Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правоохранительные органы. Учебное пособие-2
.pdf
6. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК НАПРАВЛЕНИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
План
6.1. Понятие прокурорского надзора как основной функции органов
прокуратуры.
6.2. Принципы организации надзорной деятельности.
6.3. Отрасли надзора.
Организационная форма занятия: лекция в традиционной форме.
6.1. Понятие прокурорского надзора
как основной функции органов прокуратуры
Необходимо отметить, что действующее законодательство, в
частности Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляет прокурорам большой объем полномочий и целый спектр методов прокурорского реагирования, которые прокуроры могут использовать в своей деятельности.
Генеральный прокурор РФ подчеркивает необходимость ис-
пользования всего перечня предоставленных законом полномочий
для обеспечения режима законности в государстве.
Прокурорский надзор как таковой начинается с самых первых
моментов юрисдикционного регулирования ‒ с надзора за законностью нормативно-правовых актов. В данной ситуации особенно
ярко проявляется профилактическая функция прокурорской деятельности, ведь качественно высокий уровень правопорядка в государстве характеризует не только реакция правоохранительных органов на правонарушения, но и их превентивная деятельность, не
позволяющая данные правонарушения совершить.
Такое органическое объединение двух правозащитных элементов прокурорской деятельности позволяет организовывать надзорные мероприятия уже на стадии издания федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, законодательными (представительными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами нормативно-правовых актов, способных нарушить
права человека и гражданина, интересы государства и общества.
81
Более того, Генеральный прокурор РФ подчеркивает, что организовывать проверочные мероприятия необходимо независимо от
того, поступила ли какая-либо информация о возможных нарушениях прав, то есть исключительно в рамках плановой работы.
Анализируя надзор за изданием нормативно-правовых актов
органами государственной власти и местного самоуправления,
необходимо подчеркнуть, что он не исчерпывается анализом законопроектов и внесением протестов на них.
Прокурорам законодательство предоставляет более широкий
спектр действий: прокурор может непосредственно участвовать в
правотворческом процессе, разрабатывая сам законопроект; может
быть привлечен в качестве субъекта, дающего заключение на законопроект; может быть приглашен на заседания по рассмотрению законопроекта и активно участвовать в них, выступая.
Форма реагирования на незаконный нормативно-правовой акт
предусмотрена действующим законодательством – это протест прокурора. Единственной проблемой применения данного акта прокурорского реагирования является соблюдение требований Генерального прокурора РФ о безотлагательности принесения протеста.
Обычно прокуроры все-таки допускают некоторое промедление в
подобных ситуациях. Нередко промедление допускается также на
стадии обращения с заявлением в суд в случае отклонения внесенного протеста. Несомненно, подобные явления должны искореняться из прокурорской практики.
Для поддержания состояния законности в стране недостаточно
наличия нормативно-правовых актов, не противоречащих законодательству и не допускающих нарушения прав граждан. Данные нормативно-правовые акты должны еще и исполнятся, причем их исполнение должно быть точным и единообразным на всей территории Российской Федерации, о чем не раз упоминалось в документах
Генеральной Прокуратуры РФ.
Требование Генерального прокурора РФ об установлении постоянного надзора за исполнением действующих законов является
одним из ключевых в рассматриваемом направлении прокурорской
деятельности.
Особую актуальность прокурорская работа принимает в свете так
называемых «майских» указов Президента РФ В. В. Путина, направленных на защиту прав российских граждан в социальной сфере.
82
Данные указы обязывают прокурорских работников активней
использовать полномочия при реагировании на обращения граждан, особенно групп, нуждающихся в усиленной правовой защите:
детей-сирот, лиц с ограниченными возможностями, представителей
малочисленных народов и т. п.
Новеллы законодательства постоянно расширяют перечень
направлений прокурорской деятельности, требуют расширения
штатного состава органов прокуратуры, постоянного повышения
профессиональной квалификации работников органов прокуратуры.
Под прокурорским надзором понимается осуществляемая от
имени государства деятельность специально уполномоченных
должностных лиц (прокуроров) по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляемая посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных
к установленной законом ответственности.
Цели прокурорского надзора ‒ результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и в частности, ее важнейшая функция ‒ прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. Целями прокуратуры являются:
‒ обеспечение верховенства закона;
‒ обеспечение единства и укрепления законности;
‒ обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
‒ обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачи прокурорского надзора ‒ это категория по сравнению с
целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или
уровня, а именно: общие, специальные и частные.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении
законности и охране от всяких посягательств государственного
строя, а также прав и свобод граждан.
Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора
вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание
83
этого вклада определяется специальными задачами, стоящими
только перед данным направлением (отраслью) прокурорского
надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора
осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе
применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны
и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского
надзора и от вида применяемого правового средства.
6.2. Принципы организации надзорной деятельности
Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются
в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, надзирают
за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением российских законов.
Прокурорский надзор не распространяется на граждан, как,
например, это было по Положению о прокурорском надзоре от 24 мая
1955 г. и Законом о прокуратуре СССР 1979 г. В то же время при обнаружении в действиях граждан признаков преступления, прокурор
может и должен вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган
дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Это законодательное установление является главным отличием прокурорского надзора от иных видов контроля, именуемых в
некоторых случаях надзором и осуществляемых другими государственными контролирующими органами. В отличие от контрольнонадзорной деятельности таких государственных органов, прокурорский надзор за исполнением законов имеет самые широкие границы
его осуществления и распространяется на все урегулированные ими
84
61
сферы жизни, в том числе и на законность деятельности контролирующих органов, и осуществляется с использованием полномочий, ко-
торыми наделяются только органы прокуратуры.
В настоящее время деятельность любых организаций находится под строгим надзором и контролем со стороны Прокуратуры
РФ. На наш взгляд, не имеется смысла останавливаться на особенностях проверок, проводимых органами прокуратуры, ведь им посвящено множество публикаций в научной литературе, однако вопросы обоснованности и целесообразности проведения данных мероприятий, как правило, остаются недостаточно разработанными.
Вместе с тем свое мнение касательно полномочий, предоставленных органам прокуратуры ст. 22 Закона о прокуратуре, в 2003
году высказал Верховный Суд Российской Федерации (Постановление от 6 июня 2003 № 86-В03-2). Так, согласно позиции Верховного
Суда, Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору произвольного права на проведение проверок (в том числе вызов в прокуратуру для дачи объяснения), ст. 22 Закона о прокуратуре связывает
это право с нарушением закона61.
Получается, что у прокуратуры должны быть достаточно весомые основания для проведения проверки, и руководитель объекта
проверки вправе требовать предъявления данных оснований. Основания для проведения проверки должны быть оформлены надлежащим образом и только словами сотрудника прокуратуры, отсылающими нас к закону.
Однако в случаях, когда отсутствуют основания для проведения проверки, и сотрудник прокуратуры не в силах предъявить их,
необходимо отказать ему в предоставлении требуемых материалов
и информации, а также обратиться в соответствующую прокуратуру субъекта Российской Федерации, Генеральную прокуратуру
Российской Федерации с жалобой на действия подчиненных сотрудников или в суд.
Однако проблемой является не только основание проверок, но
и вид информации, которую прокуратура может запрашивать либо,
напротив, не может.
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
06.06.2003 № 86-В03-2. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_1575/ (дата обращения: 17.06.2022).
85
62
63
64
65
В соответствии с п. 6 Приказа № 19562 при рассмотрении сообщений о правонарушениях в сферах, на которые распространяется
действие законодательства о налоговой, банковской и иной тайне,
следует опираться на порядок, установленный для этих случаев законом.
Относительно личных данных все достаточно понятно, Верховный Суд Российской Федерации окончательно определился с
вопросом, имеет ли право прокуратура запрашивать их в отсутствие
согласия субъекта этих данных. Не имеет63. Также Верховный Суд
в Постановлении от 7 октября 2013 г. указал, что прокурор при осуществлении деятельности должен руководствоваться требованиями
Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»64, который ограничивает доступ лиц к персональным
данным без согласия их носителя.
Вместе с тем представляется необходимым обратить внимание
на коммерческую тайну.
На сегодняшний день Верховный Суд Российской Федерации
не высказал свое мнение касательно защиты коммерческой тайны,
но решение данного вопроса можно найти на основании системного
анализа нормативно-правовых актов.
В соответствии с п. 6 Приказа № 195 прокурор должен руководствоваться положениями законов о банковской, налоговой и
иной тайне. Законом о прокуратуре прямо не предусмотрено право
прокурора запрашивать информацию, составляющую коммерческую тайну без наличия достаточных оснований.
В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 6 Федерального закона
от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»65 (далее ‒ Закон о
Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод
человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.
Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2013
№ 94-АД-13-1. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2334/
(дата обращения : 17.07.2022).
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 31.07.2006. № 31
(часть I). Ст. 3451.
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 09.08.2004. № 32.
Ст. 3283.
86
коммерческой тайне) обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе
информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания
затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и
срок предоставления этой информации, если иное не установлено
федеральными законами.
Таким образом, для запроса сведений, составляющих коммер-
ческую тайну, органы прокуратуры должны иметь определенные
основания и строго руководствоваться положениями Закона о коммерческой тайне.
На основании всего вышеизложенного можно сделать опреде-
ленные выводы.
Во-первых, полномочия прокуратуры столько безграничны,
как кажется на первый взгляд, в судебной практике намечается
устойчивая тенденция по ограничениям полномочий прокурора в
отношении проверок деятельности юридических лиц, в дальнейшем
неизбежно формирование судебной практики и по другим ключевым вопросам, касающимся взаимодействия прокуратуры с субъектами проверок.
Во-вторых, юристы-практики и руководители организаций
должны четко знать свои права при проведении проверок органами
прокуратуры, ведь на основе анализа судебной практики можно
сделать вывод, что не всегда проверки основываются на требованиях действующего законодательства.
Защиту любых нарушенных прав человека можно счесть состо-
явшейся и эффективной только в одном случае – когда нарушенное
право восстановлено, при невозможности его восстановления –
компенсировано и данная компенсация адекватна, своевременна и
реально исполнена. Только в указанном случае мы способны констатировать действенность государственной власти, высокую эффективность ее в качестве механизма защиты и обеспечения прав и
свобод человека и гражданина.
87
Разумеется, рассматриваемый механизм гораздо сложнее и су-
дебная защита, которую мы привыкли считать традиционным инструментом обеспечения и охраны права, ‒ не единственный, хоть
и, безусловно, ключевой его элемент, выступающий объективным
«маркером» авторитетности государственной власти и уровня развития государственности в целом.
В Российской Федерации на сегодняшний день протекает этап
множественных позитивных социальных и правовых преобразований, и на данном фоне особенно значимым становится другой элемент правозащитного механизма – прокурорский надзор, особенно
эффективный для защиты и обеспечения права в тех сфера общественных отношений, которые традиционно характеризуются неудовлетворительным состоянием обеспечения прав и свобод человека и гражданина: область здравоохранения и расселения аварийного жилья, сфера исполнения судебных решений, целая группа общественных отношений, связанных с реализацией национальных
проектов, обеспечением исполнения законодательства о безопасности, и некоторые другие.
Прокуратура – уникальный правозащитный субъект, в силу
возложенных законом полномочий способный катализировать работу всех иных правоохранительных субъектов. Для этого органы
прокуратуры законодательно наделены полномочиями, по своей
правовой природе имеющими достаточно универсальный характер:
при сравнительно небольшом перечне актов прокурорского реагирования данные средства надзорной деятельности могут быть применены практически в любой ситуации нарушения права либо при
таких сложившихся условиях, при которых реализация права существенно затруднена или полностью невозможна.
Именно благодаря этому правозащитный потенциал российской прокуратуры трудно переоценить. В свою очередь использование данного потенциала должно быть направлено и на обеспечение законности правоотношений в любой сфере общественной деятельности.
Правовая категория «законность» как нельзя полно раскрывается в деятельности прокуратуры. В самом общем виде ее можно
представить в диалектическом единстве следующих трех элементов:
‒ деятельность самих прокуроров четко ограничена принципами и полномочиями, закрепленными в Федеральный закон от
88
66
17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федера-
ции»;
‒ предел прокурорского надзорного участия распространяется
строго на те правоотношения, которые урегулированы действующим законодательством и не подпадающими под контрольную деятельность иных органов государственной власти;
‒ основанием для надзорного реагирования может быть только
выявленный и подтвержденный факт нарушения законодательного
предписания.
Для получения более полной картины о прокурорском надзоре
необходимо соотнести «теорию законности» и правовую сущность
прокурорского надзора.
Под «теорией законности» в соответствии с теорией права понимается принцип и метод точного и безусловного соблюдения
всех без исключения норм и правил поведения всеми без исключения участниками общегражданской жизнедеятельности.
Уже сегодня можно с уверенностью говорить о том, что именно
«законность» стоит «во главе угла» деятельности всех без исключения правоохранительных органов Российской Федерации66.
В свою очередь, под «прокурорским надзором» понимается системная и постоянная работа в виде осуществления самого разнообразного надзора со стороны государственных органов прокуратуры
Российской Федерации за всеми без исключения субъектами права
на предмет соблюдения ими норм действующего законодательства
нашей страны и так далее.
Таким образом, в современной Российской Федерации «во
главу угла» поставлена «теория законности», согласно которой если
все делать «по закону», то теоретически все проблемы будут разрешаться автоматически.
К сожалению «теория законности» представляет собой лишь
формальный регламент деятельности для чиновников и граждан,
что уже создает большой перекос в общественных отношениях в
виде повсеместного распространения «видимой условности» и «неэффективной деятельности».
Государственная собственность в Российской Федерации. Правовое регулирование, правоприменительная и прокурорская практика / И. С. Викторов [и др.].
Москва : Мир, 2016. 574 c.
89
67
68
Как представляется из тематики данной лекции, изначальная
постановка лозунга о безусловной применимости законов – как правового основания для успешности развития гражданского общества
и всего государства в целом ‒ изначально несет в себе «элемент
ошибочности», так как основана на «искусственном фундаменте».
В результате такой существенной теоретической недоработки
имеет место существенное отставание вопросов практической действительности от «теории законности» и всего массива законодательной базы.
В качестве яркого примера неурегулированности проблематики «теории законности» и прокурорского надзора выступает установление в качестве прямых обязанностей тем или иным субъектам
права вопросов существенного характера без наличия необходимой
финансовой базы для их последующего осуществления67.
В свою очередь, при осуществлении прокурорского надзора
уполномоченный сотрудник прокуратуры не должен вникать в
гражданско-правовой механизм исполнения того или иного вопроса, так как обязан лишь проконтролировать его непосредственное исполнение соответствующим субъектом права.
Таким образом, в современной Российской Федерации сложился несимметричный механизм «теории законности» и прокурорского надзора, что также характерно и для всех иных стран без
исключения.
На основании вышесказанного необходимо резюмировать следующее: к числу наиболее актуальных проблем «теории законности» и тематик осуществления прокурорского надзора относят68:
фактическое отсутствие урегулированных правовых
механизмов осуществления тех или иных прямых обязанностей в
нормах действующего законодательства Российской Федерации:
финансовая составляющая, установленный регламент деятельности
соответствующего субъекта права;
фактический перевод «теории законности» в разряд
«безусловной истины» с надеждой на то, что она сможет
Жидких, А. А. Правотворчество. Законность. Прокуратура / А. А. Жидких.
Москва : Юрлитинформ, 2015. 176 c.
Звягинцев, А. Г. Призванные Отечеством. Российские прокуроры 1722 ‒
1917 / А. Г. Звягинцев, Ю. Г. Орлов. Москва : Российская политическая энциклопедия, 2016. 815 c.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]