют их по поводу управления, но не в личных, а в
публичных интересах.
§ 2. Понятие и особенности административного права России
Особенности предмета и метода административно-правового
регулирования определяют и особенности административного права как
отрасли права. Их выявление, во-первых, является эффективным средством
понимания сущности данной отрасли, а во-вторых, позволит сформулировать
определение рассматриваемой отрасли.
В настоящее время существует большое количество определений
административного права. И все же большинство авторов едины во мнении об
основных особенностях данной правовой отрасли.
1. Это отрасль публичного права, поскольку обеспечивает реализацию
публичных интересов государства и общества. Разделение права на публичное
и частное произошло сравнительно недавно, поэтому до сих пор такое деление
вызывает определенные споры. Тем не менее к отраслям публичного права
традиционно относят: конституционное (государственное), административное,
уголовное, финансовое, процессуальное право, судоустройство, международное
27
публичное право и др. А к отраслям частного права – гражданское, семейное,
трудовое право и др.
2. Это самая объемная отрасль российского публичного права, поскольку
регулирует широкий круг вопросов, отличается множественностью источников.
Исполнительная власть и управленческая деятельность в целом присутствуют
во всех сферах государственной и общественной жизни. Всегда можно вести
речь об использовании административного права там, где исполнительная
власть затрагивает интересы практически всех субъектов общественных
отношений. Кроме того, особенностью административного права Российской
Федерации является создание условий для организации и эффективного
функционирования органов исполнительной власти1, являющихся самыми
многочисленными среди иных органов государственной власти. И,
соответственно, для реализации целей, задач и полномочий, возлагаемых на
них Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством,
необходимо разработать огромный пласт подзаконных нормативных правовых
актов.
3. Это самая мобильная отрасль российского права. Изменение
административного законодательства происходит очень быстро, и в этом есть
несомненные плюсы. Прежде всего, посредством постоянного
совершенствования норм административного права можно оперативно
реагировать на изменения общественных отношений. Однако самым большим
минусом будет то, что эти изменения создают огромные трудности как для
правоприменителя, так и для правоисполнителя норм административного
права, которые просто не успевают следить за динамично развивающейся
юридической базой административного права. Выше уже было отмечено, что
особенностью административного права является множественность
источников. Однако если учесть, что изменения в каждом из них происходят
постоянно, то можно сделать следующий вывод: для получения
профессиональных знаний в области административного права мало знать и
правильно применять огромное количество нормативно-правовых актов, нужно
еще и постоянно следить за их изменениями.
4. Административное право относится к числу самых
несистематизированных, а тем более – некодифицированных отраслей
правовой системы России. Во многом это объясняется его
многопрофильностью2. В современный период единственными
кодифицированными источниками административного права являются только
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и
1
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М.: НОРМА – ИНФРА М, 2002. Т.1. С. 308.
2
Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд. М.: Юристъ, 2005. С. 25.
28
Кодекс административного судоустройства Российской Федерации. При этом
существует необходимость кодификации и других институтов
административного права, например, служебного, контрольно-надзорного и др.
5. Административное, административно-процессуальное
законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо учитывать
особенности его развития в каждом субъекте Российской Федерации. В
настоящее время это развитие происходит крайне неравномерно, достаточно
часто встречаются случаи, когда нормы административного права субъекта
Российской Федерации противоречат федеральным нормам данной отрасли.
Следует также заметить, что учебники по административному праву, как
правило, посвящены только «федеральному» административному праву и не
затрагивают особенностей развития этой отрасли в субъектах Российской
Федерации. Да и не представляется возможным наряду с регулярными
изменениями федеральных административных норм следить за их развитием в
85 субъектах России. Однако при изучении данной отрасли права необходимо
знать ее нормы, действующие на территории субъекта, где располагается
образовательная организация.
6. Отличительной чертой этой отрасли является использование
императивного метода воздействия на подчиненных субъектов, т.е. реализация
публичных интересов всегда обеспечивается силой государственного
принуждения, где субъекты по своему правовому положению не равны. Однако
это не означает, что в области административного права у граждан нет защиты
от административного произвола. Наоборот целью данной отрасли является не
только создание необходимых условий для эффективной управленческой
деятельности исполнительной власти, но и обеспечение гражданам и
организациям возможности реализации прав и свобод в сфере управления,
защиты от различного рода злоупотреблений со стороны контролирующих
субъектов. Так, в целях ограничения вмешательства государства в деятельность
хозяйствующих субъектов был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008
г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального
контроля»1, который призван способствовать снижению административных
барьеров.
Стоит добавить, что в процессе реформирования государственного
управления происходит и коррекция метода административно-правового
регулирования, все чаще используются диспозитивные методы воздействия на
1
Российская газ. 2008. 30 дек.
29
участников управленческих правоотношений. Обосновывается возможность
использования административно-договорных начал в регулировании
управленческих отношений.
Таким образом, рассмотрев лишь некоторые особенности столь сложной
отрасли, можно сформулировать следующее определение административного
права.
Административное право – это отрасль российского публичного права,
представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные
отношения управленческого характера, складывающихся в сфере организации
и функционирования исполнительной власти, государственного управления и
местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и
административно-юрисдикционной деятельности иных государственных
органов1.
§ 3. Система административного права России
Административное право, как и любая другая отрасль российского права,
имеет свою систему, т.е. внутреннее строение, включающую относительно
самостоятельные группы правовых норм (правовые институты), тесно
связанные между собой. Другими словами, система отрасли права представляет
собой совокупность составляющих ее подотраслей и институтов, которые
объединяют действующие правовые нормы.
В системе административного права традиционно выделяют общую и
особенную части. Общая часть включает нормы и институты, которые
охватывают всю систему государственного управления и определяют:
административно-правовой статус субъектов права (граждан России и
иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных
служащих, общественных объединений, органов местного самоуправления и
др.);
формы и методы государственной управленческой деятельности и
реализации исполнительной власти;
основания и порядок применения мер административного принуждения;
сущность и порядок реализации административно-правовых режимов;
способы обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан в
сфере государственного управления.
Особенная часть включает нормы и институты, которые регулируют
отношения в конкретных отраслях государственного управления:
1
Сергун П.П. Понятие и особенности административного права России / П.П. Сергун, А.М. Бобров //
Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика:
материалы научно-методического семинара / под общ. ред. П.П. Сергуна; М.; Саратов: Милика, 2010. С. 18 –
21.
30
в административно – политической сфере (управление обороной,
внутренними делами, государственной безопасностью, юстицией,
иностранными делами);
в социальной сфере (управление образованием, наукой, культурой,
здравоохранением, социальным обеспечением и т.д.);
в сфере экономики (управление промышленностью, агропромышленным
комплексом, транспортом, строительством и жилищно - коммунальным
хозяйством и т.д.);
в межотраслевых сферах (прогнозирование и планирование социальноэкономического развития, финансирование и кредитование, стандартизация и
сертификация, учет и статистика и т.д.).
В отдельных случаях в системе административного права выделяют три
части: общую, особенную и специальную. По мнению В.М. Манохина,
специальная часть состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности
личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел,
охрана общественного порядка и безопасности внутри страны, оперативнорозыскная, частная детективная и охранная деятельность и т.д.1
Некоторые авторы полагают, что вообще следует исключить деление
системы административного права на общую и особенную части. Так, К. С.
Бельский считает, что система административного права состоит из трех тесно
взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых
образований внутри административного права: администрации, полиции и
юстиции2.
Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно
рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно
входящие в особенную часть административного права, только через призму
управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного
регулирования, самоорганизации и саморегулирования»3. Абсолютизация
объема управления и выделение в нем по этому критерию особенной части
неоправданно. На все сферы распространяются управленческие, регулятивные
и защитные административно-правовые средства.
Однако, полностью ликвидировать структуру административного права,
состоящего из общей и особенной частей, нецелесообразно. Эти части должны
существовать, однако их выделение должно строиться на иных, отличных от
традиционных, критериях.
1
См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. М.,1996. С.307 - 464.
2
Бельский К.С. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских
чтений) // Государство и право. 1997. № 6. С. 22.
3
Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М., 2001. С. 52.