Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические основы социальной работы. Учебное пособие-1.pdf
Постановлением Правительства Российской Федерации «О Федеральном
перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых
гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и
муниципальными учреждениями социального обслуживания» от 25 ноября
1995 г. №1151 установлен перечень социальных услуг, включающий в себя
услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам,
проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания;
услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам,
нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты
способности к самообслуживанию; дополнительные услуги, оказываемые
специализированными отделениями помощи на дому, создаваемыми в
муниципальных центрах социального обслуживания или при органах
социальной защиты населения (социально-медицинское обслуживание на
дому); услуги, предоставляемые отделениями срочной социальной помощи,
создаваемыми при органах социальной защиты населения, или
муниципальными центрами социального обслуживания (срочное социальное
обслуживание предусматривает оказание разовых услуг остро нуждающимся в
социальной поддержке); услуги, предоставляемые в полустационарных
условиях (отделениях дневного (ночного) пребывания, создаваемых в
муниципальных центрах социального обслуживания или при органах
социальной защиты населения), в том числе для лиц без определенного места
жительства [13].
Четвертый блок – нормативно-правовые акты Министерства социальной
защиты населения, разрабатывающие положения о деятельности тех или иных
социальных учреждений.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития
Российской Федерации от 29.12.2004 № 328 установлен «Порядок
предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан».
Настоящий Порядок регулирует предоставление гражданам набора социальных
услуг, включающего в себя дополнительную бесплатную медицинскую
помощь, в том числе предусматривающую обеспечение необходимыми
лекарственными средствами (далее - лекарственные средства) по рецептам
врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний
путевки на санаторно-курортное лечение; предоставление бесплатного проезда
на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном
транспорте к месту лечения и обратно [12].
В соответствии с настоящим Порядком осуществляется предоставление
набора социальных услуг гражданам, включенным в федеральный регистр лиц,
имеющих право на получение государственной социальной помощи.
В приложении к Порядку предоставления набора социальных услуг отдельным
категориям граждан указаны следующие категории граждан, имеющих право на
получение государственной социальной помощи в виде набора социальных
услуг: инвалиды войны; участники Великой Отечественной войны; ветераны
боевых действий; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских
частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав
71
действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не
менее шести месяцев; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного
Ленинграда»; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на
объектах обороны; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны,
участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий;
инвалиды, в том числе в зависимости от степени ограничения к трудовой
деятельности; лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на
Семипалатинском полигоне, и приравненные к ним категории граждан.
Следующий блок представлен нормативно-правовыми актами субъектов
Российской Федерации.
Закон Тюменской области «О социальной поддержке отдельных
категорий граждан» от 28 декабря 2004 года № 331 регулирует отношения
в сфере социальной поддержки населения. Настоящий Закон направлен на
обеспечение сохранения и возможного повышения ранее достигнутого
уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового,
имущественного положения, а также других обстоятельств [16].
В Законе определены полномочия органов государственной власти
Тюменской области в сфере социальной поддержки населения, полномочия
Тюменской областной Думы и исполнительных органов государственной
власти Тюменской области в сфере социальной поддержки населения.
Настоящим законом установлены меры социальной поддержки
инвалидов, меры по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к
информации и получению образования, квота для приема на работу инвалидов,
меры социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения
родителей, и лиц из их числа, меры социальной поддержки малоимущих
граждан, меры социальной поддержки социальных работников и других
категорий граждан. Законом определен размер и порядок оплаты труда
приемных родителей и меры социальной поддержки приемных семей.
В Законе содержатся дополнительные условия осуществления мер
социальной поддержки в Тюменской области.
30 сентября 1999 г. Тюменской городской Думой принято Решение о
Положении «О социальном заказе» № 484. Настоящее Положение разработано
на основании Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ», законов Тюменской области «О местном
самоуправлении», «О социальном заказе в Тюменской области».
Это Положение регулирует правовые, организационные и экономические
отношения, возникающие при формировании, размещении и исполнении на
территории города Тюмени муниципальных социальных заказов.
В Положении даны основные определения: муниципальный социальный
заказ, муниципальный заказчик, коллегия, конкурс. Настоящее Положение
устанавливает виды муниципального заказа, порядок финансирования, этапы
формирования муниципального социального заказа.
72
Размещение муниципальных социальных заказов производится
муниципальным заказчиком в форме проведения открытых публичных
конкурсов. В конкурсах могут принимать участие любые юридические лица
независимо от организационно-правовой формы и индивидуальные
предприниматели, зарегистрированные в установленном законом порядке.
Заказчик может осуществлять формирование пакета социальных заказов на
основе утвержденных мероприятий и мер. Исполнитель, определенный по
результатам конкурса, является непосредственным исполнителем и заключает с
муниципальным заказчиком контракт (договор). Муниципальный заказчик
обеспечивает исполнителя финансовыми и материальными ресурсами в
соответствии с условиями заключенного контракта (договора).
Контракт (договор) на выполнение муниципального социального заказа
является основным документом, определяющим права и обязанности
муниципального заказчика и исполнителя, регулирующим правовые и иные
взаимоотношения сторон.
Целью конкурса является выявление из числа желающих реализовать
муниципальный социальный заказ того, кто эффективнее и качественнее
справится с выполнением муниципального социального заказа. В Положении
приведены критерии оценки конкурсантов.
Организацию и проведение конкурса обеспечивает Коллегия по
муниципальным социальным заказам (далее Коллегия), сформированная из
числа депутатов городской Думы, представителей городской администрации,
аппаратов городской Думы и Главы города в равном количестве. Конкурс
проводится при наличии не менее двух участников (юридических лиц или
предпринимателей).
Согласно Положению, расходы, связанные с проведением конкурса на
размещение муниципального социального заказа, осуществляются из средств,
направляемых на выполнение соответствующей программы. Участники
отношений в области муниципального социального заказа пользуются правами
и несут ответственность в соответствии с действующим законодательством РФ
и условиями контракта (договора).
Таким образом, в Законодательстве Российской Федерации представлены
компоненты общей системы правового, организационного, финансового
обеспечения производства и предоставления социальных услуг. Согласно
федеральному законодательству полномочиями по предоставлению
социальных услуг наделены как федеральные органы, так и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации. В условиях
перманентно изменяющегося федерального законодательства государственным
органам субъектов РФ приводится проводить практически непрерывную работу
по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным.
Нормативно-правовые акты, регламентирующие предоставление
социальных услуг, устанавливают основы правового регулирования в области
социального обслуживания населения в Российской Федерации, основные
принципы социального обслуживания граждан различных категорий,
предоставление государственных гарантий в сфере социального обслуживания,
73
обеспечение равных прав и возможностей получения социальных услуг, их
д
оступности для населения, ориентации социального обслуживания на
индивидуальные потребности человека.
С целью повышения эффективности функционирования социальных
служб в 2005 году осуществлен переход на новые организационно-правовые
формы хозяйствования путем реорганизации ряда государственных и
муниципальных учреждений социального обслуживания в автономные
некоммерческие организации. Правовым основанием для реорганизации
учреждений стал Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, Постановление Правительства РФ «О мерах
по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 года.
На уровне субъекта Российской Федерации принято Распоряжение
Правительства Тюменской области «Об утверждении примерного устава
автономной некоммерческой организации» от 24.10.2005 г. № 800,
Распоряжение Правительства Тюменской области «О реорганизации
государственных учреждений социального обслуживания населения Тюменской
области» от 18.05.2005 г. № 97-рп и Распоряжение Правительства Тюменской
области «О реорганизации государственных стационарных учреждений
социального обслуживания населения Тюменской области» от 27.05.2005 г.
№ 290-рп.
Особое значение для экологического обеспечения деятельности
системы социальной работы имел принятый в 1996 году Федеральный закон
«О некоммерческих организациях».
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» определяет
правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и
ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования
и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности
их учредителей (участников), основы управления некоммерческими
организациями и возможные формы их поддержки органами государственной
власти и органами местного самоуправления [7].
Согласно настоящему Закону некоммерческой организацией является
организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей
деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками,
создаваемая для достижения социальных, благотворительных, культурных,
образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья
граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и
иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных
интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания
юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение
общественных благ.
Данным Федеральным законом установлены следующие формы
некоммерческих организаций:
• общественные и религиозные организации (объединения)
• ф
онды; государственная корпорация;
• некоммерческие партнерства
;
;
74
• частные учреждения;
• автономная некоммерческая организация;
• объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), а также
особенности их правового положения.
Некоммерческая организация может быть создана в результате ее
учреждения, а также в результате реорганизации существующей
некоммерческой организации.
В данном нормативном правовом акте содержатся условия и порядок
регистрации некоммерческой организации, в том числе иностранной, а также
причины отказа в регистрации.
Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее
организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные
граждане и (или) юридические лица.
Настоящим Законом установлены порядок и условия реорганизации,
преобразования и ликвидации форм некоммерческой организации.
Некоммерческая организация может осуществлять один вид
деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных
законодательством Российской Федерации и соответствующих целям
деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее
учредительными документами.
Отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими
организациями только на основании специальных разрешений (лицензий).
Перечень этих видов деятельности определяется законом.
Такая организация может осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради
которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль
производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой
организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг,
имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах
и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика [17, 264 с.].
Высшими органами управления некоммерческими организациями
являются: коллегиальный высший орган управления для автономной
некоммерческой организации, общее собрание членов для некоммерческого
партнерства, ассоциации (союза).
Таким образом, Федеральным законом «О некоммерческих
организациях» установлено правовое положение, порядок создания,
деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций,
формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права
и обязанности их учредителей (участников), основы управления
некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Правительством Российской Федерации в области социальной политики
и модернизации экономики предусматривается проведение реформ в отраслях
социальной сферы, направленных на формирование новых, более современных
механизмов функционирования этих отраслей.
75
Реализация намеченных преобразований в отраслях социальной сферы
потребует создания соответствующей законодательной базы. Федеральный
закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ
разработан в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного
сектора Российской Федерации и направлен на реализацию положений
Программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), которая предусматривает
преобразование значительной части учреждений сферы науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта в новые типы организационно-правовой формы государственные или муниципальные автономные учреждения и что сегодня
требует модернизации и реформирования.
В основу создания нового типа организационно-правовой формы должны
быть положены нормы Гражданского законодательства Российской Федерации,
регулирующие режим вещного права, оперативного управления, а также
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в целом [11].
Целью настоящего закона является создание разновидности учреждения,
способного оказывать в социальной сфере услуги по бесплатному или частично
платному оказанию услуг (выполнению работ). Согласно ч.1 ст. 2 Закона
автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная
РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ,
оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ
полномочий органов государственной власти, полномочий органов МСУ в
сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты,
занятости населения, физической культуры и спорта.
Автономное учреждение (далее АУ) может быть создано как путем его
утверждения, так и путем изменения типа существующего государственного
или муниципального учреждения. Круг лиц, на которых распространяется
действие нормативного правового акта: федеральные органы государственной
власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления бюджетные учреждения; граждане
Российской Федерации.
Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа,
существующего государственного или муниципального учреждения
принимается по инициативе либо с согласия государственного или
муниципального учреждения, если такое решение не повлечет нарушения
конституционных прав граждан на получение бесплатного образования, права
на участие в культурной жизни. Недостатком настоящего Федерального закона
считается отсутствие критериев, оснований для создания автономного
учреждения.
При создании автономного учреждения важным условием следует
признать наличие готовности руководителя и коллектива к работе в новых
условиях, а так же состояние рынка услуг.
76
Согласно ч. 1 ст.4 настоящего Закона, основной деятельностью АУ
является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей,
ради которых учреждение создано. Основные виды деятельности автономного
учреждения осуществляются лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых оно создано.
Законом установлено, что имущество автономного учреждения
закрепляется за ним на праве оперативного управления с особенностями.
Собственником имущества является Российская Федерация, субъект
Российской Федерации, муниципальное образование. Одновременно в законе
содержится норма, запрещающая без согласия учредителя распоряжаться
недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним
собственником или приобретенным за счет целевых средств, выделенных
учредителем на приобретение этого имущества. Виды особо ценного
движимого имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться
лишь с согласия собственника, определяются Правительством Российской
Федерации.
Автономному учреждению предоставляется земельный участок на праве
постоянного (бессрочного) пользования. Объекты культурного наследия
(памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные
ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков),
ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из
гражданского оборота, закрепляются за автономным учреждением на условиях
и в порядке, которые определяются Федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на
содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества,
расходов на уплату налогов, а также финансового обеспечения развития
автономных учреждений осуществляет учредитель.
Деятельность автономных учреждений будет обеспечиваться из
соответствующего бюджета в виде субвенций и субсидий и иных источников,
не запрещенных федеральными законами. В случае сдачи в аренду, с согласия
учредителя, недвижимого имущества или особо ценного движимого
имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества
учредителем не осуществляется. Доходы автономного учреждения поступают в
его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей, ради
которых оно создано. Собственник имущества автономного учреждения не
имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности
автономного учреждения [1, 64 с.].
В ст. 8 Закона определены органы управления автономным учреждением.
Наряду с руководителем автономного учреждения создается Наблюдательный
совет в составе не менее чем пять и не более одиннадцати Членов сроком на
5 лет. В состав Наблюдательного совета автономного учреждения входят
представители учредителя, представители исполнительных органов
государственной власти и представители общественности, в том числе лица
имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.
77
Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты
своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества
о
в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в
определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой
информации.
Наделение статуса учреждения автономным будет носить
индивидуальный характер, и осуществляться путем принятия нормативного
правового акта (постановления, распоряжения) Правительством Российской
Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации
или органом местного самоуправления. Реорганизации не должны подвергаться
учреждения, которые производят необходимые государству услуги на не
рыночной основе (в том числе в рамках обеспечения конституционных
гарантий) и ликвидация которых будет иметь негативные социальноэкономические последствия.
Целью создания Наблюдательного совета является обеспечение
реализации автономным учреждением целей и выполнение функций, для
которых оно было образовано.
Автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния
или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же
собственника. Ликвидация автономного учреждения осуществляется в
соответствии с положениями ст. 61 Гражданского кодекса Российской
Федерации, настоящим Законом [11].
Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения
удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим
Федеральным законом может быть обращено взыскание.
Данный нормативный правовой акт призван создать на основе уже
имеющегося опыта деятельности бюджетных учреждений по рыночным
принципам законодательные условия регулирования порядка создания или
наделения учреждения статусом автономного.
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» направлен на
регламентацию социально-культурной сферы общества, упорядочения
расходования бюджетной сферы и защиты прав граждан. Оказанием услуг
(выполнением работ) в области науки, образования, здравоохранения,
культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и
спорта занимаются государственные и муниципальные учреждения в
соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 9
Федерального закона «О некоммерческих организациях». Авторы исследования
считают, что участие организаций различных организационно-правовых форм в
предоставлении государственных и муниципальных услуг предполагают
использование новых механизмов, обеспечивающих выполнение
государственных обязательств, гарантированных Конституцией Российской
Федерации, конкурентные способы распределения бюджетных средств,
финансовую привлекательность выполнения государственных заданий,
гибкость в проведении государственной политики в различных отраслях с
учетом их специфики.
78
Автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед
существующими бюджетными учреждениями. С одной стороны, оно имеет
план финансово-хозяйственной деятельности, а не жестко регулируемую
учредителем смету; у него появляется возможность более свободно и
рационально использовать свои доходы, экономическую помощь других
организаций и отдельных лиц. С другой стороны, Закон предлагает ограничить
ответственность автономного учреждения по ее обязательствам. К «плюсам»
автономного учреждения авторы относит возможность самостоятельного
распределения всех доходов, отсутствие контроля расходования средств со
стороны казначейства, возможность осуществления заимствования, разделение
ответственности руководителя с Наблюдательным советом, возможность
«вернуться» в форму бюджетного учреждения без переоформления
разрешительных документов.
Образование автономных учреждений, как при изменении типа, так и при
учреждении, будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в
сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Существует ряд определенных недостатков организационно-правовой
формы «автономное учреждение». В Законе «Об автономных учреждениях»
прослеживается неясность с объемами бюджетного финансирования. Также
возможно возникновение сложностей взаимодействия с кредиторами и
поставщиками из-за ограниченной имущественной ответственности и
отсутствия субсидиарной ответственности учредителя. Серьезные затруднения
могут вызвать требования к отчетности и публичности, необходимость
ежегодного получения аудиторского заключения, что может вызвать
бюрократические проволочки.
В заключение следует отметить, что в связи с принятием Федерального
закона «Об автономных учреждениях», Федеральным законом от 3 ноября
2006 года № 175-ФЗ в Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ,
Бюджетный кодекс РФ и ряд федеральных законов были внесены
соответствующие изменения.
Проанализировав нормативно-правовые акты, регламентирующие
реструктуризацию бюджетной сферы, следует сделать вывод о том, что
необходимо продолжить работу по нормативно-правовой поддержке
реформирования условий развития социально сферы. Они состоят в отказе от
патернализма, т.е. уходе государства от жесткой детерминации набора работ,
выполняемых учреждениями, а также поведения их работников. Сохраняет
актуальность проблема разгосударствление социальной сферы и освобождения
государства от функций непосредственного предоставления гражданину
социальных услуг.
Крайне важными остаются вопросы, связанные с разработкой и
внедрением стандартов предоставления социальных услуг населению, так как
они затрагивают интересы практически всех субъектов, так или иначе
включенных в деятельность социальной сферы - специалистов, сотрудников
79
государственных и муниципальных учреждений, негосударственных
организаций, органов государственной власти и местного самоуправления,
финансистов, экономистов, наконец, клиентов - как существующих, так и
потенциальных.
Стандартизация услуг определяет основы создания системы
бюджетирования, ориентированной на результат, что является одним из
главных положений практически всех региональных программ реформирования
финансов. Главной целью реформирования системы оказания бюджетных
услуг, с точки зрения региональных и муниципальных органов власти, ставится
повышение эффективности использования финансов [2, 264 с.].
Задача разработки минимальных государственных социальных
стандартов (МГСС) ставилась перед Правительством Российской Федерации,
начиная с 1995 года. Федеральным законом от 28.08.95 №154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
было закреплено разграничение полномочий между уровнями бюджетной
системы в отношении государственных минимальных социальных стандартов:
федеральные органы государственной власти устанавливают государственные
минимальные социальные стандарты, субъекты РФ их обеспечивают, органы
местного самоуправления «обеспечивают удовлетворение основных жизненных
потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных
образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных
стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем
закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов
субъектов Российской Федерации».
С принятием федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» (п.2 ст.26.14) предоставлено право
субъектам РФ устанавливать региональные минимальные социальные
стандарты и другие нормативы расходов бюджетов субъектов РФ на
финансовое обеспечение их полномочий.
Федеральным законом от 6.10.2004 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (в новой редакции) право
установления муниципальных минимальных социальных стандартов по
вопросам местного значения предоставлено органам местного самоуправления.
Федеральным законодательством оставлено некоторое правовое поле для
установления минимальных государственных стандартов в отношении расчетов
субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов
Российской Федерации на осуществление передаваемых государственных
полномочий субъектам Российской Федерации [1, 64 с.].
80