Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические основы социальной работы. Учебное пособие-1.pdf
В Бюджетном кодексе РФ (в ред. от 29.12.2004) из статей 6, 7, 135, 169
исключено понятие «государственный минимальный социальный стандарт»,
однако, в статье 139 сохранилась норма об обеспечении органами местного
самоуправления финансирования государственных минимальных социальных
стандартов (очевидно, по ошибке).
Правовые основы, порядок разработки и применения отдельных
элементов государственных отраслевых стандартов в сфере социального
обслуживания регулируются федеральными законами от 10 декабря 1995 г.
№ 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» и от
2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов». В соответствии со ст.6 указанного федерального закона
«Об основах социального обслуживания населения в РФ» социальное
обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые
устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг,
порядку и условиям их оказания. Порядок установления государственных
стандартов определяется субъектом РФ. Государственные стандарты
определяют объем бесплатного социального обслуживания (ст. 16). Бесплатное
социальное обслуживание предоставляется:
− гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным
возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников,
которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход
этих граждан ниже прожиточного минимума;
− гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с
безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в
результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
− несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной
ситуации.
В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»
гражданам пожилого возраста и инвалидам предоставляются социальные
услуги в соответствии с перечнем гарантированных государством социальных
услуг, утверждаемым органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации [5].
Несмотря на отсутствие норм в Бюджетном кодексе РФ (до 2005 года) о
правомочности разработки минимальных социальных стандартов органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в период с 1998 по
2002 годы многие субъекты Российской Федерации приняли нормативные и
законодательные акты по установлению региональных минимальных
социальных стандартов/социальных нормативов (Республики Карелия,
Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ярославская область и др.).
Методологической основой для разработки данных стандартов стало
Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р «О социальных
нормативах и нормах», которым были одобрены социальные нормативы
81
обеспеченности населения РФ учреждениями и специалистами социальной
сферы, нормы оснащения и материального обеспечения учреждений
образования и социальной защиты.
Распоряжение Правительства РФ «О социальных нормативах и нормах» в
настоящее время еще действует, однако подходы к разработке социальных
стандартов должны быть изменены, поскольку оно регламентирует обеспечение
населения учреждениями государственной и муниципальной систем
социальных услуг. В настоящее время, в связи с необходимостью развития
системы оказания социальных услуг организациями различных форм
собственности, необходимо изменить методологические подходы к разработке
региональных минимальных социальных стандартов. Так, согласно статье 3
Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в РФ»
под социальными службами понимаются предприятия и учреждения
независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а
также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по
социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.
В настоящее время нет никаких методических рекомендаций
федеральных органов власти по разработке минимальных социальных
стандартов и мало оснований рассчитывать, что таковые появятся в ближайшее
время. Решение данной проблемы федеральные органы государственной власти
спустили на нижестоящие уровни государственной власти и местного
самоуправления. Это значит, что при разработке стандартов органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
могут руководствоваться:
- действующим законодательством Российской Федерации в части
предметов ведения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- опытом других субъектов Российской Федерации;
- стратегическими направлениями развития социальной сферы;
- разграничением расходных полномочий между областным (краевым,
республиканским) бюджетом и местными бюджетами двух уровней;
- требованием оптимизации расходов на оказание социальных услуг;
- комплексным использованием объектов социальной инфраструктуры;
- развитием механизма привлечения внебюджетных средств;
- возможностями консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации.
Сделан вывод о необходимости решения комплекса проблем, связанных с
разработкой минимальных региональных социальных стандартов (МРСС).
Прежде всего, необходимо определиться с содержанием понятия
«минимальные региональные социальные стандарты». Это или перечень
государственных услуг, или система нормативных показателей, это стандарт
качества услуг или предельные объемы предоставления услуг за счет средств
региональных бюджетов. Отсутствие единого методологического подхода,
82
рекомендаций, определенных федеральными нормативными актами, скудный
опыт субъектов РФ, несоответствие действующих нормативных актов в сфере
социальных услуг новому законодательству, определяющему полномочия
различных уровней власти, ограничивают возможности региональных властей в
компетентной разработке МРСС.
Другой проблемой является правомерность включения в минимальный
региональный социальный стандарт услуг, финансируемых за счет средств
государственных внебюджетных фондов. С одной стороны, в социальный
стандарт должны включаться бесплатные услуги для населения, с другой
стороны - только те услуги, которые финансируются за счет средств
соответствующего бюджета. Вероятно, бесплатные услуги для населения за
счет средств внебюджетных фондов не должны включаться в региональный и
муниципальный социальный стандарт [3, с. 105-114].
Сложность вызывает решение проблемы выбора объекта стандартизации -
услуга или учреждение. Не просто решается проблема стандартизации
бесплатных социальных услуг, предоставляемых на базе бюджетного
учреждения, которые предоставляют как бесплатные, так и платные услуги.
Доля платных услуг неодинакова по видам учреждений и по географии их
расположения (сельская и городская местности). В сельской местности
формально бесплатно предоставляемая услуга фактически означает
финансирование содержания штата и объекта, а не предоставление самой
услуги. В некоторых субъектах РФ отменены тарифы на оказание услуг в сфере
надомного обслуживания в связи с их невостребованностью из-за низкого
платежеспособного спроса населения. Фактически стандарт предоставления
бесплатной услуги сводится к финансированию содержания организации,
оказывающей эти услуги.
Особая проблема состоит в разграничении бюджетных учреждений по
уровням бюджетной системы. По многим видам учреждений незавершенно
юридическое оформление статуса, незавершенно разграничение полномочий
между субъектом РФ и муниципалитетами в сфере здравоохранения,
социальной политики, образования, физкультуры и спорта. По новому
законодательству образование, специализированная медицина, социальная
защита - государственные полномочия, которые должны оказывать
государственные учреждения, а фактически предоставляют муниципальные
учреждения в районах и поселениях; учреждения в сфере культуры и
физической культуры и спорта являются исключительно полномочиями
поселений, а не субъекта РФ и муниципального района; полномочия в сфере
здравоохранения относятся преимущественно к полномочиям района и
городских округов. Разработка минимальных социальных стандартов
предоставления социальных услуг непосредственно связана с разграничением
расходных полномочий [2, 264 с.].
Актуальной проблемой, также, является целесообразность включения в
социальный стандарт норматива обеспеченности объектами социальной
инфраструктуры. С одной стороны, региональный стандарт распространяется
83
на услуги, предоставляемые за счет бюджетных средств, а федеральные
нормативы обеспеченности объектами социальной сферы включают все
объекты, содержащиеся за счет средств консолидированного бюджета.
С другой стороны, нормативы обеспеченности социальными объектами
необходимы для формирования бюджетных расходов капитального
характера. В законодательстве четко не разграничены полномочия между
уровнями бюджетной системы по осуществлению расходов на новое
строительство, капитальный и текущий ремонт. Поскольку субъект РФ
вынужден оказывать финансовую поддержку муниципалитетам по
развитию общественной инфраструктуры, необходимо разрабатывать
нормативы обеспеченности объектами общественной инфраструктуры.
Однако предстоящее преобразование организационно-правовых форм
государственных и муниципальных учреждений требует учета организаций
любых форм собственности, предоставляющих социальные услуги, для
определения степени достаточности развития общественной инфраструктуры.
Решение этой проблемы потребует от субъекта РФ значительных финансовых
и организационных затрат.
Необходимо также выделить проблему определения оптимального
механизма финансирования услуг в рамках минимального социального
стандарта. Социальные услуги могут предоставлять как бюджетные
учреждения, так и любые некоммерческие организации, и физические лица в
рамках государственного или муниципального заказа.
В этой связи возникает вопрос о соотношении государственного
(муниципального) социального заказа и минимального социального
стандарта. Представляется, что бесплатные социальные услуги могут
предоставляться посредством сметного финансирования бюджетных
учреждений на выполнение государственного (муниципального) задания;
посредством государственного/муниципального заказа; грантовой поддержки;
за счет привлечения внебюджетных средств некоммерческими организациями
(учреждениями).
Итак, согласно статьи 6 старой редакции Бюджетного Кодекса РФ под
минимальными государственными социальными стандартами понимаются
«государственные услуги, предоставление которых гражданам на
безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов
всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных
внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном
минимально допустимом уровне на всей территории РФ.
Следует признать, что данное определение недостаточно по содержанию,
так как виды минимальных социальных стандартов должны быть разделены по
уровням бюджетной системы; «социальный стандарт» не должен сводиться к
простому перечню бесплатных услуг населению; неоднозначно включение в
социальный стандарт услуг, предоставляемых бесплатно населению за счет
средств внебюджетных фондов.
84
Согласно федеральным законопроектам «О государственных
минимальных социальных стандартах» (а их было более 3-х вариантов), под
ГМСС понимаются «единые на всей территории Российской Федерации
требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных
социальных услуг гражданам Российской Федерации на определенном
минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных
Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансируемых из
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».
Считается, что последнее определение более точно по содержанию и
может быть положено в основу определения региональных минимальных
социальных стандартов с некоторыми уточнениями. Итак, под региональными
минимальными социальными стандартами понимаются единые на территории
субъекта РФ требования к объему и качеству предоставления определенного
вида бесплатных социальных услуг населению на минимально допустимом
уровне за счет средств регионального бюджета.
Соответственно, муниципальные минимальные социальные стандарты -
единые на территории муниципального образования требования к объему и
качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг
жителям муниципального образования на минимально допустимом уровне за
счет средств местного бюджета.
Итак, исходя из содержания данных определений, социальные стандарты -
это не только перечень бесплатно предоставляемых населению социальных
услуг за счет бюджетных средств, это подробное описание каждой услуги, ее
характеристика (требование к качеству, содержанию данной услуги); контингент
получателей услуги; показатели предельных объемов их оказания (охват
населения услугой, предельное количество предоставления единицы услуги
и др.); натуральные, имущественные и финансовые нормы обеспечения
предоставления этих услуг [1, 64 с.].
Первым и непростым этапом работы над разработкой социальных
стандартов является формирование перечня социальных услуг,
предоставляемых населению бесплатно за счет бюджетных средств.
Прежде всего, необходимо выделить социальные услуги по степени
обязательности предоставления за счет бюджета. Поскольку конкретные
социальные услуги предоставляются учреждениями социальной сферы,
необходимо из всего перечня оказываемых услуг по каждой отрасли и по
каждому виду учреждений выделить перечень основных услуг, подлежащих
100%-ному финансированию из соответствующего бюджета, перечень услуг,
частично финансируемых из соответствующего бюджета (несколько
источников финансирования: бюджет, доходы от платных услуг, спонсорская
помощь), а также перечень услуг, предоставляемых полностью на платной
основе. В основе ранжирования видов социальных услуг по степени
обязательности их оказания должен лежать принцип выделения услуг по их
социальной значимости и обязательности, обусловленной Конституцией РФ и
стратегией развития социальной сферы области на среднесрочный период.
85
По каждому виду социальных услуг, оказываемых полностью и частично
за счет бюджетных средств, необходимо определить виды расходов,
осуществляемых за счет соответствующего бюджета (заработная плата,
коммунальные расходы, материальное обеспечение, расходы на методическую
литературу, ремонт и пр.). Это необходимо для последующего количественного
определения минимума предоставления обязательных социальных услуг в
натурально-вещественной и денежной формах (социальные и финансовые
нормы и нормативы).
Определение перечня платных услуг и направлений использования
доходов от платных услуг является производным направлением работы
органов управления в целях снижения бюджетной нагрузки.
Таким образом, стандарт услуги - обязательные для исполнения правила,
устанавливающие в интересах получателя услуги, требования к оказанию
услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и
результата оказания данной услуги.
В настоящее время существует два основных подхода к финансовому
управлению: затратная модель финансового управления и результативная
модель финансового управления.
Затратная модель финансового управления: финансовые ресурсы в
сметном порядке выделяются различным государственным органам, при этом
основным критерием эффективности является их своевременное, целевое и
полное использование, т.е. акцент, делается на затраты [4, с. 68-81].
Результативная модель финансового управления: финансовые ресурсы
выделяются на различные цели, при этом основным критерием эффективности
является достижение поставленных перед соответствующей организацией или
органом государственного управления результатов, т.е. акцент делается на
результаты. Все, что связано с регламентацией и стандартизацией социальных
услуг, «ломает» затратную модель и создает условия для «прорастания»
результативной модели. Не секрет, что в отсутствие нормальных стандартов
социальных услуг их предоставление практически отдано на откуп
государственным учреждениям, где в полной мере действуют субъективные
факторы, а это никак не идет на пользу клиенту. Сейчас можно лишь говорить о
существовании неких стандартов деятельности учреждений. Между тем общий
для региона стандарт той или иной социальной услуги позволяет заказчику (или
клиенту) закупать ее не на монопольном или ограниченном рынке, а на
открытом - у негосударственных организаций, страховых компаний,
автономных учреждений. При этом исчезает элемент искусственной
уникальности услуги, культивируемый государственными и муниципальными
учреждениями. Массовая услуга не может быть уникальна, уникальны
специалисты, в условиях рынка свободно «перетекающие» в организации,
предлагающие наиболее выгодные условия. В то же время, очевидно, что
государственный/муниципальный заказчик уникальные услуги закупать не
может и не будет, кроме как в порядке эксперимента - это противоречит самой
сущности общественных финансов.
86
Таким образом, стандартизация социальных услуг населению - это
очевидный вызов существующей сметной системе финансирования
государственных учреждений. Разработка и внедрение стандартов социальных
услуг в нынешний момент отвечает интересам местных сообществ в силу ряда
внутренне присущих этому процессу моментов: ориентация на цели;
предпочтение отдается рыночным механизмам; соответствие фактических
результатов запланированным, а не соответствие процесса и
последовательности реальных действий предполагаемым; учет мнения
конечного потребителя: система мониторинга и оценки, обратной связи;
возможность контроля со стороны заказчика; конкуренция: борьба за клиента.
В качестве ориентира и аналогии можно привести ряд требований к
стандартам услуг - проект федерального закона «О стандартах в деятельности
органов государственной власти, органов местного самоуправления и
организаций, предоставляющих публичные услуги, связанной с
взаимодействием с физическими и юридическими лицами» предусматривает
следующие составляющие стандарта (государственной) услуги: описание
получателей государственной услуги, включая описание льготных категорий
получателей государственной услуги; очередность предоставления
государственной услуги (совершения действий и принятия: решений) в случае
превышения спроса на государственную услугу над возможностью ее
предоставления без ожидания, в том числе сроки и условия ожидания оказания
государственной услуги; требования к информационному обеспечению
получателей государственной услуги при обращении за ее получением и в ходе
оказания государственной услуги; исчерпывающий перечень документов,
необходимых для получения государственной услуги; состав и
последовательность действий получателя государственной услуги и органа,
оказывающего государственную услугу, исчерпывающее описание последствий
этих действий (решений); требования к сроку оказания государственной услуги,
а также к срокам на совершение действий, принятие решений в процессе
оказания государственной услуги; исчерпывающее описание результата,
который должен получить получатель государственной услуги; требования к
должностным лицам, непосредственно обеспечивающим оказание
государственной услуги, включая требования к их служебному поведению и
квалификации; порядок подачи, регистрации и рассмотрения жалоб на
недостаточные доступность и качество государственной услуги, на
несоблюдение стандарта государственной услуги; порядок контроля за
оказанием государственной услуги со стороны вышестоящих должностных лиц
(органов государственной власти). Четкий и понятный стандарт услуги,
описывающий основные требования, сроки и результаты ее предоставления,
работает на демонополизацию этого крайне закрытого и консервативного
рынка, позволяет эффективно работать на нем новым агентам.
Считаем возможным сделать следующие выводы. В основу
реформирования российского законодательства, регулирующего
предоставление социальных услуг, в 1990-е годы были положены
важнейшие нормативно-правовые документы.
87
Как показывает анализ, в основном, усилия органов власти в сфере
социального обслуживания осуществляется вслед за происходящими
событиями. Разработанные и реализуемые нормативные правовые акты
имеют целый ряд, прежде всего, системных дефектов. В результате эффект
от их осуществления минимальный.
Любая вновь возникающая проблема порождает только организационно-
структурную реакцию государственных органов, а именно, с момента, когда
власть вынуждена признать наличие проблемы, она начинает формирование
соответствующих структурных подразделений. Такой подход не способствует
решению самой проблемы, лишь увеличивая административные расходы и
численность населения, нуждающегося в социальном обслуживании.
На сегодняшний день особо важны вопросы, связанные с разработкой и
внедрением стандартов предоставления социальных услуг населению.
Стандартизация услуг является основой создания системы бюджетирования,
ориентированной на результат, а так же ведущим фактором повышения
качества социальных услуг, предоставляемых населению.
Таким образом, все основные направления деятельности в сфере
социальной работы регламентированы современными нормативно-правовыми
актами, позволяющими обеспечить эффективную работу социальных
учреждений и служб.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Перечислить основные положения ФЗ «Об основах социального
обслуживания населения в РФ».
2. Представьте классификацию учреждений социального обслуживания
согласно ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ».
3. Какие услуги включены в «Федеральный перечень, гарантированных
государством социальных услуг, предоставленных гражданам
государственными и муниципальными учреждениями социального
обслуживания»?
4. Какие категории граждан включены в Федеральный регистр лиц,
имеющих право на получение государственной социальной помощи?
5. Какие положения отражены в законе Тюменской области «О социальной
поддержке некоторых категорий граждан»?
6. Какие отношения регулирует Положение «О социальном заказе»?
7. Представьте основное содержание ФЗ «О некоммерческих организациях».
8. Какие экономические преобразования определены ФЗ «Об автономных
учреждениях»?
9. Определите проблемные ниши ФЗ «Об автономных учреждениях».
10. Какое значение имеет стандартизация социальных услуг для обеспечения
экономической эффективности социальной работы?
88
ТЕМЫ РЕФЕРАТОВ И КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ
1. П
роблемы экономического взаимодействия субъектов и объектов
социальной работы.
2. Роль государства и регионов в осуществлении экономической функции
социальной защиты.
3. Правовые основы деятельности социальных служб.
4. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан
в Российской федерации»: проблемы и перспективы.
5. Правовые основы деятельности социальных учреждений в Тюменском
р
егионе.
6. Система социального обслуживания Тюменской области: цели, задачи,
структура, основные направления деятельности.
СТЫ
ТЕ
кончи высказывание, выбрав правильный вариант ответа:
За
1. Законодательно-правовая база социальной работы представлена на:
А) четырех уровнях
Б) двух уровнях
В) трех уровнях
Г) одном уровне
2. ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ»
принят в ….
А) 1992 году
Б) 1996 году
В) 1995 году
Г) 1998 году
3. ФЗ « О некоммерческих организациях» принят в …
А) 1995 году
Б) 1996 году
В) 1999 году
Г) 2006 году
4. ФЗ «Об автономных учреждениях» принят в …
А) 1995 году
Б) 1996 году
В) 1999 году
Г) 2006 году
5. Право на получение бесплатных социальных услуг не имеют…
А) пожилые люди
Б) инвалиды
В) безнадзорные дети
Г) пожилые одинокие люди
89
6. Перечень учреждений социального обслуживания не включает…
А) социальные приюты для лиц без определенного места жительства
Б) территориальные центры социального обслуживания
В) социальные приюты для детей и подростков
Г) геронтологические центры
7. Право на получение государственной социальной помощи
не имеют…
А) многодетные семьи
Б) инвалиды войны
В) лица семей погибших инвалидов войны
Г) ветераны боевых действий
8. Закон Тюменской области «О социальной поддержке отдельных
категорий граждан» принят в …
А) 1995 году
Б) 1996 году
В) 2006 году
Г) 2004 году
9. Переход в автономное учреждение не может осуществить
организация, занимающаяся
А) предоставление социальных услуг
Б) предоставление образовательных услуг
В) производством товаров
Г) предоставлением информационных услуг
10. Стандартизация социальных услуг позволит…
А) понизить их стоимость
Б) повысить их качество
В) повысить их доступность
Г) расширить их разнообразие
НОРМАТИВНО-ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА
1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – Москва: ИНФРА-М,
2007. – 49 с.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [принят Государственной Думой РФ 29 декабря 1994 года]: офиц. текст: [Электронный ресурс]: по сост. на 29.12.2017. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.1998г.
М.: Бюджетный кодекс Российской Федерации [принят Государственной
Думой РФ 31 июля 1998 года]: офиц. текст: по сост. на 29.05.2018. / М-во
юстиции Рос. Федерации. – Москва: Изд-во «Эксмо», 2005г. – 208 с.
90