Уголовная политика России. Учебное пособие

6.1. Понятие и значение законодательной техники

частей, а целостное и неразделимое единство качеств — правовых, социальных, политических, административных.

Анализ известных в настоящий момент требований, правил и средств законодательной техники свидетельствует, что юридическая наука и законотворческая практика выработали соответствующий инструментарий законодателя, обеспечивающий все аспекты качества закона, и не только правового.

Технико-юридическое качество закона — совокупность свойств формы законодательного акта, обусловливающих их соответствие содержанию и нормативно-правовому характеру закона.

Правовое качество акта во многом зависит от качества деятельности его разработчика (-ов). При этом сложность законотворческого процесса, наличие многих стадий, большое число участников выдвигают проблему унификации правил на первый план. Иначе проект закона будет изменяться в зависимости от представлений каждого очередного участника законодательного процесса о правилах законодательной техники.

Качество закона характеризуется такими свойствами и характеристиками, так называемыми показателями качества, как: функцио-

нальная пригодность, т. е. нормальное действие закона в соответствии со сферой его применения; надежность (безопасность, оправданная долговечность, возможность внесения изменений). Безопасность как состояние невозможности наступления вредных последствий для граждан из-за применения закона; экологичность как невозможность наступления опасных для окружающей среды воздействий от применения акта; правоприменительные характеристики, содержащие в себе элементы правового и управленческого качества (нормативность, системность, непротиворечивость, ясность, доступность, полнота регулирования, безызбыточность, отсутствие психологического неприятия); эстетичность формы и изложения содержания (соответствие требованиям современного русского языка, компактность и т. п.); удобство пользования актом; эксплуатационная рентабельность — целесообразный уровень расходов в процессе применения акта.

На стадии разработки акта все эти показатели являются общей и постоянной технико-юридической целью законодателя и их достижение должно обеспечиваться строгим выполнением всех требований, правил и методов законодательной техники.

101

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

6.2. Недостатки уголовного закона

К числу технико-юридических проблем УК РФ чаще всего относятся

следующие:

• закрепленная в ст. 44 УК РФ система уголовных наказаний потеряла свою логичность, так как в результате многочисленных изменений штраф перестал быть наименее суровым наказанием, а степень тяжести иных наказаний также изменилась, особенно после введения в действия наказания в виде ограничения свободы1;

• рассогласованность санкций статей УК РФ, выражающаяся, например, в необоснованно широких пределах судейского усмотрения при выборе наказания (иногда от двух месяцев до 15 лет лишения свободы, например, ч. 4 ст. 111, ч. 3 ст. 186 УК РФ)2;

•

в необоснованно широком пересечении наказаний в простых и квалифицированных составах преступлений (ч. 1 ст. 105 [простое убийство] и ч. 2 ст. 105 [квалифицированное убийство] УК РФ). Согласно действующей редакции суд может назначить за простое убийство 15 лет лишения свободы, а за квалифицированное убийство — восемь лет лишения свободы3;

• в излишней или наоборот недостаточной дифференциации уголовной ответственности, когда, например, в санкции статьи УК РФ правоприменителю предлагается на выбор шесть основных видов наказания, как в ч. 1 ст. 158 УК РФ, или, наоборот, все го два вида — самый мягкий (штраф) и самый суровый (лишение свободы), как, например, ч. 3–4 ст. 207, ч. ч. 3–4 ст. 261 УКРФ, не считая смертной казни, которая не применяется4;

•

закрепление в Общей части УК РФ правил, которые должны были бы быть прописаны в Особенной (например, ст. 76.1

-

1

Непомнящая Т. В. Современная российская уголовная политика: проблемы

правотворчества и правоприменения. С. 87.

2

Коробеев А. И. Лоскутное одеяло Уголовного кодекса.

3

См.: Дзигарь А. Л. Критический анализ уголовно-правовых санкций. Ростов- н/Д., 2004. С. 35. Осадчая Н. Г. Проблемы реформирования уголовного закона в сфе- ре наказания как средства оптимизации борьбы с преступностью // Всероссийская научная конференция «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями». Барнаул, 2014. С. 56.

4

Пудовочкин Ю. Е., Андрианов В. К. Структурные закономерности и правила построения санкций уголовно-правовых норм. С. 71–84.

102

6.2. Недостатки уголовного закона

«Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности»)1;

•

разбалансирование института соучастия из-за криминализации в Особенной части УК РФ различных форм пособничества, подстрекательства, организаторства, вследствие чего пособники, подстрекатели, организаторы преступления искусственно превращаются в исполнителей самостоятельных преступлений и перестают быть соучастниками основного преступления (например, ч. 3 ст. 205.1, ч. 4 ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности», ст. 282.3 «Финансирование экстремистской деятельности», ст. 291.1 «Посредничество во взяточничестве» УК РФ и др.)2.

Как показывает анализ научной литературы, недостатков в действующем УК РФ много3. Тем не менее эти недостатки могут быть подразделены на две группы, относящиеся: а) к социальной обусловленности уголовного закона и выражающиеся либо в существовании определенных пробелов в уголовно-правовом регулировании, либо (что чаще всего и имеет место) в излишней криминализации соответствующих деяний, объявленных на сегодняшний день преступлениями; б) к изъянам техники уголовного закона (таковых еще больше и преимущественно они обусловлены нарушением системности в конструировании уголовно-правовых запретов и нередко несогласованностью одних с другими).

В связи с многочисленными изменениями, внесенными в УК РФ за время его существования, он потерял системность, логическую взаимосвязь между нормами закона, их взаимообусловленность, что позволило в доктрине уголовного права говорить о «лоскутности» действующего уголовного законодательства. «На сегодняшний день в УК РФ внесено 195 изменений и дополнений федеральными законами и семью постановлениями Конституционного суда РФ. Иными словами,

1

Балафендиев А. М. Освобождение от уголовной ответственности в связи с позитивным посткриминальным поведением: социально-правовые предпосылки, сущность и систематизация видов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Казань, 2016. С. 22, 23.

2

Субачев А. К. Институт соучастия в преступлении и его отражение в нормах Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2018. С. 2–33.

3

См., например: Лопашенко Н. А. Уголовная политика по принципу «чего из- волите?», или уголовный закон как средство решения всех проблем. С. 44–55; Коробеев А. И. Лоскутное одеяло Уголовного кодекса; Он же. Уголовно-правовая политика России: от генезиса до кризиса. М., 2019; Андрианов В. К., Пудовочкин Ю. Е. Закономерности уголовного права. М., 2019, и др.

103

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

в среднем раз в 1,5 месяца на протяжении 20 лет в УК РФ вносились различные изменения или дополнения», — писали С. В. Габеев и А. В. Чернов в конце 2016 г.1 В 2017–2018 г. было принято ещё 35 Федеральных законов с изменениями Уголовного кодекса. За 2019 было принято восемь Федеральных законов, которые внесли 28 поправок в УК РФ2. За период январь-ноябрь 2020 г. принято 5 Федеральных законов, внесших поправки в 24 статьи УК РФ и включивших в него 2 новые статьи3. В связи с этим неизбежно встает вопрос о выходе из сложившейся ситуации. Таких выходов ученые и практические работники предлагают два. Это либо серьезное реформирование действующего УК РФ, либо принятие нового Кодекса. Какие критерии должны быть положены в основу решения этого вопроса? Думается, что это тот случай, когда ответ на него не определяется количеством обнаруженных в УК РФ недостатков, т. е. когда их количество не переходит в качество — в необходимость принятия нового УК РФ и невозможность подправить дефекты действующего новой редакцией.

В основе УК РФ, как и любого кодифицированного законодательного акта любой отрасли права, лежат, в первую очередь, не внутренние отраслевые принципы, а надотраслевые — социально-политические, определяющие основы общественного и государственного устройства страны. Как известно, они четко зафиксированы в Конституции РФ, в ее статьях об основах конституционного строя. Именно эти принципы являются фундаментом и каркасом любого отраслевого законодательства, и, в первую очередь, кодифицированного. Другое дело, что приближенность тех или иных конституционных основ к определенной отрасли права может значительно различаться и определяться спецификой соответствующей отрасли права, что, например, легко увидеть на привязанности их к уголовному или уголовно-процессуальному, гражданскому или административному праву. Для уголовного права это, в первую очередь, ст. 2, 8, 13 и 15 Конституции РФ. Именно эти

1

Габеев С. В., Чернов А. В. 20 лет действия Уголовного кодекса Российской Федерации: основные итоги законотворческого процесса // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2016. № 4 (79).

2

Пелипенко Л. Н. Обзор изменений уголовного законодательства за 2019– 2020 годы // сайт Rusюрист. ру. URL: https://rusjurist.ru/ugolovnye_dela/ugolovnaya_ otvetstvennost/obzor-izmenenij-ugolovnogo-zakonodatelstva-za-2019-2020-gody/ (дата обращения 20.11.2020 г.).

3

Изменения в Уголовный кодекс // https://www.zakonrf.info/izmeneniya-v-zakono-

datelstve/izmenenie-uk/ (дата обращения 20.11.2020 г.).

104

6.2. Недостатки уголовного закона

конституционные нормы определяют содержание, например, и ст. 1 УК РФ о конституционных и международно-правовых основах уголовного законодательства, и ст. 2 УК РФ о задачах УК РФ, и структуру Особенной части УК РФ. Это и положение Конституции РФ о том, что высшей, т. е. самой главной, ценностью является человек, его права и свободы, и что первейшая и самая главная обязанность государства — это признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, и провозглашение экономики как рыночной, предполагающей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, равенство и одинаковую защиту всех форм собственности. И тогда, когда эти конституционные начала будут изменены, тогда пойдет речь (само собой) о замене прежнего УК РФ, не отвечающего другим началам, новым УК РФ. Для этого нужна смена государственно-политического, общественного строя и его экономики.

Возможно ли, однако, принятие нового УК РФ без смены государственно-политического и общественного строя? Да, возможно. В единственном случае — при кардинальной смене уголовной политики, вызванной также кардинальными изменениями государственного и общественно-политического плана. Так было, например, в 1960 г. Как и Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 г., принятый тогда УК РСФСР знаменовал отказ от самых тяжких наследий сталинизма в уголовно-правовой сфере (например, отказ от применения уголовного закона по аналогии, значительную декриминализацию — уголовная ответственность была отменена за более чем сорока деяний, невиданную для того времени либерализацию системы наказаний), что в соединении с новым уголовно-процессуальным законодательством (с его отказом от внесудебных мер уголовного преследования) означал значительный шаг вперед в направлении демократизации социалистического общества (то, что именуется «хрущевской оттепелью»). В этом случае произошло кардинальное изменение уголовной политики. В настоящее же время таких кардинальных изменений, требующих адекватного отражения в уголовном законодательстве, не просматривается (по крайней мере, с такими конкретными предложениями «революционного» характера представители уголовно-правовой, криминологической и пенитенциарной науки не выступали). Соответственно, более целесообразный путь совершенствования уголовного законодательства на современном этапе — это реформирование действующего УК РФ, создание его новой редакции.

105

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

В науке уголовного права предполагается несколько направлений реформирования действующего УК РФ. Проанализируем одно из направлений. У всех «на слуху» критика судебной практики, «злоупотребляющей» назначением наказания в виде лишения свободы за преступления небольшой тяжести. Однако речь пойдет о другом аспекте судебной практики, на наш взгляд, не менее ошибочном, но поче му-то не привлекающем внимание специалистов. Известно, что либерализация уголовной политики в области назначения наказания за преступления, не являющиеся тяжкими, должна уравновешиваться другой ее (политики) составляющей — применением самых строгих мер наказания к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления. В уголовном законодательстве это обеспечивается целым рядом нормативных положений и, в первую очередь, достаточно суровыми уголовно-правовыми санкциями за совершение особо опасных преступлений. К сожалению, реализация на практике соответствующих параметров назначения наказания чаще всего очень далека от законодательных установок.

Практика назначения наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления является неоправданно мягкой и снисходительной к лицам, их совершившим, и не отвечает целям борьбы с наиболее опасными преступлениями. Конечно, возможность судейского усмотрения при назначении наказания необходима для индивидуализации наказания, но то, что его следовало бы сузить, представляется целесообразным.

Конечно, законодателю не следует отказываться от конструирования в УК РФ относительно-определенных санкций (такая правотворческая практика сложилась с первого советского уголовного кодекса — УК РСФСР 1922 г. и во многом себя оправдала). Однако снизить уровень разрыва между нижним и верхним пределами уголовно-правовых санкций за многие преступления, в частности, за указанные выше особо тяжкие преступления, следовало бы. Внимательный анализ санкций статей Особенной части УК РФ показывает, что разрыв между нижним и верхним пределами многих из них — едва ли не запредельный (к сожалению, указанный выше недостаток присущ большинству санкций статей Особенной части действующего УК РФ). Так, при наказании в виде лишении свободы он достигает и 6 лет (например, ч. 3 ст. 146), и 7 лет (например, ч. 2 ст. 166), и 10 лет (например, ч. 3 ст. 285), и даже 12 лет (например, ч. 2 ст. 105).

Что это означает практически? Это означает, что, учитывая минимальный срок лишения свободы (два месяца), например, за такое

-

106

6.2. Недостатки уголовного закона

экономическое преступление, как незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну при особо отягчающих обстоятельствах (ч. 4 ст. 183 УК РФ), суд назначает наказание в пределах (законных!) от 2 месяцев до 10 лет.

Представляется, что в таких случаях заложена серьезная коррупционная составляющая УК РФ. Думается, что максимально допустимый разрыв между нижним и верхним пределами уголовно-правовых санкций не должен превышать 3–4 лет. В этом случае разумные рамки судебного усмотрения как необходимого инструмента индивидуализации наказания будут сохранены. Важно при этом сохранить такой же разрыв между санкциями за соответствующие преступления без отягчающих и при отягчающих или особо отягчающих обстоятельствах (в качестве удачного примера такого соотношения можно, например, привести санкции ч. 1 и ч. 2 ст. 127 УК РФ: ч. 1 — лишение свободы на срок до двух лет, ч. 2 — от 3 до 5 лет). Хотелось бы также отметить, что при анализе санкций за тяжкие и особо тяжкие преступления (и их пересмотре) речь идет о снижении верхних пределов указанных санкций (хотя в отдельных случаях такое, в принципе, возможно).

Даже после принятия новой редакции УК РФ внесение в него изменений, разумеется, будет продолжаться (поскольку правовые нормы закрепляют уже сложившиеся и достаточно распространившиеся общественные отношения, акты поведения людей, правовым нормам «обеспечено» отставание от порой достаточно интенсивных процессов жизни общества). И в этом смысле усиливается значение научного обеспечения правотворческого процесса обновления уголовного законодательства. Рассмотрим некоторые меры, направленные на повышение эффективности подготовки законопроектов.

Необходимо упорядочить разработку проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в действующий УК РФ путем соблюдения определенной системы этих изменений. Для этого следует отказаться от существующей практики подготовки законопроектов по какому-то одному или даже нескольким вопросам путем изменения или дополнения одной-двух статей УК РФ. Следует вести разработку единого законопроекта, объединяющего поступающие предложения и прошедшего правовую экспертизу на предмет соответствия и взаимосвязи всех правовых норм между собой. Такие законопроекты целесообразно вносить на первое чтение не чаще, чем раз в год (разумеется, что в случае непредвиденных обстоятельств, требующих

107

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

законодательного решения, возможно и отступление от предлагаемого порядка).

Необходимо восстановить в Государственной Думе Федерального Собрания РФ постоянную рабочую группу, состоящую из научных работников и представителей правоохранительных ведомств и органов (ее упразднение было, на наш взгляд, ошибочным).

Целесообразно отказаться от практики дачи комитетами Государственной Думы заключений по поводу того, что дополнение УК РФ новыми статьями (частями статей) не влечет за собой дополнительного финансирования. Это, разумеется, не так, поскольку решение такого вопроса связано с увеличением нагрузки на органы дознания, предварительного следствия и суд, что в ряде случаев может потребовать и изменения их штатной численности, а следовательно, и дополнительного финансирования.

6.3. Объективные и субъективные причины

законотворческих ошибок

Текст закона — результат сложнейшего познавательного процесса. Он представляет собой концентрированное право, его сущностное выражение. Таким содержанием его элементов, объемом работы по их ре ализации не может «похвастаться» ни один другой вид правотворческой деятельности. Поэтому при составлении этого текста не исключены правотворческие ошибки.

Наиболее подробная классификация законотворческих ошибок дана доктором юридических наук, профессором В. М. Сырых1. Ученый предложил делить такие ошибки на юридические, логические и грамматические.

Остановимся на рассмотрении ошибок, которые чаще всего допускаются, — юридических. В. М. Сырых выделяет следующие их виды: ошибки в проектировании механизма правового регулирования; пробелы, избыточная нормативность, нарушение стиля; коллизии между отдельными законами; фактографические ошибки.

Так, в механизме правового регулирования основная роль отводится специальным правовым средствам: дозволениям, запретам, полномочиям государственных органов, организаций и должностных лиц,

-

1

Сырых В. М. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

С. 390–395.

108

6.3. Объективные и субъективные причины законотворческих ошибок

стимулам, санкциям, правам и обязанностям граждан, без которых невозможна реализация правовых предписаний.

Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные

группы: объективные и субъективные.

К объективным необходимо отнести: сложность самой законотворческой деятельности современного общества; многофакторность действия правовых актов; динамичное изменение общественных отношений; возникновение новых, раннее неурегулированных законом, общественных отношений.

К объективным следует также отнести кардинальные изменения, происшедшие в 90-е годы прошлого столетия, связанные с проблемами перехода к другой форме государственного устройства, коренным образом изменившим весь уклад жизни в стране. В постсоветский период на многие вещи нужно было находить свой ответ, аналогов которым нет. Пробельность, необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы, во многом предопределили значительные масштабы законотворчества и его мобильность в российской правовой системе.

Причиной субъективного характера является нежелание считаться с отсутствием ресурсного обеспечение для реализации правовой идеи, а также недостаточная принципиальность отдельных участников законотворческого процесса, которые иногда в угоду конъюнктуре, иного в силу давления со стороны лоббистов либо других причин субъективного свойства игнорируют эти обстоятельства. Анализ федеральных законов, включенных в название Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяет сделать вывод, что большинство из них в той или иной степени не действовали именно потому, что требовали инфраструктурных изменений системы социального обеспечения в нашей стране. Отсутствие или несвоевременное создание условий для реализации положений указанных законов наряду с отсутствием необходимого финансирования приводили

109

Глава 6. Уголовно-политические проблемы законодательной техники

к их недостаточной реализации, одновременно затрудняя работу органов соцзащиты.

Типичным примером закона, не обеспеченного организационными ресурсами, является Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В абз. 2 п. 1 ст. 32 этого Закона предусмотрен порядок проверки сотрудниками милиции и таможенных органов выполнения владельцами транспортных средств обязанности по их страхованию. Однако в связи с тем, что присоединение России к международной системе страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств «Зеленая карта» произошло только 1 января 2009 г., реализация таможенными органами указанных полномочий в полной мере стала возможна с указанной даты. Данная ошибка была исправлена Федеральным законом от 16 мая 2008 г. № 73-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», который приостановил действие указанной статьи. Явно прослеживается связь политических факторов и правотворческих, политическая «подоплека» часто кроется в принятии несовершенных социально ориентированных законов и норм. Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.

Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы. Зачастую их «пишут» экономисты, технари, медики и т. д. Да, бесспорно, они должны принимать участие в их подготовке, особенно на уровне экспертных оценок.

Но очевидно, что, как и любой сложнейший познавательный процесс, законотворчество требует участия специалистов, т. е. юристов. Однако нынешний состав Государственной Думы Федерального Собрания РФ насчитывает 85 юристов по образованию, менее пятой части депутатского корпуса. Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести

110