Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные международные организации. Учебное пособие-1
.pdf
нальное начало и свои наднациональные полномочия. Более того,
в этот период стало очевидно противостояние Комиссии и отдельных государств-членов. Именно в подобном противостоянии
Комиссия выступает за сохранение коммунитарных принципов и
является «хранителем» европейской идеи. Схема сокращения количества комиссаров и схема ротации до сих пор не разработаны
и не вступили в силу, однако речь об их необходимости ведется
уже свыше 20 лет. Это говорит о неготовности и нежелании государств отказываться от национального присутствия в исполнительном органе ЕС. Это, соответственно, говорит и о высокой
степени недоверия одних членов ЕС другим. Недоверие это вызвано опасениями, что каждое из государств будет проводить политику в своих интересах, а не в интересах Союза.
С подписанием Лиссабонского договора Парламент значительно усилил свою роль в системе европейских институтов. Вопервых, Европейский парламент в соответствии со ст. 14 договора впервые был признан, наряду с Советом, основным законодательным органом ЕС. Таким образом, теперь стало невозможно
принятие какого-либо законодательного акта Сообщества в обход
Европарламента. Во-вторых, резко, более чем на 40 статей, расширилось количество законов, принимаемых по процедуре совместного принятия решений, согласно которой Парламент имеет
фактическое право вето (в общем эта процедура применяется при
решении вопросов из около 80 сфер ведения ЕС). В-третьих, парламентарии теперь представляют не только граждан тех избирательных округов, от которых они избирались, и не союз государств, а всех граждан Союза, что резко повышает их статус.
В-четвертых, высшие должностные лица ЕС, в частности Постоянный председатель Европейского совета, Председатель Европейской комиссии, Высокий представитель по ОВПБ и другие,
теперь должны систематически представлять Парламенту отчеты
о своей деятельности.
Кроме того, Европарламент отныне на равных с Советом министров будет иметь право участвовать в утверждении бюджета
ЕС. В целях повышения эффективности удалось сократить число
европарламентариев с 785 до 751. Национальные парламенты получили право контролировать соблюдение принципа субсидиарности, осуществлять мониторинг законодательных предложений
101
Комиссии. Так, согласно механизму «желтой карточки», предложение Комиссии должно быть пересмотрено в случае, если более
трети национальных парламентов стран ЕС признают его не соответствующим принципу субсидиарности.
Такое усиление Европейского парламента в системе европейских институтов — прямой ответ на настойчивую критику Союза
в недостатке демократичности, которая особенно проявилась в
период дебатов о Конституции ЕС. Кроме того, Европейский
союз сегодня нуждается в постоянной обратной связи со своими
гражданами. Принимаемые решения должны учитывать весь
спектр мнений как национальных и региональных, так и общественных организаций, ассоциаций и т. д. Подобная связь может
быть обеспечена только усилением функции выборного представительного органа, который и аккумулирует все эти интересы и
мнения.
Таким образом, среди всех институтов ЕС именно полномочия Европарламента, согласно Лиссабонскому договору, были
расширены в наибольшей степени.
Серьезная борьба в период разработки Лиссабонского договора развернулась вокруг количества голосов при голосовании
квалифицированным большинством в Совете, поскольку речь
шла о степени влияния отдельных государств-членов. Продолжается тенденция постепенного отказа от права вето, а процедура
принятия решений квалифицированным большинством голосов
распространится на все новые области (в частности, на 51 новую
сферу). Однако право вето сохраняется в таких важных сферах,
как ОВПБ/ЕПБО, в социальной и налоговой политике, в вопросах
борьбы с финансовыми нарушениями, в сфере сотрудничества по
вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической
политики.
Ниццкий механизм квалифицированного голосования в Совете сразу после подписания Ниццкого договора был подвергнут
критике как чрезмерно сложный и не обеспечивающий баланса
между странами. После расширения ЕС на Восток в 2004 и 2007
гг. (что привело к увеличению доли малых стран в ЕС) ситуация
в этом вопросе усугубилась еще больше.
Лиссабонский договор отменил всю систему взвешенных голосов и установил, что при принятии решений квалифицирован-
102
ным большинством в Совете потребуется 55 % голосов государств, в которых проживает 65 % населения ЕС. В случае если
предложение исходит не от Комиссии или Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике в области безопасности,
тогда для получения квалифицированного большинства требуется 72 % голосов государств, в которых проживает 65 % населения
ЕС. Блокирующее меньшинство составляет минимальное количество стран, проголосовавших против, численность населения
которых составляет 35 % плюс один член Совета. Для того чтобы
лишить крупные страны возможности втроем заблокировать решение (ведь население любой тройки крупных стран больше
35 % всего населения Союза), предусмотрено, что блокирующее
меньшинство должно состоять как минимум из четырех государств1. Данный принцип «двойного большинства» будет применяться лишь с 2014 г., а в полную силу — только с 2017 г., причем
в переходный период с 2014 по 2017 г. страна может выбрать, какой механизм ей применять — «двойное большинство» или правила Ниццкого договора.
Зачинщиком споров выступил президент Польши Лех Качиньский. Он считал, что система «двойного большинства»
ущемляет малые и средние страны. Им была предложена система
«квадратного корня». Суть этого предложения состоит в том, чтобы дать каждой стране такое число голосов, которое было бы пропорционально квадратному корню от численности его населения,
поскольку влияние каждого отдельного голоса убывает пропорционально квадратному корню от численности населения государства. Однако под давлением Франции и Германии Качиньский
вынужден был уступить по этому вопросу2.
Предложенная договором схема является компромиссным вариантом, который позволяет ввести новую схему учета голосов
при голосовании. В соответствии с новым подходом число голосов, которые получает страна-член, напрямую зависит от численности населения в ней. Поскольку в соответствии с Лиссабонским договором принцип голосования квалифицированным боль-
1
Кавешников Н. Ю. Указ. соч. — С. 62.
2
Сербина А. С. Политика Германии в отношении стран Центральной и Восточной
Европы в связи с расширением ЕС (1990–2009 гг.): моногр. — Новосибирск: НГУЭУ,
2014. — С. 94.
103
шинством был расширен еще на значительное количество сфер,
которые напрямую затрагивают интересы обычных граждан, такая взаимосвязь стала совершенно необходимой.
Тем не менее голосование квалифицированным большинством в Совете министров ограничено введением нового компромисса. Если против решения выступает определенное число государств, то голосование не проводится, а переговоры продолжаются еще какое-то разумное время. Это дает возможность нескольким странам ЕС замедлить принятие решения, даже если эти
страны не составляют блокирующего меньшинства1.
В Совете ЕС сохранился принцип ротации председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев в Совете ЕС председательствует
представитель одного из государств-членов. Однако теперь в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС действующий председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим и будущим председателем Совета ЕС. Таким образом, формируется своеобразный триумвират, который в определенной
мере будет способствовать большей преемственности и направленности политического курса и деятельности Совета ЕС.
Согласно Лиссабонскому договору, Совету предоставляется
право законодательной инициативы. Он может обратиться к Комиссии с просьбой провести любое исследование вопроса, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и
предоставить ему соответствующие предложения.
Таким образом, Совет стал фактически постоянно действующим органом объединенной Европы. Занимаясь постоянно более
специфическими вопросами и согласуя их с Европейским парламентом, Совет из «элитного клуба», далекого от простых людей,
стал постепенно приближаться к той форме своей работы, которая стала бы понятна и приемлема большинству жителей ЕС. Решения Европейского совета в полной мере превратились из политических деклараций в нормативные акты ЕС.
Европейский совет вместо института полугодичного председательства получил постоянного руководителя. Председатель
Европейского совета будет избираться на 2,5 года с возможно-
1
Левина Н. П. Указ. соч. — С. 102.
104
стью переизбрания. Введение данной должности должно способствовать большей эффективности и последовательности работы Европейского совета и всего ЕС. Однако эта реформа, как
и большинство других в Евросоюзе, является незаконченной.
Сохранен принцип ротации председателей в Совете министров,
соответственно, возникнет проблема координации деятельности этих двух руководящих структур. Введение поста Председателя Европейского совета также ставит вопрос о соотношении его функций с функциями председателя Европейской комиссии.
В соответствии с Лиссабонским договором преобразилась и
экономическая политика Евросоюза. Отныне закреплен институт
создания специальных комиссий, целью которых является мониторинг еврозоны, а так же утверждение как предложений о допуске в Еврозону стран-кандидатов, так и рекомендаций в отношении экономического курса стран — членов Еврозоны. Во многом
данные нормативные изменения связаны с желанием сохранить
экономический статус евро в мире, что возможно только в том
случае, если все страны — члены еврозоны будут соответствовать стандартам экономического роста.
Отдельными темами Лиссабонского договора стали изменения в миграционной политике, которая, с одной стороны, ужесточилась в отношении нелегальных мигрантов, но с другой — стала
более лояльной, установив максимальный мораторий на въезд на
территорию Евросоюза сроком на пять лет. Также стоит отметить
изменения в энергетической и экологической политике Евросоюза. Если энергетический вопрос для ЕС актуален по причине импорта энергетических ресурсов, то экологический вопрос, актуальный в глобальном масштабе, стал результатом активной деятельности «зеленого» лобби, достаточно широко представленного в институтах Евросоюза.
По Лиссабонскому договору, в наибольшей степени реформирована бывшая вторая опора ЕС — общая внешняя политика и
политика безопасности (ОВПБ). Укрепление этого направления
сотрудничества необходимо для превращения ЕС в глобального
игрока мировой политики. В связи с этим появление должности
Председателя Европейского совета очень важно для формирования общей внешней политики ЕС, которая до сих пор реализуется
105
на основе межправительственного сотрудничества. Введен также
пост Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности. Ему были переданы все функции и полномочия Высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним
связям. Теперь он руководит службой внешних сношений, включая все посольства ЕС в третьих странах и при международных
организациях. Деятельность Высокого представителя осложнена
тем, что он одновременно подчиняется и Председателю Комиссии, и Европейскому совету.
В Лиссабонском договоре также закреплено обязательство
совместных действий по отражению агрессии против одного из
государств-членов. Однако по целому ряду внешнеполитических
вопросов сохраняются серьезные разногласия, поэтому развитие
общей внешней и оборонной политики ЕС пока будет происходить с участием не всех 28 стран ЕС, т. е. в формате постоянного
структурированного сотрудничества.
В целом ОВПБ сохранилась как форма межправительственного сотрудничества, но в результате вступления в силу Лиссабонского договора в механизме принятия решений в области
внешней политики и политики безопасности также произошел
ряд изменений:
• ЕС централизовал свое представительство на мировой арене за счет введения постов Председателя Европейского совета и
Высокого представителя, что позволит обеспечивать преемственность во внешней политике;
• в связи с тем, что в договоре функции Председателя Европейского совета и Высокого представителя четко не разграничены, им придется преодолевать этот недостаток в процессе практической деятельности;
• поскольку система голосования большинством голосов не
предусматривается для сферы внешней политики и политики безопасности, не подлежит сомнению, что страны-члены попрежнему сохраняют компетенцию в области внешней политики
и политики безопасности;
• договор наделяет Евросоюз правосубъектностью, т. е. он
приобретает дееспособность в смысле международного права;
• договор предусматривает для членов ЕС обязательство в отношении совместной обороны;
106
• в рамках ОПБО, которая является составной частью ОВПБ,
государства-члены могут организовать более тесное военное сотрудничество1.
Таким образом, проведенные реформы дают шанс на то, что
внешняя политика ЕС станет если не единой, то более согласованной, что при прочих равных условиях будет способствовать
усилению роли ЕС в мире.
В соответствии с Лиссабонским договором сфера внутренних дел и юстиции ЕС также претерпела значительные изменения. Усиление институтов ЕС вместе с распространением голосования квалифицированным большинством в Совете по вопросам легальной миграции, полицейского и уголовно-правового
сотрудничества способствуют укреплению наднационального
начала в ЕС. Лиссабонский договор завершил реформу третьей
опоры, поскольку осуществлен переход к полной коммунитаризации внутренних дел и юстиции. Третья опора ЕС — полицейское и уголовно-правовое сотрудничество — в рамках Лиссабонского договора представлена как новый раздел, куда также
вошли положения об иммиграции, охране границ, убежище и
сотрудничестве в сфере гражданского права. Появление нового
раздела под названием «Пространство свободы, безопасности и
правосудия», куда вошли все направления политики внутренних дел и юстиции, которые ранее не были сосредоточены в
рамках одного раздела, свидетельствует о прекращении существования третьей опоры ЕС. Соответственно, в вопросах юстиции и внутренних дел установлен единый свод правовых инструментов, что не будет более тормозить формирование единого пространства.
В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура принятия решений. Совместное принятие решений Комиссией, Советом и Парламентом ЕС по вопросам внутренних дел и юстиции становится стандартной законодательной
процедурой, которая до Лиссабона применялась лишь в отдельных областях.
1
Шнайдер Э. Механизм принятия решений в ЕС по вопросам внешней политики
и политики безопасности согласно Лиссабонскому договору // Вестник аналитики. —
2010. — № 2. — С. 73.
107
Отныне совместное принятие решений и голосование квалифицированным большинством распространяется на полицейское
сотрудничество и сотрудничество в сфере уголовного права, легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в
Евросоюз, порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз1.
Процедура принятия решений для отдельных сфер может
различаться, кроме того, в нескольких областях сохраняется
принцип единогласия. Таким образом, пространство свободы,
безопасности и правосудия стало сферой смешанной компетенции, в соответствии с которой государства-члены реализуют свою
политику лишь в тех сферах, на которые не распространяются
полномочия Евросоюза.
Впервые в Лиссабонском договоре предусматривается возможность выхода из состава ЕС. Поскольку Договор о реформе
ЕС однозначно признает превосходство интересов Европейского
союза над интересами государств-членов, в частности в таких
чувствительных для государств сферах, как внешняя политика,
оборона, транспортная политика, таможенная политика и пограничный контроль, миграционная политика, это может спровоцировать выход некоторых стран из состава ЕС.
Появление данного пункта было обусловлено в рамках демократического развития европейской интеграции необходимостью закрепления процедуры возможной сецессии. Подобный
прецедент в истории европейской интеграции уже был, когда
после предоставления Гренландии со стороны Дании (которая в
то время была уже членом ЕЭС) широкой автономии посредством референдума в 1985 г., она была выведена из состава Сообщества.
В наши дни перспектива выхода из состава ЕС серьезно рассматривается в Великобритании, которая в условиях кризиса еврозоны не хочет нести нагрузку по обеспечению бедных регионов ЕС и пытается ограничить въезд в страну мигрантов из слабо
развитых стран ЕС, что противоречит одному из главных принципов Евросоюза — свободе передвижения. Процедура «брексита»
запущена в 2016 г. и займет три года. Выход Королевства из со-
1
Потемкина О. Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейско-
го союза. — М.: Гриф и К, 2011. — С. 20.
108
става ЕС может привести к серьезным экономическим трудностям, однако серьезность таких намерений со стороны Лондона
пока трудно оценить. Возможно, это очередной стратегический
ход со стороны Великобритании, которая пытается вынудить
Брюссель пойти на уступки в условиях ее членства.
В целом реформа ЕС еще нуждается в продолжении. На саммите Европейского совета в Брюсселе сразу после подписания
Лиссабонского договора было принято решение продолжить реформирование организации. С этой целью была учреждена независимая экспертная группа под руководством Ф. Гонсалеса, в
задачи которой входит рассмотрение проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза до 2020–
2030 гг.
Контрольные вопросы
1. Какие этапы расширения ЕЭС/ЕС вы знаете?
2. Какие государства вошли в ЕС в 2004 г.?
3. Какие критерии должны были выполнить страны ЦВЕ, чтобы присо-
4. Почему Болгария и Румыния вошли в ЕС только в 2007 г.?
5. Какие государства сегодня официально являются кандидатами на
6. Назовите основные положения Маастрихтского договора.
7. Что нового содержал Амстердамский договор?
8. Какова была основная цель принятия Ниццкого договора?
9. Почему не была принята Конституция ЕС?
10. В каком документе впервые появилось право выхода из ЕС?
единиться к ЕС?
вступление в ЕС?
Задания для самостоятельной работы
1. Изучите содержание ст. 49 Маастрихтского договора, содержащееся
в BOX 3.1, сделайте выводы о том, какие государства и на каких условиях могут стать членами ЕС.
2. Составьте по образцу таблицу, в которой тезисно отразите те ново-
введения, которые появились в Амстердамском, Ниццком и Лиссабонском договоре.
109
Договор Нововведения
Амстердамский 1. …
2. …
3. …
Ниццкий 1. …
2. …
3. …
Лиссабонский 1. …
2. …
3. …
3. Подготовьте доклад об институциональной структуре ЕС.
Рекомендуемая литература
Основная
2. Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабон-
ского договора с комментариями / отв. ред. С. Ю. Кашкин ; пер.
А. О. Четвериков. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : ИНФРА-М,
2017. — Гл. 1–2.
3. Кашкин, С. Ю. Правовое регулирование военно-политической инте-
грации в рамках ЕС : учеб. пособие / С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, В. Ю. Слепак ; под ред. С. Ю. Кашкина — М. : Норма ; ИНФРА-М,
2014. — Гл. 2–3.
4. Костюнина, Г. М. Единый внутренний рынок Европейского союза :
учеб. пособие / Г. М. Костюнина, Н. Г. Адамчук, В. И. Баронов. —
М. : Магистр ; ИНФРА-М, 2014. — Гл. 1.
5. Макуев, Р. Х. Право и институты Европейского союза : учеб. посо-
бие / Р. Х. Макуев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма ;
ИНФРА-М, 2015. — Гл. 2–3, 8.
6. Право международных организаций. Региональные, межрегиональ-
ные, субрегиональные межправительственные организации : учеб.
для бакалавриата и магистратуры / А. Х. Абашидзе и др. — М. :
Юрайт, 2018. — Гл. 10.
7. Энтин, Л. М. Право и институты Европейского союза. Современный
этап эволюции : учеб. пособие / Л. М. Энтин. — 2-е изд., перераб. —
М. : Норма ; ИНФРА-М, 2016. — Гл. 1–3.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]