Уголовная политика России. Учебное пособие

6.3. Объективные и субъективные причины законотворческих ошибок

качественную экспертизу. В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.

Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает: поспешность в рассмотрении и принятии законов; нарушение технологии законодательного процесса; незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка; несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов; волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов1.

В числе причин законотворческих ошибок следует также назвать: коррупцию, игнорирование накопленного исторического опыта (как говорится, не надо дважды наступать на одни и те же грабли), недооценку зарубежного опыта (лучше учиться на чужих ошибках, чем на своих).

К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.

1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.

Неукоснительное соблюдение Конституции РФ и федеральных законов, регламентов деятельности палат Федерального Собрания РФ и постановлений Правительства РФ позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов. Положительно зарекомендовала себя практика рассмотрения всех законопроектов и выработка по ним консолидированного решения на Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности.

2. Создание междисциплинарных рабочих групп по подготовке за-

конов при комитетах Государственной Думы.

Имеющаяся практика участия в процедурах принятия законопроектов нескольких комитетов Государственной Думы и рассмотрение их на заседаниях комитетов Совета Федерации.

3. Установление тесных связей с федеральными органами исполни-

тельной власти и общественными организациями.

1

Надеев Р. Законотворческие ошибки // Мудрый юрист. URL: https://wiselawyer.

ru/poleznoe/12149-zakonotvorcheskie-oshibki (дата обращения 27.09.2019).

111

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

4. Экспертная оценка текстов проектов законов. Важнейшим этапом в законотворческой работе является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями Государственной Думы и Совета Федерации.

Серьезную апробацию проходят законопроекты на экспертных советах при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, на парламентских слушаниях и круглых столах, которые систематически проходят в высшем органе законодательной власти. Благодаря этому контролю удалось предотвратить принятие федерального закона об изменении символики Знамени Победы, о предоставлении всем подряд права на приобретение огнестрельного оружия, необоснованного снижения санкции за разбой1 и т. д.

1

Москалькова Т. Законотворческие ошибки: понятие, виды и пути противодействия // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы науч.-практ. круглого стола. URL: https:// www.zakonia.ru/site/131477/1649 (дата обращения 27.09.2019).

ГЛАВА 7. Уголовная политика и эффективность уголовного законодательства

7.1. Понятие эффективности уголовного закона

Проблема эффективности уголовного законодательства относится к ключевой проблеме уголовной политики. Эффективность уголовного закона в самом упрощенном понимании означает его результативность в противодействии преступности. Поэтому понятие «эффективность уголовного закона» равнозначно понятию «результативность уголовной политики».

Каким требованиям должно соответствовать с точки зрения позитивного влияния на преступность уголовное законодательство?

Во-первых, в криминализации общественно опасных деяний уголовное законодательство должно быть предельно взвешенным и корректным, объявляя преступными и наказуемыми только те виды деликтного поведения, которые действительно опасны для общества.

Во-вторых, на новые формы отклоняющегося общественно опасного поведения уголовное законодательство должно реагировать специфическим принуждением своевременно, упреждающе. Кроме того, уголовный закон должен иметь в своем арсенале только действенные в плане общей и специальной превенции и одновременно отвечающие принципам справедливости и гуманизма меры воздействия на преступников.

В-третьих, уголовный закон должен содержать допустимую возможность дифференцированного подхода к различным категориям преступ ников. И, безусловно, совершенно исключать внутренние противоречия и несогласованности, усиливающие значение криминогенных факторов.

Идея создания идеального уголовного законодательства, наверное, утопична, поскольку далеко не всегда можно просчитать эффективную модель уголовного закона, который даже при всем его совершенстве порой сталкивается с проблемами правоприменения в силу некоторых недостатков, присущих ему. Кроме того, судить о совершенстве или несовершенстве уголовного закона чаще всего мы можем постфактум,

-

113

Глава 7. Уголовная политика и эффективность уголовного законодательства

поскольку на уровне законотворчества, в процессе создания уголовноправовых норм, некоторые вопросы будущей их эффективности не всегда очевидны. Поэтому приведенные качества эффективного уголовного закона, скорее, — общее направление, которого должен придерживаться законодатель в своем стремлении создать максимально совершенный и результативный уголовный закон.

Эффективность уголовного закона слагается из таких обязательных компонентов, как социальная обусловленность и криминологическая обоснованность уголовно-правовой нормы; ее качественная сформулированность; ее способность быть реализованной на практике, т. е. способность ее применения.

Уголовный закон предельно эффективен тогда, когда его норма действительно необходима и своевременна для уголовно-правового регулирования соответствующих общественных отношений, сформулирована безупречно как с точки зрения законодательной техники, так и с позиций согласованности с другими уголовно-правовыми нормами, гармонизации с нормами других отраслей права и законодательства, исключения дублирования других норм и т. д.

И, наоборот, уголовный закон неэффективен в том случае, если появление уголовно-правовой нормы было обусловлено не объективной необходимостью, а чьими-то частными интересами, если изложение нормы в уголовном законе несет в себе конструктивные и редакционные недостатки, не согласовано с другими нормами, что, в свою очередь, порождает сложности в ее практическом применении, обусловленные нежеланием практики применить фактически ненужную норму либо — при желании применить — невозможностью применения из-за внутренних дефектов.

Эффективность уголовного закона — эффективность криминализации, эффективность законотворчества, эффективность правоприменения.

Криминализация эффективна тогда, когда отражает реальную общественную опасность деяния. Следовательно, из уголовного закона в сферу регулирования другими отраслями законодательства — административного, гражданского, таможенного, налогового и другого — должны уйти многие деяния, признаваемые ныне преступными. Необязательно на каждое отклоняющееся поведение реагировать уголовно-правовой нормой.

114

7.1. Понятие эффективности уголовного закона

Эффективно сконструированная уголовно-правовая норма — такая, которая содержит предельно четкие, понятные всем формулировки. К сожалению, многие предлагаемые современной наукой уголовного права вполне понятные и четкие дефиниции, а также меры по их совершенствованию остаются без должного внимания.

Эффективное правоприменение — это стремление к максимальной реализации санкции уголовного закона в отношении преступивших его и предупреждение совершения преступлений как со стороны тех, кто однажды уже нарушил закон, так и со стороны тех лиц, которые впервые сталкиваются с соблазном совершить запрещенное уголовным законом деяние. Государство должно проявлять максимальное внимание к потребностям правоприменения и лиц, его осуществляющих, чтобы они не испытывали никаких нужд, собственно, ограничивая внима ние только тем, чтобы эффективно бороться с преступностью.

Составляющей формирования эффективного уголовного закона выступают принципы или иначе условия криминализации, к которым в теории уголовного права относят достаточную общественную опасность криминализируемых деяний, их относительную распространенность, возможности позитивного воздействия уголовно-правовой нормы на общественно опасное поведение, преобладание позитивных последствий криминализации, неизбыточность уголовно-правового запрета, своевременность криминализации.

Сущность принципа достаточной общественной опасности заключается в том, что криминализируемое деяние должно быть вредоносным для общества настолько, что требует применения самых строгих мер государственного принуждения. Воздействие на виновное лицо другими, кроме как уголовно-правовыми, методами неэффективно и несправедливо. Общественная опасность деяния несопоставима с опасностью разного рода проступков и правонарушений.

Как принято считать, общественная опасность — сама по себе объективная категория, и поэтому ориентация на нее есть достаточная гарантия объективности криминализации. Но, к сожалению, это не всегда так. Понятие вреда во многом зависит от законодателя, во многом может быть условным. Законодатель не всегда учитывает анализируемый принцип. Например, не достигают достаточного для криминализации уровня общественной опасности преступления, предусмотренные ст. 198, 199, 202, 203 УК РФ.

Принцип относительной распространенности криминализируемых деяний предполагает, что при установлении уголовной ответственности

-

115

Глава 7. Уголовная политика и эффективность уголовного законодательства

за какое-либо общественно опасное деяние необходимо учитывать его неединичный характер. Деяние, преследуемое в уголовном порядке, должно быть типичным, повторяющимся в разных условиях и не может быть случайным или редким для общества. Нельзя создавать уголовно-правовую норму на каждый факт отклоняющегося поведения, даже если оно общественно опасно. Например, в УК РФ излишней является норма, предусмотренная ст. 127, — незаконное помещение в психиатрический стационар, вполне достаточно традиционных норм уголовного закона о незаконном лишении свободы или о вынесении заведомо неправосудного судебного решения. Подобные ситуации встречаются на практике, но так редко, что противодействие им специальной уголовно-правовой нормой — непозволительная расточительность.

Однако следует оговориться об исключениях из рассматриваемого принципа криминализации. Они касаются наиболее опасных разновидностей отклоняющегося поведения, которые, как правило, единичны, например, государственные преступления (диверсия, шпионаж), преступления против мира и безопасности человека, отдельные посягательства на правосудие. Не криминализировать такие деяния нельзя, принимая во внимание сферу совершения подобных деяний, объект охраны, вред, который может быть причинен объекту. В этих случаях область уголовной политики соединяется с другой государственной политикой, обеспечивающей сохранение жизненно важных интересов общества, личности, государства посредством уголовно-правовых норм. Даже если такие исключительные нормы никогда не будут применяться — они необходимы1.

Принцип возможности позитивного воздействия уголовно-правовой нормы на общественно опасное поведение означает необходимость уче-

та возможности посредством уголовно-правового запрета сдержать то или иное отклоняющееся поведение, возможности путем уголовно-правового регулирования противодействовать этому поведению в принципе.

Другими словами, рассматриваемый принцип заключается в том, что введенный уголовно-правовой запрет должен быть способен если не блокировать нежелательное общественно опасное поведение субъектов, то хотя бы превентивно воздействовать на большинство из них.

1

См.: Джансараева Р. Е. Проблема эффективности уголовного законодательства и принципы криминализации. URL: https://otherreferats.allbest.ru/law/00894717_0. html (дата обращения: 14.03.2020).

116

7.1. Понятие эффективности уголовного закона

Издавая уголовный закон, запрещающий под страхом наказания то или иное деяние, нельзя не учитывать, в какой мере эти деяния распространены в обществе, кем и как часто они совершаются и не представляют ли они собой реальную норму социального поведения, неформально принятую хотя бы частью населения, не трансформировалось ли отклоняющееся поведение в силу массовости своих проявлений в некую социальную норму. Здесь, как и в принципе учета относительной распространенности деяния при криминализации, необходимо обращать внимание на степень распространенности общественно опасного поведения, однако учитывается другая ее сторона. Если деяние распространено повсеместно, является едва ли не нормой поведения для общества, введение уголовной ответственности за него принципиально неверно. Реализовать принцип неотвратимости наказания в случае криминализации подобных деяний будет весьма сложно, а то и практически невозможно, причем как раз из-за чрезмерной распространенности: привлекать всех нарушителей к уголовной ответственности — невозможно, а выборочно — несправедливо. А значит, престиж уголовного закона в глазах населения будет подорван. «Любая попытка криминализировать слишком распространенные формы поведения была бы, несомненно, дисфункциональной, так как результат вышел бы за пределы практических возможностей уголовной юстиции и тем самым была бы возведена в норму безнаказанность деяний, объявленных преступными»1.

Принцип преобладания позитивных последствий криминализации означает необходимость проведения тщательных прогностических научных расчетов эффективности криминализации, последствий криминализации. Криминализация должна быть возможна только тогда, когда вред, причиненный применением мер уголовно-правового воздействия за общественно опасное поведение, явно меньше того вреда, который причиняется самим этим поведением. Коррекция нежелательного поведения путем установления уголовно-правового запрета целесообразна и оправданна в том случае, если именно криминализация принесет большую пользу в сравнении с другими средствами воздействия на это поведение.

Уголовно-правовой запрет должен быть справедливым: ни мягким, ни жестким. Объемы уголовно-правового запрета, прежде всего, пределы наказания, которое может быть назначено за преступное деяние,

1

См.: Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминали-

зация) / Дагель П. С., Злобин Г. А., Келина С. Г. и др. М., 1982. С. 218, 219.

117

Глава 7. Уголовная политика и эффективность уголовного законодательства

должны соответствовать характеру и степени общественной опасности последнего.

Наряду с этим должны быть исключены любые возможности дублирования уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за конкретное преступное поведение. В совокупности двух указанных факторов состоит сущность принципа неизбыточности уголовно-правового запрета.

Учитывая, что установление оптимального содержания уголовноправового запрета, как правило, возможно на основе накопленного опыта применения уголовно-правовой нормы, реализация вышеназванного принципа криминализации является сложной. Неизбыточность и достаточность уголовно-правового запрета, вводимого впервые, определяется прогностическим прогнозом, который не может претендовать на абсолютную точность. И те ошибки, которые неизбежны, должны корректироваться. Кроме того, для достижения неизбыточности и достаточности криминализации необходимо учитывать и существующие объективные критерии, к которым относятся объект посягательства, характер деяния, избранный способ действия, мотив и т. д.

Также принципиально важно, чтобы установленный уголовно-правовой запрет не пересекался полностью или частично с уже существующими уголовно-правовыми нормами, в противном случае нарушается принцип справедливости, в соответствии с которым лицо не может дважды нести уголовную ответственность за одно и то же деяние. В теории криминализацию, нарушающую принцип справедливости, называют чрезмерной и указывают, что ее «негативный аспект выражается в грубом нарушении принципа экономии мер уголовно-правовой репрессии, искусственном создании конкуренции уголовно-правовых норм, создании парадоксальных ситуаций, когда одно и то же деяние может караться различными мерами»1.

Криминализация общественно опасных деяний не должна запаздывать, должна быть своевременной, иначе правоохраняемым интересам может быть причинен значительный вред. Принцип своевременности криминализации означает, что криминализация должна проводиться именно тогда, когда возникает основание криминализации — общественно опасное деяние.

1

См.: Мельник Н. И. Проблемы определения преступности деяния в процессе его криминализации // Соотношение преступлений и иных правонарушений: современные проблемы. М., 2005. С. 372.

118

7.2. Стабильность уголовного закона и его обновление

Таким образом, о наивысшей эффективности уголовного закона можно говорить тогда, когда его норма была действительно необходима для уголовно-правового регулирования, безупречно сформулирована и ее применение на практике не вызывает трудностей для правоприменителя.

И, наоборот, нельзя ждать эффективности от уголовного закона, если появление уголовно-правовой нормы было обусловлено не объективной необходимостью, а чьими-то частными интересами, если из ложение нормы в уголовном законе несет в себе конструктивные и редакционные недостатки, если норма не согласована с другими нормами не только уголовного, но и других отраслей права. Все перечисленное порождает непреодолимые сложности при применении нормы права на практике, обусловленные как фактической ненужностью нормы, так и невозможностью ее применения из-за внутренних дефектов, даже при наличии желания применить.

7.2. Стабильность уголовного закона и его обновление

Уголовное законодательство в целом будет более эффективным в случае стабильности и неизменности его норм (с учетом незначительных изменений, носящих объективный характер). Это обусловливается прежде всего необходимостью создания единой практики применения норм УК РФ, гласностью такой практики. В случае обеспечения максимальной неизменности уголовно-правовых норм имеется не только необходимость, но и возможность сформировать единую практику применения уголовного закона, что, в свою очередь, создаст реальную возможность довести до широких масс населения о ней правдивые сведения.

Широкая информированность населения о правильной квалификации общественно опасных деяний, а также о видах, сроках и размерах наказания за преступления обладает мощным общепревентивным воздействием не только на потенциальных общеуголовных преступников. Она в не меньшей степени способна предупреждать должностные преступления сотрудников правоохранительных органов, а также лиц, задействованных при осуществлении правосудия, которые путем злоупотребления правовой неосведомленностью подавляющего большинства населения удовлетворяют свои корыстные потребности.

Относительная неизменность содержания уголовно-правовых норм, естественно, подразумевает обоснованность и продуманность каждой нормы на предмет ее устойчивости к изменениям во всех областях

-

119

Глава 7. Уголовная политика и эффективность уголовного законодательства

жизнедеятельности общества. Однако значительные по объему изменения, которые происходят в уголовном законодательстве, свидетельствуют об обратном, т. е. о дестабилизации уголовного законодательства, что в значительной степени характеризует уголовную политику государства. Современный этап развития уголовного законодательства в России характеризуется зачастую беспорядочными и противоречивыми изменениями УК РФ.

Статистически состояние уголовного закона выглядит следующим образом. УК РФ разделен на две части, 12 разделов, 36 глав и 458 статей (113 в Общей части и 345 — в Особенной). Начиная с 1998 г. по сентябрь 2020 г. 198 федеральными законами в УК РФ вносились изменения и дополнения. Интенсивность законотворчества в разные годы в численных показателях варьировалась значительно, однако наиболее значимые изменения вносились в УК РФ в 2003–2004, 2009–2011, 2016, 2019 гг.

Как итог, с момента принятия в 1996 г. УК РФ, состоящего из 360 статей, в него уже было внесено более 1 500 изменений, в том числе противоречивых, в результате которых УК РФ утратил свою системность.

К числу содержательных (уголовно-политических в широком смысле) проблем уголовного закона обычно относятся вопросы социальной обусловленности уголовного закона, когда имеют место пробелы в уголовно-правовом регулировании либо излишняя криминализация соответствующих деяний, объявленных на сегодняшний день преступлениями. Декриминализация и депенализация деяний происходит по выборочному принципу — в отношении отдельных групп населения (например, предпринимателей), под влиянием различных групп лоббирования.

Так, Федеральный закон от 7 марта 2011 г. № 26 внес изменения и дополнения в нормы гл. 31 УК РФ, и все они, кроме дополнения этой главы новой ст. 314.1 УК РФ и исключения ст. 298 УК РФ, касаются нака зания за совершенные преступления. При этом наказания, обладающие таким же превентивным воздействием, как и вновь установленные, возможно было назначать и ранее, во время действия предыдущей редакции УК РФ, с использованием норм Общей части УК РФ — в частности, ст. 64, ч. 3 ст. 68 УК РФ (за исключением принудительных работ).

В результате значительного по объему изменения норм УК РФ в 2011 г., по сути, произошло не имеющее реального значения для превентивной функции уголовного закона изменение сроков наказания, искусственное расширение лестницы уголовных наказаний. Действительно, уголовное законодательство в стране находится в сложном состоянии и требует совершенствования. Также оно требует

-

120